CC BY
376
Махач ШАМХАЛОВ
ОСНОВНЫЕ ТИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В статье предпринята попытка выделить и проанализировать три основных типа местного самоуправления в странах с демократической формой государственного устройства: англосаксонский, континентально-европейский и смешанный.
The paper attempts to identify and analyze three main types of local self-government in countries with the democratic form of government; that is the Anglo-Saxon, continental European and mixed ones.
Ключевые слова:
местное самоуправление, государственное управление, демократия, типы, автономия, выборы; local self government, governance, democracy, types, autonomy, elections.
Во всех демократических странах местное самоуправле -ние строится на общих принципах, зафиксированных в Европейской хартии местного самоуправления. Тем не менее на его системные характеристики, структурную организа -цию, предметы ведения, основные направления деятельности и т.д. более или менее заметное влияние оказывают национально исторические традиции, социокультурные, политико культурные и иные особенности. Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что в научной литературе выделяются три главных типа местного самоуправления: англосаксонский, континентально - европейский (французский) и смешанный, которые в каждой конкретной стране реализуются с учетом характерных для них особенностей. В предла -гаемой вниманию читателей статье предпринята попытка выделить и проанализировать наиболее важные, на взгляд автора, характери -стики каждого из названных типов.
Естественно, англосаксонский тип местного самоуправления возник в Великобритании. Этот тип прижился преимущественно в странах, входивших некогда в состав Британской колониальной империи и в той или иной форме заимствовавших английскую форму государственного устройства. Это США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.
В современной Англии органы местного самоуправления пред -ставлены выборными советами различного уровня — графств, горо -дов, районов. Они формируются путем выборов сроком на 4 года. Иногда члены советов (или советники) не переизбираются полно -стью, а подлежат постепенной ротации. Они работают безвозмездно или по совместительству. Советы избирают своих руководителей
— председателя или мэра. Партийные предпочтения членов совета оказывают незначительное влияние на его деятельность.
Англосаксонский тип характеризуется довольно широкой авто -номией местных органов самоуправления. Понятие «местное само -ШАМХАЛОВ управление» (local government), принятое в законодательстве соот -
Махач ветствующих стран, указывает на один из критериев их отграниче -
Абдулафисович - ния от других государственных органов. Ни одна государственная
к.ю.н, доцент инстанция не вправе вмешиваться в те сферы их деятельности,
юридического которые в законодательном порядке отнесены к предмету их веде -
факультета ния. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов мест -
Дагестанского ного самоуправления вышестоящим. Контроль за деятельностью
государственного местных органов в англосаксонских странах осуществляется кос -
университета венным путем: через центральные министерства, а также через суд.
g.shamhalova@ Существенную роль в управлении местными делами играют про -
yandex.ru фильные комитеты и комиссии, формируемые депутатами этого
органа. Дело в том, что некоторые советы включают в себя до 100 чел., что не позво -ляет им работать постоянно и оперативно реагировать на все возникающие проблемы. Как правило, 2/3 их членов состав -ляют советники, а 1/3 — нанимаемые советом эксперты и местные служащие. Лишь финансовый комитет состоит пол -ностью из советников. Комитеты решают такие, например, вопросы, как открытие в том или ином населенном пункте нового детского сада, принятие на постоянное жительство иммигрантов и др.
Здесь каждый выборный орган само -стоятелен в пределах своих компетен ций. Местные представительные органы «формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует»1. Проводится более или менее четко очерченная линия разграничения между органами местного самоуправления и местными органами государственной власти. Здесь не существуют органы пря -мого государственного управления. Их функции практически выполняются сове тами, полномочия которых делегируются им парламентом на тех же основаниях, что и любой другой административной струк туре.
В Великобритании в соответствии с зако -ном о местном управлении 2000 г. советы должны формировать орган исполнитель ной власти. Предусмотрены 3 его вари -анта: во - первых, система «мэр и кабинет», при которой путем прямых выборов изби рают мэра, а он, в свою очередь, назначает от 2 до 9 помощников, с помощью кото -рых он осуществляет исполнительную власть; во - вторых, система «лидер и каби -нет» с избранием главы исполнительной власти и состава совета в ходе выборов, а помощников может назначить либо сам лидер, либо совет; в третьих, система «мэр и управляющий от совета», при которой избранный мэр делит полномочия испол нительной власти с управляющим, назна чаемым советом из числа профессиональ ных чиновников.
Наряду с представительными органами в некоторых странах с англосаксонским типом местного управления (в первую очередь, в США) население вправе изби -
1 Государственное право буржуазных и освобо -дившихся стран. — М., 1988, с. 418.
рать не только депутатов представитель -ного органа местного самоуправления, но и ряд должностных лиц, которые не входят в этот орган, но принимают уча -стие в местном самоуправлении. К при меру, согласно разд. 4 ст. VII Конституции штата Иллинойс от 1970 г., в каждом из графств штата сроком на 4 года «избира -ются шериф, клерк графства и казначей, и могут быть также избраны или назначены коронер, регистратор, налоговый инспек тор и иные должностные лица, назначе ние или избрание которых предусмотрено законом или ордонансом графства»2.
Значительными полномочиями зача стую наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, игра ющие существенную роль в подготовке и принятии отдельных решений.
Местное управление на территории Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии регулируется разными нормативно правовыми актами, кото рые различаются по таким показателям, как административно территориальное деление, полномочия органов управ ления; роль органов государственной власти, занимающихся вопросами взаи модействия с органами местного управ ления, различна. В Англии контроль за деятельностью органов местного само управления осуществляет Министерство окружающей среды, регионов и местного управления, а на остальных территориях
— выборные ассамблеи и создаваемые ими правительства.
В США правовые и политические права и обязанности органов самоуправления реализуются в соответствии с консти туцией и законами штатов. Государство устанавливает единые «правила игры» для местных администраций, регулирует основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного управ ления в основном на субъекты федера -ции. Положения о деятельности местных органов содержатся в конституциях всех субъектов федерации. На практике мест ные органы самоуправления обладают широкой автономией в решении вопро -сов местного значения. Принцип гомруля (home rule) подразумевает право муни -ципальных органов самим решать мест
2 Конституция штата Иллинойс // Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. - М., 1993.
ные задачи независимо от вмешательства штата и самим вносить поправки в свои хартии самоуправления, имеющиеся у большинства муниципалитетов. Вместе с тем принятие муниципальными орга -нами хартии связано с соответствующим актом легислатуры штата и происходит на основе конституции штата.
Континентальный, или французский тип действует в большинстве стран совре менного мира, прежде всего в конти -нентальной Европе и франкоязычной Африке. Он отличается от англосаксон -ского наличием на подотчетной ему тер ритории чиновников государственной администрации, призванных контроли ровать деятельность органов местного самоуправления. Через них центральное правительство осуществляет администра тивный контроль над местными орга -нами, сочетая прямое государственное управление на местах с органами местного самоуправления. Они выполняют также иные функции общегосударственного характера. В распоряжении опекающей центральной власти находится широкий спектр средств и методов (аннулирова-ние, одобрение, временная приостановка, замещение, отзыв, отставка, роспуск и др.) такого контроля.
Этот тип за последние десятилетия пре -терпел более или менее существенные изменения. Так, во Франции в резуль -тате проведенных в 70 -х—80 -х гг. реформ по децентрализации территориального управления административный контроль полномочных представителей централь ного правительства был заменен на так называемый апостериорный контроль. Его суть состоит в определении законно сти решений, принимаемых муниципали тетами. При этом приостановка исполне -ния решения в случае признания его неза конным, ущемляющим интересы государ ства осуществляется не представителем правительства, а только через суд.
В континентальном типе может сохра няться определенная иерархическая соподчиненность различных уровней управления. Например, в Италии области вправе осуществлять контроль за законно стью документов, принимаемых провин циями, коммунами и иными местными образованиями1. Во Франции в соответ -
1 Конституция Итальянской Республики // Конституции зарубежных государств : учебное пособие / сост. В.В. Маклаков. - М.: БЕК, 1999.
ствии с законами от 7 января и 22 июля 1983 г. регион вправе осуществлять опеку над департаментом и коммуной в обла -сти образования и культуры; департамент
— над коммуной в вопросах здравоохра -нения, сельского оснащения, школьного транспорта и др.2
В свою очередь, местные органы могут принимать участие в политических про -цессах на национальном уровне. Об этом свидетельствует, например, тот факт, что во Франции муниципалитеты участвуют в выборах сената, поскольку их делегаты представляют большую часть соответ ствующих избирательных коллегий. Для выборов сенаторов в каждом из департа -ментов формируются специальная колле гия выборщиков.
При всем сказанном не следует преуве личивать степень различий между двумя указанными моделями, поскольку обе они базируются на ряде сходных принципов, в частности, в обоих случаях основой мест ного управления служат представитель -ные органы, формируемые населением в результате свободных и состязатель ных выборов. В то же время необходимо учесть, что институт местного самоуправ ления обладает определенными призна ками и государственных, и обществен ных институтов. Как отмечал В.А. Лапин, «общественно государственный харак тер института местного самоуправления делает его центральным звеном в меха низме взаимодействия гражданского общества и государства. По видимому, в этом и состоит главная роль местного са моуправления в любом государстве»3.
На практике существуют смешанные, или так называемые гибридные типы муниципалитетов, сочетающие в себе элементы как англосаксонского, так и континентального типов и отражающие этнонациональные, социокультурные, политико - культурные и иные особенности конкретной страны. Наглядное представ ление об этом можно получить на примере органов местного самоуправления целого ряда государств.
Так, в Основном законе ФРГ закреплено и гарантировано право на самоуправление: «Общинам должно быть предоставлено
2 Рубинская О.Ю. Проблемы децентрализации в стратегии реформ ФСП. — М., 1987, с. 29.
3 Лапин В.А. Потенциальные возможности местного самоуправления // Полития, зима 1998— 1999, с. 32.
право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также поль -зуются правом самоуправления в рамках своей законной компетенции и на основе законов» (ст. 28, абз. 2 Основного закона ФРГ). Основной закон содержит положе -ние, согласно которому законодательство даже в состоянии обороны должно обе спечивать «жизнеспособность общин и союзов общин, и прежде всего в финансо вом отношении».
В соответствии с Основным законом и конституциями земель федеральное правительство и правительства земель не вправе вмешиваться в деятельность муниципалитетов при осуществлении ими предоставленных им полномочий. Здесь федерация построена по принципу «снизу вверх», согласно которому в основе государственного устройства лежат самоуправляющиеся общины, над ними — земли, а над ними — национальный уро -вень. Органы местного самоуправления обладают всеми полномочиями, не вхо дящими в компетенцию земель и феде рации. Государственный надзор за ними призван (абз. 3 ст. 20 Основного закона ФРГ) обеспечивать соответствие их реше ний Конституции, а также как федераль ным, так и земельным законам.
Конституция Италии не дает точного определения статуса органов местного самоуправления. Так, в разд. 5 «Области, провинции и коммуны» говорится: «...провинции и коммуны являются авто -номными образованиями в рамках прин ципов, установленных общими законами республики» (ст. 128). В то же время про -возглашается, что «провинции и ком муны являются также территориальными единицами государственного областного деления» (ст. 129)1. Таким образом, из Конституции не совсем понятно, относят ся ли муниципалитеты к низовому уровню государственно административного деле ния и системы государственной власти или же они являются институтами граж данского общества.
В Дании полномочный представитель государства — префект — контролирует муниципалитеты совместно с избирае мыми 4 членами окружного совета. Они вместе образуют окружной комитет, кото рый вправе отменить решения того или
иного муниципалитета, если они не соот ветствуют действующему законодатель ству. Но при этом контролирующие власти не имеют права навязывать муниципали тетам какое либо свое решение.
Что касается России, то для нее опре -деление типа местного самоуправления представляет довольно трудную задачу. Хотя в Конституции РФ закреплено поло -жение о том, что местное самоуправление «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»2, на практике все еще нет ясного понимания того, является ли местное самоуправле ние самостоятельным, независимым от государства институтом гражданского общества или же составляет органическую часть государственной власти, занимаю щую ее низшую ступень. Нормативная модель местного самоуправления в РФ, декларированная в федеральных законах, весьма далека от фактического положения дел. Нет единства мнений по вопросу о том, чем органы местного самоуправления отличаются от органов государственной власти, ведающих вопросами местного управления, где именно проходит линия разграничения между ними.
Этим во многом объясняется тот факт, что остается нерешенным вопрос о харак тере взаимоотношений 3 уровней поли тического и социального управления — федерального, регионального и местного
— о разграничении между ними предметов ведения, полномочий, функций и т.д. В обществе все еще нет ясного понимания значения и роли института местного са -моуправления как важнейшего механизма формирования и развития гражданского общества и политической демократии. На словах признавая самостоятельность местного самоуправления, властные структуры как федерального, так и реги онального уровней зачастую пытаются рассматривать его в качестве низовых зве ньев государственной власти. При этом как бы игнорируется тот факт, что ст. 12 Конституции органы самоуправления выведены за скобки системы государст венной власти.
Нельзя не учитывать также неготовность значительной части населения к само
1 Там же, с. 267, 271.
2 Конституция Российской Федерации, ч. 1 ст. 130.
управлению «под свою ответственность». Иначе говоря, в общественном сознании России все еще в должной мере не созрело осознание того, что местное самоуправле ние представляет собой самостоятельную, во многом независимую от государст венной власти структуру общественного управления. Обоснованность данного тезиса подтверждается низким процентом участия граждан в муниципальных выбо рах, а также имеющимися фактами избра ния главами и депутатами местных пред ставительных органов явных популистов, некомпетентных руководителей, а иногда
— и криминальных элементов.
Имеется и ряд других проблем, среди которых можно назвать недостаточное обеспечение финансово экономической самостоятельности муниципальных обра зований, разрыв между возлагаемыми на них обязанностями и их ресурсным обе спечением и т.д.
Во многом именно с учетом этих фак торов в октябре 2003 г. был принят новый федеральный закон № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации», с которого началась реформа местного са моуправления. За ним был принят целый ряд других федеральных законов, при
званных совершенствовать структурную организацию и деятельность органов местного самоуправления. Их целями объявлены четкое разграничение полно мочий и ответственности органов госу дарственной власти и органов местного самоуправления; обеспечение баланса власти в регионах; осуществление кон ституционного права граждан на мест ное самоуправление; наделение органов местного самоуправления необходимыми полномочиями и ресурсами для самостоя тельного решения вопросов местного зна чения и др.
Однако с сожалением приходится кон статировать, что эти и подобные им уста новки пока что остаются лишь благими пожеланиями, далекими от реального положения всей системы органов мест ного самоуправления. Как представляется, решение проблемы совершенствования и повышения эффективности деятель ности органов местного самоуправления возможно при системном подходе, осно ванном на понимании места и роли этого института в политической системе, учете всего комплекса правовых, организаци онных, политических, экономических, социальных и др. факторов, влияющих на их статус, значение и функционирование.
