CC BY
43РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ИНСТИТУТ НАУЧНОЙ ИНФОРМАЦИИ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ НАУКАМ
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ
ОТЕЧЕСТВЕННАЯ И ЗАРУБЕЖНАЯ ЛИТЕРАТУРА
РЕФЕРАТИВНЫЙ ЖУРНАЛ СЕРИЯ 4
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО
3
издается с 1973 г.
выходит 4 раза в год
индекс РЖ 2
индекс серии 2.4
рефераты 98.03.001 -98.03.052
МОСКВА 1998
Образований или нет? Ясно, что их статус не совпадает: территориальная единица государства — это государственная категория, организация государства, а территория муниципального образования — это категория местного самоуправления, не входящая в государство. Поэтому прежде всего российский законодатель должен определить данное соотношение, так как в рамках административно-территориальных единиц действуют большинство федеральных органов исполнительной и судебной власти (прокуратура, суд, инспекции и т.п.).
А. И. Моргу нова
98.03.033. ГОЛОВАНОВ В.И. РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО
УПРАВЛЕНИЯ И ПОВЫШЕНИЕ ЕГО РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ // Голованов В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: Теория, опыт, организация. — М.: Наука, 1997. — С. 258-270.
В мировой практике, пишет автор, принято различать три модели местного самоуправления: англосаксонскую,
континентальную, советскую. Суть такого разделения базируется на основе системы отношений органов местного самоуправления по горизонтали и по вертикали, их конституционном статусе.
Местное самоуправление в зарубежных странах представляет собой многочисленные виды системы управления с четко определенной долей самостоятельности, но функционирующих под контролем центральной власти и в значительной мере
интегрированных в систему государственного управления. Организация управления местными делами, осуществляемая выборными органами, там именуется по-разному. В англосаксонских странах используется понятие местного, или муниципального, управления (в США и Великобритании муниципальным именуется только городское самоуправление), в Японии аналогом этого понятия является “местная автономия”, во Франции — территориальная децентрализация.
В США территория всех штатов, кроме трех, подразделяется на графства. Органами самоуправления в графствах являются советы, избираемые населением или формируемые из выборных чиновников органов самоуправления нижестоящего уровня.
Особый вид административно-территориальных единиц составляют города. Органами городского самоуправления являются выборные муниципальные советы. Спецификой местного самоуправления в США является широкая деконцентрация управленческих функций: для осуществления ряда функций,
выделенных из ведения муниципалитетов, создаются специальные округа, часто не совпадающие с границами административно-территориальных единиц. Они имеют свои выборные органы, свой бюджет. По таким округам осуществляется, например, управление школами, мелиорацией и ирригацией, противопожарной службой и т.п.
В Великобритании территория Англии и Уэльса подразделяется на 52 графства, из них 6 с высокой степенью урбанизации имеют статус метрополитенских графств. Территория графств делится на округа, охватывающие городские, сельские или смешанные территории. Низовыми ячейками в округах являются приходы или общины. Территория Шотландии делится на 9 регионов, а в них имеется 55 округов. В Северной Ирландии имеется 6 графств и два города с правами графств. Об управлении Большим Лондоном имеется особый закон, по которому Лондон делится на 32 административных района и старинный деловой центр — Сити со своими органами самоуправления.
Во Франции территория страны подразделяется на 95 департаментов, последние делятся на округа. Низовой административной единицей является городская и сельская коммуна. Департаменты и коммуны имеют статус самоуправляющихся территориальных коллективов со своими выборными органами — генеральными советами коммун. В округах и кантонах выборных органов самоуправления нет. Париж имеет статус департамента и коммуны. Особенностью Франции является существование высшего регионального звена системы самоуправления — 26 регионов. Регионы также признаются территориальными единицами и имеют выборные органы. В рамках регионов осуществляется перспективное планирование, определяется политика инвестиций, развитие предпринимательства, проведение экономических и социальных мероприятий, выходящих за пределы отдельных департаментов.
В ФРГ система административно-территориальных единиц определяется конституциями земель. Территория земель
подразделяется на уезды, а последние на общины. В крупнейших землях созданы округа в качестве второго уровня управления земель. В уездах и общинах создаются выборные органы местного самоуправления. В общинах с населением менее 200 человек наряду с советами функции управления осуществляют собрания избирателей.
Исполнительный аппарат муниципалитета состоит из руководящих подразделений общей компетенции (мэры, менеджеры, коллегиальные исполнительные органы) и органы функционального и отраслевого управления (департаменты, управления, комитеты, бюро, инспектуры и пр.). Высшим должностным лицом исполнительного аппарата обычно является мэр. Нередко он единолично решает вопросы назначения на должности в исполнительном аппарате, располагает правом отлагательного вето в отношении решений муниципального совета. Во Франции, Японии мэр дополнительно имеет статус представителя центрального правительства, ответственного за исполнение порученных ему государственных дел.
В США в 3/4 городов с населением свыше 5 тыс. человек мэры непосредственно избираются населением. Наиболее распространены в городах муниципальные системы с “сильным” мэром. “Сильный” мэр, избранный населением, относительно независим в отношениях с муниципальным советом. Он обладает правом вето, которое может быть преодолено только квалифицированным большинством советников при повторном рассмотрении вопросов. Мэр ведает составлением и исполнением бюджета муниципалитета самостоятельно назначает ведущих муниципальных служащих.
Система со “слабым” мэром чаще встречается в небольших, средних городах. “Слабый” мэр избирается муниципальным советом, исполняет функции его председателя, обладает представительными и контрольными полномочиями. Управление местными делами, работой департаментов осуществляет совет непосредственно и через свои комитеты.
В системах со “слабым”, а иногда и “сильным” мэром широко распространено использование профессиональных управленцев-менеджеров. Менеджер сосредотачивает в своих руках руководство текущим управлением. Он подбирается из числа лиц, имеющих соответствующую профессиональную подготовку. Опыт использования профессиональных управляющих имеется в ФРГ,
Швеции, Ирландии. В Великобритании муниципальные советы ежегодно избирают своих председателей, ведущих заседания советов, и осуществляющих представительские функции. Председатели, а в округах — мэры или лорд-мэры не осуществляют руководства управленческим аппаратом. Повседневную деятельность направляет назначаемый секретарь муниципалитета.
Во Франции единоличным руководителем муниципальной администрации в коммунах является мэр, избираемый советом коммуны из числа советников. К его ведению относится назначение и смещение муниципальных служащих, составление и исполнение бюджета, проведение решений муниципального совета в жизнь. В департаментах и регионах административный аппарат возглавляется председателями департаментских и региональных советов.
В США и некоторых других странах практикуется выборность отдельных категорий муниципальных служащих, создающая им определенную независимость в отношениях с муниципальными советами и мэрами. Казначей, клерк и некоторые другие чиновники городского управления избираются населением более чем в половине городов США с населением свыше 5 тыс. человек. В графствах путем выборов замещаются должности шерифа — руководителя местной полиции и некоторые другие посты.
Компетенция органов местного самоуправления обычно устанавливается законами о местном самоуправлении. В США многие города и небольшое число графств имеют “муниципальные конституции” — хартии самоуправления, в которых подробно регламентируются организация и деятельность органов местного самоуправления. Эти хартии принимаются муниципальными советами или путем референдума на основе моделей, установленных законодательством штатов, или с последующим утверждением парламентом штата.
Л. И. Моргунова
