CC BY
53РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ИНСТИТУТ НАУЧНОЙ ИНФОРМАЦИИ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ НАУКАМ
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ
НАУКИ
ОТЕЧЕСТВЕННАЯ И ЗАРУБЕЖНАЯ ЛИТЕРАТУРА
РЕФЕРАТИВНЫЙ ЖУРНАЛ СЕРИЯ 4
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО
4
издается с 1973 г.
выходит 4 раза в год
индекс РЖ 2
индекс серии 2.2
рефераты 97.04.001 -97.04.059
МОСКВА 1997
В качестве приложения даны документы о местном самоуправлении Воронежской области.
Е.В.Алферова
97.04.039. СТРУКТУРА И ФОРМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ (Научно-аналитический обзор).
В странах современного мира местные представительные органы обычно формируются как на низовом, так и на среднем (региональном) уровне. Региональные советы чаще всего выполняют общекоординационные функции по отношению к представительным органам низового звена, принимают бюджеты соответствующих территориальных единиц, решают задачи, которые не могут быть надлежащим образом осуществлены на низовом уровне (в связи с недостатком, в первую очередь, необходимых материальных ресурсов). Британские графства, например, отвечают за такие службы, как стратегическое планирование, образование, полиция, противопожарная безопасность и др., осуществление которых требует скоординированных и целенаправленных действий в масштабе всей региональной единицы, региональные же органы скандинавских государств отвечают преимущественно за службы, связанные со здравоохранением.
Региональные представительные органы обычно избираются на срок от двух до шести лет. В Швеции срок полномочий советов ландстингкоммун (областных представительных органов) установлен в три года. Местные собрания в германских уездах (крайстаги) избираются на четыре года, а генеральные советы французских департаментов - на шесть лет.
Представительные органы среднего звена могут формироваться и косвенным путем. Так, в Венгрии члены областных советов избираются на собраниях делегатов сельских и городских представительных органов (по общему принципу один член от 10 тыс. жителей) (4, с. 104). Региональные советы Туниса состоят из представителей регионов в национальном парламенте, президентов (мэров) муниципалитетов региона, а также президентов сельских советов. Возглавляются такие советы назначаемыми сверху губернаторами, которые считаются представителями центральных
властей, а не регионов. Подобная система управления позволяет независимым специалистам считать региональные советы лишь "деконцентрированными административными структурами государства", а не независимыми органами местного управления (25, с.479).
Весьма оригинально строиться управление графствами в канадских провинциях Онтарио и Квебек. Графство здесь являются своеобразным надстроечным уровнем муниципального управления, на котором координируется деятельность муниципальных органов. Оно производно в административном и финансовом отношении от муниципалитетов, расположенных на его территории. Советы, руководящие деятельностью графств, состоят из представителей входящих в них муниципалитетов. Графства не имеют каких-либо собственных финансовых полномочий , и их бюджеты составляются за счет взносов соответствующих муниципалитетов.
В некоторых странах возможно формирование различных типов советов в однопорядковых административно-территориальных единицах. Так, в американских графствах формируются два основных типа представительных органов' комиссионерный совет и совет контролеров. Комиссионерные советы, получившие распространение приблизительно в 80% графств, избираются непосредственно населением, чаще всего в составе трех-пяти человек, причем исключительно для работы в соответствующем органе, без права занимать иные государственные должности. Данная форма регионального управления в свое время зародилась в штате Пенсильвания, а затем получила распространение и в иных субъектах федерации (Огайо, Индиана, Айова и др.). Советы контролеров функционируют в таких штатах, как Нью-Йорк, Нью-Джерси, Мичиган, Висконсин. Они формируются из выборных должностных лиц муниципалитетов и тауншипов, входящих в графство, и от количества последних зависит численный состав контролеров (в среднем такой совет состоит 20 членов, хотя в отдельных графствах его численность может значительно превышать указанную цифру (5, с.201).
Некоторые города совмещают в себе как региональный, так и низовой уровни управления. Так, Закон № 82-1169 от 31 декабря 1982 г. предусматривает статус Парижа одновременно и как коммуны, и как департамента Делами обоих управляет один и тот же
представительный орган - совет Парижа. Когда последний собирается в качестве органа департамента, на него распространяются нормы применяемые к генеральным советам департаментов. Когда же совет Парижа заседает в качестве органа коммуны, к нему применяются положения, регулирующие деятельность муниципальных советов. Представительные органы столиц Скандинавских государств также осуществляют функции и городских, и региональных собраний.
В федеративных государствах отдельные крупнейшие города могут совмещать полномочия субъекта федерации и местного управления (Берлин, Гамбург, Бремен, Вена). Общий совет Вены, например, состоит из 100 членов, избираемых сроком на пять лет. Он одновременно является как ландагом (легислатурой) земли Нижняя Саксония, так и муниципальным советом. Согласно ст. 18 Конституции Австрии 1920 г. "в Вене - столице Федерации, приравненной по своему статусу к положению земли, на общинный совет возложены также функции ландтага, на городской совет функции правительства земли, на бургомистра - функции губернатора земли, на магистрат - функции службы управления правительства земли, на директора магистрата - функции директора службы управления земли" (1).
На низовом уровне местное самоуправление осуществляется чаще всего посредством муниципалитетов, т.е. общин, обладающих статусом юридического лица. Для стран континентального права типична единообразная (унифицированная) система управления на низовом уровне. Здесь любая община управляется по единому образцу, и правами муниципалитетов обычно пользуются как городские, так и сельские общины независимо от размеров территории и численности населения. Так, во Франции в настоящее время функционируют 36 750 коммун, 22 тыс. из которых насчитывают менее 500 жителей, а население еще 10 тыс.коммун колеблется от 5000 до 2 тыс. жителей. В подобных небольших коммунах проживает лишь четверть населения страны, в то время как половина жителей Франции проживает в 2% коммун с населением более 10 тыс.человек (24, с. 142). Маленькие и крупные коммуны располагают, таким образом, практически одинаковыми статусом и полномочиями, хотя их возможности выполнять различные функции отнюдь не идентичны. Аналогичным образом и в Японии статус
муниципалитетов (их насчитывается более 3 тыс.) имеют как городские, так и сельские общины, численность населения которых может насчитывать как несколько сотен, так и сотни тысяч жителей (15, с. 122).
При дифференцированной системе управления, характерной для стран англосаксонского права, муниципалитеты, как правило, создаются только в городах. Управление городской и сельской местностью здесь осуществляется организационными ячейками различного типа. Так, в США сельское управление осуществляется преимущественно графствами. В одних штатах это управление обеспечивается ими полностью, в других графствах делятся на тауны и тауншипы, формально не являющиеся инкорпорированными территориями (но именующиеся "квазикорпорациями", поскольку легислатуры штатов обычно признают за ними право осуществлять определенные самоуправленческие полномочия, ассоциируемые на иных территориях с деятельностью муниципальных корпораций).
В Англии управление сельской местностью на низовом уровне осуществляется через приходы (в Уэльсе и Шотландии - общины), получившие развитие начиная с XVI в. В то время приход представлял собой низшую ячейку самоуправления, группировавшуюся вокруг местной церкви и состоявшую из прихожан, уплативших сборы на ее нужды. В настоящее время приходы управляются приходскими советами, которые в обязательном порядке формируются в поселениях, где проживает более 200 человек, имеющих право голоса. Хотя за приходами и закрепляются некоторые полномочия в решении вопросов, затрагивающих местные сообщества, их роль, по мнению британских исследователей, сводится преимущественно к тому, что приходы выступают в качестве своеобразных групп давления местных жителей в отношении решений, принимаемых органами вышестоящих уровней управления и затрагивающих их интересы (11, с.35).
Главным критерием разграничения городской и сельской местности чаще всего является численность населения соответствующей территориальной единицы. Это, в частности, характерно для Канады. Минимальное количество жителей, необходимое для придания населенному пункту статуса города, законодательством провинции Онтарио определяется в 15 тыс. человек, Манитобы - 10 тыс. , Квебека - 6 тыс., Саскачевана и Альберты — 5 тыс. В провинции Британская Колумбия для получения
данного статуса достаточно наличие 100 жителей мужского пола (10, с.61).
В Японии для того, чтобы получить статус города, населенный пункт обязан отвечать следующим требованиям: его население должно превышать 50 тыс.человек; более 60% всех жилых строений населенного пункта должны находиться в его центральной части; по крайней мере 60% населения должно быть занято в промышленности, торговле или являться лицами свободных профессий; населенный пункт обязан осуществлять городские службы, перечень которых определяется актами префектуральных органов, а также располагать соответствующей инфраструктурой (22, с. 110).
Представительный орган, являющийся важнейшим элементом системы муниципального управления, обычно избирается путем прямых выборов населением соответствующей административно-территориальной единицы. От числа жителей последней, как правило, и зависит колличественный состав местного совета. Во Франции количество муниципальных советников регулируется Законом от 19 ноября 1982 г., согласно которому советы могут насчитывать от девяти (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 членов (в коммунах с населением более 300 тыс. человек). Исключения были сделаны для таких крупных городов, как Париж, Марсель и Лион, численность муниципальных советов которых составляет соответственно 163,101 и 73 члена (24, с. 152).
В Болгарии численность муниципальных советов колеблется от девяти до 65 членов (лишь представительный орган Большой Софии насчитывает 101 советника). В Бельгии численность муниципальных советов колеблется от пяти до 55 членов, в Италии — от 15 до 80, в Голландии - от семи до 45, в Норвегии - от 13 до 85, в Дании - от пяти до 35 (исключение делается для муниципального совета Копенгагена, состоящего из 55 членов), в Латвии - от семи до 15 (за исключением городского совета Риги, состоящего из 60 членов).
В США муниципальные советы обычно небольшие (в среднем - шесть-семь человек). В крупных городах количество муниципальных советников чаще всего пропорционально численности населения. Так, советы городов с населением от 250 тыс. до 500 тыс. жителей в среднем насчитывают 10 человек; от 500 тыс. до 1 млн. жителей - 13 человек; более 1 млн. жителей - 22 человека (19, с. 85). Правда, прямая пропорция соблюдается далеко не всегда. В
отдельных городах с населением более 1 млн. жителей численный состав совета может варьироваться от 50 (Чикаго) до девяти (Детройт) или восьми (Хьюстон) членов. В городах с населением от 500 тыс. до 1 млн. жителей в состав совета могут входить от 33 (Кливленд) или 29 (Сент-Луис, Индианаполис) до девяти (Бостон, Сиэтл, Питтсбург) и даже семи (Колумбус, Милуоки) человек. В городах с населением от 250 тыс. до 500 тыс. жителей данное число может колебаться от 41 (Нэшвил) до семи (Тампа) и даже четырех (Эль-Пасо) советников (7, с. 81).
В отличие от США в Японии состав местных советов, наоборот, достаточно многочисленный. В зависимости от количества жителей соответствующего территориального подразделения он насчитывает от 40 до 120 членов применительно к ассамблеям префектур и от 12 до 100 членов применительно к муниципальным ассамблеям. В состав же Токийской столичной ассамблеи входит 130 членов (14, с. 146).
В Бразилии общие рамки количественного состава муниципальных советов устанавливаются непосредственно в федеральной Конституции 1988 г. Муниципальные советы, численность населения которых не превышает 1 млн. жителей, могут иметь в своем составе от девяти до 21 члена; с населением от 1 млн. до 4 млн. жителей - от 33 до 41 члена; с населением свыше 5 млн. жителей - от 42 до 55 членов (п. 1. IV ст. 29) (8).
Срок полномочий местных советов может составлять один год (канадские провинции Нью-Брансуик, Онтарио, Саскачеван), два (Мексика, Боливия, канадские провинции Квебек, Манитоба), три (Швеция, Эстония, Малави), четыре (Норвегия, Венгрия, Польша, Япония), пять (Турция, Кипр) или же шесть (Франция, Бельгия, Люксембург) лет. Вопрос о том, какой срок наиболее оптимален для муниципальных советов, является предметом постоянных дискуссий. Небольшой срок полномочий позволяет электорату осуществлять достаточно строгий контроль за деятельностью своих избранников с помощью права голоса. В то же время за короткий срок местные советники зачастую не успевают войти в курс дела, должным образом познакомиться с особенностями муниципальной работы, ее процедурами. В такой ситуации им бывает нелегко планировать свою деятельность на более или менее отдаленную перспективу из-за отсутствия уверенности в своем переизбрании на очередной срок. Частые выборы обходятся недешево и являются ощутимой нагрузкой
на местные бюджеты и налогоплательщиков Да и сами советы накануне выборов порой склонны в конъюнктурных целях санкционировать не вполне продуманные расходы, на которые они, возможно, не пошли бы в иных обстоятельствах Более длительный срок деятельности советов экономичнее с финансовой точки зрения и позволяет его членам не думать постоянно о своем переизбрании, хотя в то же время утрачиваются определенные достоинства демократического характера и снижается общий динамизм политического процесса.
Небольшие советы чаще всего избираются по единому избирательному округу, а более крупные - по отдельным округам В Венгрии, например, по единому избирательному округу избираются члены муниципальных советов населенных пунктов, число жителей которых не превышает 10 тыс. человек. На выборах могут применяться различные разновидности пропорциональной и мажоритарной избирательных систем, причем даже в рамках одной страны в зависимости от численности населения соответствующей территориальной единицы, а также от количества членов ее представительного органа могут использоваться обе вышеуказанные системы Так, в Словении выборы муниципальных советов, состоящих не более, чем из 12 членов, осуществляются по мажоритарной системе Если же в составе более 12 членов, то применяется пропорциональная система
Чаще всего переизбирается весь состав совета, хотя в целях обеспечения преемственности его деятельности возможно единовременное переизбрание лишь определенной части его членов Муниципальный совет американского города Сан-Франциско, например, состоит из 11 человек, представляющих отдельные районы города. Пять и шесть из них по очереди переизбираются каждые два года на четырехлетний срок.
Помимо выборных в состав советов могут включаться и назначаемые члены В Великобритании институт назначаемых членов - олдерменов (количество которых не должно было превышать 1/3 от общего состава совета) был введен Законом о муниципальных корпорациях в 1835 г и упразднен в рамках реформы местного управления 1972-1974 гг Введение указанного института явилось своеобразным компромиссом между находившимися в то время в оппозиции тори ("консерваторами") и правительством вигов
("либералов") с целью сохранения отдельных властных полномочий старой правящей элиты перед лицом нарождавшейся демократии" (13, с 93) Средний возраст олдерменов обычно превышал средний возраст остальных членов совета, да и авторитет их был, как правило выше Срок полномочий олдерменов в Англии и Уэльсе составлял шесть лет ( в то время как мандат других членов совета до реформы начала 70-х годов был в два раза короче) В Шотландии же олдермены избирались на такой же срок, что и остальные члены совета Считалось, что данный институт позволит привлечь к работе в совете достойных и способных людей, имеющих высокую квалификацию и богатый опыт в отдельных сферах муниципальной деятельности, но по тем или иным причинам не желающих проходить "чистилище" выборов и участвовать в межпартийной борьбе. Должность олдермена также предлагалась в качестве своеобразной награды лицам, имеющим какие-либо заслуги перед местным сообществом или просто могущим ему быть в чем-то полезными Главный недостаток данной системы заключался в ее недемократичности Имели место и злоупотребления ею в партийных интересах, когда доминировавшая партия использовала институт олдерменов для увеличения своего представительства в совете Будучи, как правило, лицами почтенного возраста и обладая ограниченной работоспособностью, олдермены порой являлись членами (или даже председателями) одновременно нескольких комитетов совета, что, естественно, снижало эффективность деятельности последнего
В настоящее время практика назначаемых членов распространена преимущественно в странах "третьего мира" Так, Конституция Таиланда 1978 г, хотя и предусматривает, что члены местных ассамблей должны в основном избираться, в некоторых случаях, определенных законом, допускает и их назначение При этом количество выборных членов в обязательном порядке должно превышать число назначаемых (ст 182) (9) В ряде стран определенное количество мест резервируется за представителями различных социально-экономических интересов (Сенегал, Марокко), а также за женщинами и представителями маргинальных слоев населения (Индия)
Критериями для образования муниципалитета могут служить как численность населения, так и общий уровень развития соответствующей территориальной единицы, ее доход, историческая
14-262
значимость и т.п. В большинстве американских штатов основным требованием к поселениям, стремящимся получить статус муниципалитета, является установленная минимальная численность населения (75 человек в Алабаме, 300 в Канзасе и т.п.). Кроме того, обычно должна быть составлена петиция от жителей с просьбой инкорпорации, содержащая указание границ и численности населения предполагаемого муниципалитета. Под такой петицией должны стоять подписи определенной части жителей соответствующего населенного пункта, обладающих правом голоса (обычно 20-25% от их общего числа). Необходимо также провести в данном поселении общее голосование по вопросу об инкорпорации. Далее секретарь штата подтверждает результаты голосования и соответствие инкорпорируемой территории установленным требованиям. Основными причинами, побуждающими отдельные поселения к созданию собственных муниципалитетов, считаются неудовлетворенность набором и качеством услуг, предоставляемых жителям неинкорпорированной территории, стремление общины самостоятельно контролировать все местные дела, ее желание приобрести больший политический вес и влияние в масштабах как графства, так и штата, получить права на федеральные и штатные субсидии, не предоставляемые неинкорпорированным территориям, и т.п.
В Индии муниципалитеты создаются на территории с населением не менее 5 тыс. человек, 3/4 которого не должно быть занято в сельском хозяйстве. Плотность населения при этом должна быть не менее 1 тыс. человек на 1 кв. милю (21, с. 57).
Если в США термины "корпорация" и "муниципалитет" являются взаимозаменяемыми (муниципалитет здесь определяется как единица местного управления на. инкорпорированной территории), то в Индии, а также в некоторых других бывших британских колониях данные понятия различаются. В Индии статус муниципальной корпорации имеют лишь наиболее крупные, урбанизированные города, выделенные из окружного подчинения (Бомбей, Калькутта, Мадрас, Агра, Канпур и др.). На союзных территориях (не являющихся субъектами федерации и управляемых фактически из центра) муниципальные корпорации создаются законами центрального парламента, в то время как в штатах -законами их легислатур. Один такой закон может быть посвящен
созданию какой-либо одной корпорации (Закон о Делийской корпорации 1957 г.) либо носить общий характер, позволяя создавать на соответствующей территории любое количество корпораций, отвечающих выдвигаемым требованиям (Закон о муниципальных корпорациях 1959 г. в штате Уттар-Прадеш).
Индийские муниципальные корпорации обладают не только более широкими полномочиями и автономией, чем муниципалитеты, но и достаточно сложной внутренней организацией, характеризующейся большей степенью разделения властей между представительными и исполнительными органами. Совет корпорации состоит из членов, избираемых прямым голосованием (чаще всего на 4 года, а также олдерменов (в некоторых муниципальных корпорациях), избираемых членами совета на аналогичный или более длительный срок. Члены совета корпорации выбирают из своего числа председателя совета (мэра) и его заместителей сроком на один год (в муниципальных корпорациях штата Уттар-Прадеш - на пять лет), которые выполняют преимущественно представительские функции. Реальная исполнительная власть сосредотачивается в руках назначаемого сверху комиссара корпорации.
Главным критерием для образования муниципальной корпорации является численность населения соответствующей территориальной единицы. Согласно, например, законодательству крупнейшего субъекта пакистанской федерации - Пенджаба, муниципальная корпорация может быть образована только в городах, численность населения которых превышает 500 тыс. человек (17). В индийских штатах помимо требований к численности населения необходимо также, чтобы годовой доход соответствующего территориального подразделения составлял не менее 10 млн. рупий (18, с. 76). При принятии решения об образовании муниципальной корпорации в Индии учитываются также плотность населения, способность местных жителей платить повышенные налоги на содержание корпорации, отношение к данному шагу со стороны общественности и т.п.
Крупные города обычно делятся на округа (районы), где функционируют свои советы. В таких городах имеется, как привило, два уровня управления: общегородской и районный (Париж, Брюссель, Вена, Торонто и др.). Так, Париж разделен на 20 округов, Марсель - на 16, Лион - на девять. Округа не являются
самостоятельными юридическими лицами и соответственно не имеют своего бюджета, располагая лишь "специальной сметой округа", установленной общегородским советом во взаимодействии с административными органами района. В состав совета округа входят члены общегородского совета, избранные в данном округе, а также окружные советники, число которых должно быть вдвое больше числа общегородских советников, но не менее 10 и не более 40 (3, с. 112). Окружные советы избираются одновременно с общегородским советом (по тем же спискам), и их члены отбираются из той части кандидатур, которая остается в списках после окончания формирования общегородского совета. Мэр округа избирается окружным советом из числа его членов, входящих в состав общегородского совета.
В отличие от общегородских представительных органов окружные советы не обладают общей компетенцией, и их полномочия определяются путем конкретного перечисления в соответствующем законе. Окружные советы обычно самостоятельно решают все вопросы районного значения, управляют детскими садами и яслями, учреждениями культуры и отдыха, находящимися на территории округа, выражают и отстаивают интересы жителей округа перед общегородским советом. Окружные органы вправе получать информацию по всем вопросам, касающимся данного округа, а также выдвигать соответствующие предложения. По целому ряду проблем (урбанизация в округе, субсидии ассоциациям, функционирующим в округе, и др.) окружной совет обязан высказать свое мнение до принятия соответствующего решения общегородским советом.
Весьма своеобразно осуществляется управление Лондоном, которое реально функционирует по существу лишь на окружном уровне (Лондон разделен на 32 округа, управляемых муниципальными советами). Общегородской орган муниципального управления - Совет Большого Лондона - был упразднен принятым по инициативе правительства консерваторов Законом о местном управлении 1985 г. Часть полномочий Совета Большого Лондона была передана окружным советам, а часть (более масштабные функции, требующие широкой координации действий, такие, как полиция, противопожарная безопасность, общественный транспорт) -различным специализированным структурам. В настоящее время в Лондоне функционируют в общей сложности от 70 до 80 различных
управленческих органов, многие из которых фактически неподотчетны населению, что подвергается критике в английской литературе. Английские исследователи считают, что реформа 1985 г. так и не достигла одной из своих главных целей - экономии средств, поскольку было сформировано множество новых управленческих структур, обеспечивших работой бывших сотрудников Совета Большого Лондона (6, с. 121).
Разделение крупных городов на районы обладает несомненными достоинствами демократического и практического характера. В то же время оно неизбежно порождает проблему координации действий различных местных органов (например, в сфере городского транспорта). Возникает также проблема поддержания определенного равенства в финансовой области между районами, имеющими неодинаковые источники
самофинансирования.
Основной формой работы местных представительных органов являются сессии. В низовых административно-территориальных единицах они обычно созываются чаще, чем в вышестоящих. Во Франции коммунальные советы собираются на очередные сессии четыре раза в год, в то время как генеральные советы департаментов -два раза. Законодательство Великобритании требует, чтобы все местные советы заседали не реже четырех раз в год. Советы графств обычно заседают ежеквартально или несколько чаще установленного минимума, в то время как нижестоящие советы, как правило, заседают ежемесячно. В Швеции частота сессий представительных органов низового звена местного управления устанавливается ими самими, в то время как сессии советов среднего звена должны проводиться не реже четырех раз в год.
Кроме очередных сессий могут созываться и внеочередные (чрезвычайные). Они обычно проводятся по требованию правительства, соответствующего представителя государственной администрации на местах, определенного числа членов местного представительного органа, а также по инициативе местного исполнительного органа. На таких сессиях чаще всего рассматриваются лишь вопросы, для решения которых они созываются.
В пределах своей компетенции местные представительные органы могут образовывать комиссии (комитеты), которые бывают
постоянными и временными, обязательными и факультативными, а также отраслевыми, функциональными и территориальными. Постоянные комитеты формируются ¡сразу же после избрания совета (как правило, на его первом заседании) и функционируют в течение или всего периода полномочий совета, или иного фиксированного срока (например, одного года, как в Великобритании). Временные (специализированные) комитеты создаются по мере необходимости, для решения или просто изучения какой-либо конкретной проблемы и распускаются после выполнения своей задачи и предоставления совету соответствующего доклада. Образование временных комитетов "придает всей системе местного управления необходимую гибкость с учетом изменяющихся обстоятельств, и в частности, "дает возможность решать проблему, которая непосредственно не относится к компетенции имеющихся постоянных комитетов" (23, с. 148).
Обязательные комитеты назначаются в соответствии с требованиями законодательства той или иной страны. Так, шведские муниципалитеты должны формировать комитеты по образованию, окружающей среде и охране здоровья, строительству, а также комитет по выборам и комитет социального благосостояния. Муниципалитеты же Чехии обязаны образовывать лишь финансовый и контрольный комитеты. Формирование большинства комитетов местных советов носит факультативный характер и осуществляется по усмотрению самого совета с учетом его возможностей реализовывать те или иные функции.
Отраслевые ("вертикальные") комитеты создаются по какому-либо конкретному направлению муниципальной дятельности (здравоохранение, образование и т.п.), в то время как функциональные ("горизонтальные") комитеты выполняют обслуживающие функции по отношению к другим комитетам совета и решают комплексные, специальные вопросы (комитет кадров, юридический, финансовый комитеты и т.п.). Если "вертикальные" комитеты "занимаются всеми аспектами какой-либо одной службы", то "горизонтальные"— "одним аспектом деятельности всех служб" (23, с.147). В странах англосаксонского права, где чаще всего отсутствует единоличный глава исполнительной власти, важную роль играет так называемый "исполнительный комитет" (в Великобритании — "комитет политики и ресурсов"),
осуществляющий руководящие и общекоординационные функции. В его состав обычно входят председатели других комитетов совета и/или лидеры партийных франкций, доминирующих в совете. Как отмечает британский исследователь Р.М.Паннет, данный комитет "действует в качестве своеобразного "кабинета", координирующего и контролирующего работу различных комитетов" (20, с.420). Если подобный комитет не образуется, то вопросы координации осуществляются такими функциональными комитетами, как финансовый и хозяйственный.
Территориальные комиссии объединяют членов совета, избранных от какого-нибудь определенного рйона, и отвечают за его общее развитие. Кроме того, могут образовываться разнообразные консультативные комиссии, в состав которых входят не только муниципальные советники, но и представители населения. Во Франции, например, такие комиссии называются "внемуниципальными". В их рамках члены местных советов и простые граждане обмениваются мнениями по различным актуальным проблемам. . Эти комиссии не считаются официальными органами коммуны и являются инструментом вовлечения населения в рассмотрение различных административных вопросов.
Следует упомянуть и характерную для стран англосаксонского права практику образования "комитета всего совета", дающую совету возможность провести свое заседание (или его часть) в качестве комитета, не ограничиваясь узкими процедурными рамками, предписываемыми для ведения заседания муниципальных советов. В таком случае мэр обычно покидает свое председательское кресло, и заседание ведется.лицом, временно избранным советом.
Члены комитетов чаще всего избираются местными представительными органами на своих заседаниях (хотя, например, в канадской провинции Британская Колумбия члены постоянных комитетов назначаются мэром) (ривом). Так, в Великобритании комитеты формируются на ежегодном заседании совета,как правило, по рекомендации специального комитета по подбору, состоящего из наиболее авторитетных членов совета (включая партийных лидеров). При принятии конкретных решений определяющим является стремление обеспечить следующие моменты в деятельности комитетов: преемственность (т.е. назначение того или иного лица преимущественно в тот комитет, в деятельности которого он ранее
уже принимал участие); баланс между представителями политических партий пропорционально численности их фракций в совете (Закон о местном управлении и жилищном • строительстве 1989 г. запретил однопартийные комитеты, и теперь все партийные группировки, представленные в совете, должны иметь соответствующее представительство в комитетах и подкомитетах совета); баланс между различными территориями, входящими в состав данной административно-территориальной единицы; учет личных интересов и предпочтений членов совета, а также их старшинства; более или менее равномерная загруженность всех членов совета.
Большинство членов комитетов должны являться членами местных советов, хотя порой разрешается и кооптация извне. Венгерское законодательство, например, допускает возможность включения в состав любого комитета специалистов по его профилю, не являющихся членами данного совета (такие специалисты должны составлять меньшинство членов соответствующего комитета). Наибольшее развитие система кооптации получила в Великобритании, где указанная процедура детально регулируется регламентами местных советов. Правом кооптациии здесь обладает любой комитет совета (кроме финансового). При этом, согласно п.З ст. 102 Закона о местном управлении 1972 г., две трети состава комитета должны быть членами совета (16). В Великобритании существуют два типа кооптируемых членов: 1) лица, являющиеся экспертами по тем или иным вопросам или же имеющие хорошую репутацию и какие-либо заслуги перед местным сообществом (например, бывшие члены местного совета, неоднократно избиравшиеся в его состав); и 2) лица, представляющие какие-либо внешние интересы, общественные организации, группы давления (представители церкви, местных торговых палат, союзов учителей, ассоциаций потребителей и т.п.).
Некоторые комитеты британских советов должны производить кооптацию в обязательном порядке, обеспечивая тем самым представительство определенных групп и лиц. Закон об образовании 1944 г. требует, чтобы в состав комитетов по образованию включались лица, имеющие опыт деятельности в данной сфере. Если это требование не может быть выполнено силами самих советников (т.е. если учителя среди них не представлены должным образом), совет обязан прибегнуть к кооптации. Отдельно данный момент
регулируется , применительно к Шотландии. Закон о местном управлении (Шотландия) 1973 г. обязывает комитеты по образованию включать в свой состав как минимум трех лиц, не являющихся членами совета и заинтересованных в развитии религиозного образования, а также двух учителей школ, поддерживаемых государством (6, с. 198).
Система кооптирования характерна не для всех стран англосаксонского права. Так, отсутствие широкого распространения указанной практики в своей стране канадский исследователь К.Г.Кроуфорд объясняет тем, что функции, требующие специальных знаний, такие, как образование, парки, библиотеки и др., в Канаде осуществляются не самими советами (как в Великобритании), а различными специализированными организациями (10, с. 108).
Система кооптирования имеет как достоинства, так и недостатки. К числу первых относят привносимые кооптированными членами опыт и знания (что, в частности, дает возможность более эффективно контролировать деятельность чиновничьего аппарата на местах), их более широкий кругозор, возможность вовлечения в политический процесс лиц, способных в силу определенных обстоятельств уделять работе в местных органах лишь ограниченное количество своего времени. Кооптирование в состав комитетов представителей отдельных групп интересов дает членам советов возможность обмениваться идеями и информацией с последними, расширять сотрудничество и взаимопонимание с различными общественными организациями. Среди недостатков данной системы можно упомянуть ее определенный недемократизм, фактическую неподотчетность кооптированных членов избирателям, возможность игнорирования воли последних путем включения в состав комитетов деятелей, проигравших на выборах, кооптирование отдельных лиц исключительно в партийных интересах, а также усиление влияния групп давления на деятельность советов.
Отдельные комиссии имеют разветвленную систему подкомитетов (как, например, комитеты по образованию в Великобритании). Деятельность подкомитетов еще в меньшей степени связана различными формальными правилами и процедурами, чем деятельность комиссий. Подкомитеты более детально рассматривают конкретные проблемы или анализируют отдельные аспекты этих проблем, в связи с чем роль чиновников и
15-262
кооптированных членов в их работе, как правило, выше, чем в работе комитетов.
В странах с континентальной моделью местного управления компетенция комитетов обычно ограничивается подготовительными и контрольными функциями. В государствах же англосаксонского права комиссии могут наделяться и распорядительными функциями. В Великобритании комитеты по существу руководят многими направлениями муниципальной деятельности, фактически играя роль исполнительных органов, поскольку совет им делегирует многие свои полномочия. Процедура заседания местного представительного органа зачастую "сводится к одобрению отчетов различных комитетов о проведенных ими расследованиях, а решения принимаются путем одобрения или же отклонения различных рекомендаций комитета" (2, с.331).
Важную роль в деятельности комитетов местных советов в странах англосаксонского права играют их председатели, хотя комитеты обычно формально не наделяют последних какими-либо особыми полномочиями, иными, нежели председательствование на их заседаниях. Председатели, однако, не только ведут заседания своего комитета, но и выступают от его имени в совете (аналогично министрам в парламенте), а также перед общественностью. Кроме того, они поддерживают регулярные контакты с главами соответствующих департаментов муниципалитета. Многие вопросы, которые непосредственно не выносятся на рассмотрение комитета, могут быть решены оперативным путем, посредством консультаций чиновников и председателей комитетов.
Главное достоинство системы комитетов заключается в том, что она дает советам возможность организовать свою деятельность на более рациональной основе, не перегружаться деталями и концентрироваться на решении общих политических вопросов. Система комитетов также позволяет осуществлять разделение труда между членами советов, дает возможность специализации советников в различных областях общественно-политической жизни в зависимости от их интересов. Заседания комитетов обычно не связаны строгими правилами процедуры и проходят в достаточно неформальной и непринужденной обстановке, что позволяет организовать свободную дискуссию, "скрытую от пристального внимания общественности, не связанную соображениями
неразглашения финансовых или иных "тайн", независимую от тенденций, господствующих в политических партиях"(2, с.331). Подобная обстановка раскрепощает членов совета, позволяет им высказывать свои мысли в свободной манере, тем самым в большей степени реализуя свои способности. Комитеты играют и важную контрольную функцию. Поскольку местные представительные органы заседают не столь часто, и такие заседания длятся не слишком долго, членам советов бывает нелегко контролировать деятельность чиновников муниципальных департаментов. Система же комитетов предоставляет соответствующий механизм подобного контроля.
Имеющий при такой системе место своеобразный размен функций местных представительных органов на действия их комитетов, однако, несколько снижает роль советов как ядра муниципального механизма, приводит к распылению их властных полномочий. Делегирование комитетам все больших полномочий при зачастую достаточно слабом контроле за их реализацией со стороны советов, по мнению ряда специалистов, способствует развитию так называемого "комитетского империализма" (12, с.166), навязыванию комитетами своей воли советам.
Критики системы комитетов также отмечают, что удлиняется период, предшествующий принятию решений, а сам механизм принятия решений становится излишне сложным и громоздким (в то же время можно согласиться с К.Г.Кроуфордом, считающим, что такой "усложненный" механизм предохраняет советы от принятия поспешных и непродуманных решений под воздействием, например, недостоверной информации или же под давлением различных групп интересов (10, с. 110). Неконтролируемый рост числа комитетов в отдельных советах имеет своим следствием отсутствие должной координации между ними, дублирование функций комитетов. Усиливающаяся специализация советников в конкретных областях порой сужает их общий кругозор, приводит к утрате комплексного подхода и видения ими перспективы работы всего муниципалитета. Некоторые советы, правда, пытаются бороться с указанными недостатками, уделяя повышенное внимание вопросам координации работы комиссий и департаментов как посредством "горизонтальных" комитетов, так и путем включения в свои регламенты положений о необходимости работы советников одновременно в нескольких комитетах.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Австрийская Республика: Конституция и законодательные акты. - М.' Прогресс, 1985.-430 с. :
2. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. - М.: Прогресс, 1984.-367 с.
3. Организация административной власти во Франции. - М.: Посольство Франции, 1993.- 131 с.
4. Органы местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы и в СНГ, 1994. Антология описательных материалов. — Будапешт: Институт самоуправления и государственной службы, 1994. - 261 с.
5. Adrian Ch.R. State and local government. - N.Y.: McCrow-Hill, 1972. - VIII, 600 p.
6. Byrne T. Local government in Britain. - L.: Penguin, 1994. - XXXVI, 655 p.
7. Caraley D. City government and urban problems: A new introduction to uiban politics. -Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1977. - XV, 448 p.
8. Constitutions of the countries of the world. Republic of Brazil. - N.Y.: Oceana, 1990. -51 p.
9. Constitutions of the countries of the world. Thailand. - N.Y.: Oceana, 1979. — 26 p.
10. Crawford K.G. Canadian municipal government. - Toronto: Univ. of Toronto press, 1975.-XIV, 407 p.
11. Elcock H. Local government: Politicians, professionals and the public in local authorities. - L.: Methuen & Co., - XII, 330 p.
12. Jackson P. Local government. - L.: Butterwoiths, 1976. - VIII, 312 p.
13. Kingdom J. Local government and politics in Britain. - N.Y., 1991. - XII, 282 p.
14. Koichi K. Politics in modern Japan: Development and organization. - Tokyo: Japan Echo, 1988.-X, 193 p.
15. Local democracies: A study in comparative local government / Ed. Bowman M , Hampton W. - Melbourne: Longman, 1983. - VIII, 207 p.
16. Local government Act 1972. - L.: Government publ., 1972. - 123 p.
17. Local government laws in Pakistan and Azad Jammu and Kashmir. - Islamabad: Gov. of Pakistan, 1985. - XIV, 699 p.
18. Muttalib M.A., Ali Khan M.A. Theory of local government. — New Delhi: Longman, 1982.-XII, 271 p.
19. Muzzio D., Tompkins T. On the size of the city council: Finding the mean // Proceedings in the Academy of political science. - N.Y., 1989. - Vol.37, № 3. - P.81-89.
20. Punnett R.M. British government and politics. - Aldershot: Dartmouth, 1994. - XIV, 588 p.
21. Rao N. Municipal finance in India: Theory and practice. - New Delhi: Inter-India, 1985. -XIX, 411 p.
22. Samuels R.J. The Politics of regional policy in Japan. - Princeton: Univ. press, 1983. -XXV, 290 p.
23. Stanyer J. Understanding local government. - Oxford, 1980. - 320 p.
24. Stevens A. The government and politics of France. L: Macmillan, 1992. - XVI, 336p.
25. VengrofT R., Ben Salew H. Asserting the impact of decentralization on governance. A comparative methodological approach and application to Tunisia //Public administration and development. - Chichester, 1992. - Vol.12, № 5. - P.473-492.
А.И.Черкасов
