CC BY
132
ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Н.П. Медведев,
Кафедра сравнительной политологии
Российский Университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 10а, 117198, Москва
Ю.О. Богер
Кафедра политологии Рязанский государственный университет имени С.А. Есенина Ул. Семинарская, 15, 390000, Рязань
Статья посвящена исследованию моделей формирования представительных органов местного самоуправления в зарубежных странах, рассмотрению опыта законодательного регулирования деятельности представительных органов местного самоуправления, а также анализу основных форм их деятельности.
В своей новейшей истории Россия прошла сложный путь, двигаясь к формированию демократического федеративного государства, построенного на основе взаимодействия всех властных институтов, созданных обществом, в том числе, и - института местного самоуправления. Тем не менее этот путь по многим причинам нельзя считать завершенным. Многие аспекты общественной жизни, связанные с местным самоуправлением, до сих пор находятся в динамике. В первую очередь это касается федерального и регионального законодательства, которые претерпевают с течением времени значительные изменения. Не лишним, на наш взгляд, в этой связи будет упомянуть о принятии в 2003 году уже четвертого за тринадцать лет федерального закона, регламентирующего местное самоуправление в стране. Крайне восприимчивым к изменениям в верхах остается ситуация на местах и, в первую очередь, сама структура муниципальных органов.
Исходя из этой проблематики, целесообразно использовать при построении работоспособной модели местного самоуправления опыт зарубежных стран, чьи традиции в этой сфере имеют гораздо более глубокие корни. Основные различия в моделях муниципального самоуправления этих стран лежат в области формирования представительных органов низового уровня публичной власти, в способах реализации населением своего права на представительство в структурах муниципального аппарата.
Так, во Франции муниципальные выборы осуществляются прямым всеобщим голосованием, при этом право голоса имеют граждане страны, достигшие совершеннолетия и являющиеся правоспособными. Организация выборов различна в зависимости от размера коммуны. Так, в коммунах, насчитывающих менее 3,5 тысяч жителей, голосование идет по мажоритарной системе в два тура. Интересно, что избиратель имеет право на изменение избирательных списков во время голосования - он может вычеркивать одни кандидатуры или добавлять другие. В случае проведения второго тура выставить свои кандидатуры могут даже лица, не вошедшие в первый список.
Другая практика существует для проведения выборов в представительный орган в коммунах, насчитывающих более 3,5 тысяч жителей. В этом случае избираемые не могут выставлять свои кандидатуры индивидуально, а только в составе закрытых списков различных партий, движений, блоков партий и т.п.
В Соединенных Штатах Америки избирательным правом на муниципальные выборы обладают граждане, достигшие определенного возраста (разнящегося по штатам, как правило - 20 лет) и прожившие в штате, графстве и избирательном округе установленный срок.
Важным отличием муниципального избирательного права в Североамериканских Штатах является формирование избирательных округов. В соответствии с законом муниципальными советами образуются округа двух типов:
1 - территория муниципалитета составляет один избирательный округ, от которого избираются все члены представительного органа - совета;
2 - территория муниципалитета подразделяется на ряд одномандатных или многомандатных округов.
Преимущественным способом выдвижения кандидатов на муниципальных выборах является праймери, т.е. первичный отбор претендентов, осуществляемый путем голосования. При партийных праймери кандидатом от данной партии становится лицо, получившее при голосовании наибольшее количество голосов сторонников партии. Представительные органы местного самоуправления в этой стране формируются целиком путем прямых выборов лишь в двух из трех графств. В оставшейся части графств муниципальные советы могут формироваться из выборных должностных лиц, представителей городских муниципалитетов, судей графств и т д.
В США наряду с такими, применяемыми и в России, формами организации местного самоуправления как «мэр-совет» и «совет-менеджер» используется и модель «комиссионное управление». В городах с этой формой управления избирается только муниципальная комиссия, члены которой, выполняют не только функции представительного органа, но и осуществляет административное руководство всем исполнительным аппаратом. Недостатки такой системы -трудность сочетания одними и теми же лицами функций «законодателей» и администраторов - позволяют применять ее лишь в малонаселенных пунктах.
Основной особенностью организации британских муниципальных представительных органов является соединение в ведении советов функций общего управления оперативно-исполнительной деятельности. Характерным признаком такой формы является отсутствие единоличного главы исполнительного штатного аппарата, а также участие местных депутатов в отраслевом управлении через систему комитетов.
Германии присуща множественность моделей организации местного самоуправления. Интересна полярность некоторых из них. Так, в модели
«бургомистр» (Рейнланд-Пфальц, Шлезвиг-Гольштиния) в совет общины входят депутаты, избранные в ходе выборов, и бургомистр, который является председателем этого органа. Он избирается не непосредственно населением, а советом общины. Несмотря на это, бургомистр зачастую занимает весьма независимую позицию по отношению к общинному совету. Он является председателем совета, обладает правом дополнительного голоса и правом опротестования решения представительного органа.
В модели «северогерманский совет» (Северный Рейн-Вестфалия, Нижняя Саксония) председатель представительного органа-совета, наоборот, обладает незначительными полномочиями. Он руководит заседаниями совета и выполняет представительские функции. Как правило, председатель совета работает на общественных началах [3, сс. 411-412].
В научной литературе страны Запада принято группировать по их отношению к одной из двух моделей: англосаксонской (Великобритания, США, Канада) или континентальной (страны континентальной Европа). Различия указанных моделей заключаются в степени воздействия государства на институт местного самоуправления.
Для стран с англосаксонской правовой системой характерно следующее:
- местные и представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий;
- отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим;
- на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц.
Наряду с представительными органами в странах с этой системой непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица.
В странах с континентальной (французской) моделью местное самоуправление сочетается с прямым государственным управлением на местах. В рамках французской системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателем, в качестве территориальных коллективов и в отдельных подразделениях, таким образом, представительные органы могут вообще отсутствовать (например, в округах и кантонах Франции) [7, с. 253].
Интересен также опыт законодательного регулирования деятельности представительных органов местного самоуправления в зарубежных странах. Как правило, в станах с федеративным политико-территориальным устройством основные законы - национальные конституции регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного управления в основном на субъекты федерации. Исключением можно назвать лишь Мексику, подробно регламентирующую нормы местного самоуправления национальной конституцией.
Конституции унитарных государств, как правило, посвящают местному самоуправлению целые главы и разделы. При этом конституционные положения конкретизируются и детализируются текущим законодательством.
Характерно, что представительные органы местного самоуправления во многих странах создаются не в каждой административно-территориальной единице. Так, подобных органов нет в кантонах и округах Франции, в округах Германии, польских воеводствах.
Как правило, основной формой работы местных представительных органов в зарубежных станах являются сессии. В низовых административно-территориальных единицах они созываются чаще чем в вышестоящих. Так, во Франции муниципальные советы коммун собираются на очередные сессии четырежды в год, генеральные советы департаментов - лишь дважды в год; в Великобритании советы графств собираются на сессионные заседания ежеквартально, а нижестоящие советы ежемесячно; в Швеции частота сессий представительных органов низового звена устанавливается ими самими, а сессии советов вышестоящего звена в соответствии с законодательством страны должны проводиться не реже четырех раз в год [2, с. 28].
По нашему мнению, опыт зарубежных стран в области местного самоуправления должен оказаться полезным при проведении соответствующих реформ в России. Однако при этом необходимо учитывать некоторые особенности. Так, например, сложности перевода с иностранных языков могут привести к неправомерному отождествлению форм регулирования и контроля за действиями местных администраций со стороны вышестоящих государственных органов с государственным регулированием и контролем местного самоуправления.
Многообразие моделей местного самоуправления в зарубежных странах должно послужить базисом при выработке эффективной российской модели муниципального самоуправления.
Литература
1. Медведев Н.П. Политическая регионалистика. - М., 2005.
2. Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор) / под общ. ред. Н.П. Медведева и др. - М., 1994.
3. Муниципальное управление / Под общ. ред. В.Н. Иванова, В.И. Патрушева. -М., 2002.
THE FEATURES OF FORMATION OF REPRESENTATIVE BODIES OF LOCAL SELF-MANAGEMENT IN FOREIGN COUNTRIES
N.P. Medvedev
The Department of Comparative Political Studies
Peoples' Friendship University of Russia 10a Miklukho-Maklaya str., 117198, Moscow, Russia
Y.O. Boger
The Department of Political Science
Ryazan State University named after S.A. Esenin 15 Kalyaeva str, 390000, Ryazan, Russia
The article is devoted to the research of models of formation of representative bodies of local self-management in foreign countries. It considers the experience of legislative regulation of activity of representative bodies of local self-management. Also the analysis of the basic forms of their activity is given in the article.
