CC BY
33
в России и деятельности органов внутренних дел // Конституция РФ как гарант прав и свобод человека и гражданина при расследовании преступлений: материалы Международной научно-практической конференции (Москва, 14 ноября 2013 г.). В 3-х ч. Ч. 1 (практическая значимость). М.: Институт повышения квалификации Следственного комитета РФ, 2013. С. 267—271.
7 В данном случае имеются в виду «Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан» (утв. Президентом России 28 апреля 2011 г. № Пр-1168).
8 СЗ РФ 13 января 1997 г. № 2 ст. 198.
9 Об административных регламентах смотрите на электронных сайтах научные труды докторов юридических наук Васильева Ф.П., Дугенца А.С., Духно Н.А, Миронова А.Н. и др.
10 В данном случае см. различные научные статьи док. юрид. наук Ф.П. Васильева, посвященные проблемам технических регламентов. Или см.: Быкадоров В.А., Васильев Ф.П., Казю-лин В.А. Техническое регулирование и обеспечение безопасности. Учебное пособие. Под ред. докт. юрид. наук Ф.П. Васильева М., Изд-во ЮНИТИ-ДАНА, 2014, 663 с.
11 Анохина С.Ю., БережковаН.Ф. Прохождение государственной службы гражданами Российской Федерация как способ реализации конституционных гарантий участия в государственном управлении // Конституция Российской Федерации как гарант прав и свобод человека и гражданина при расследовании преступлений: материалы Международной научно-практической
конференции (Москва, 14 ноября 2013 г.). В 3-х ч. Ч. 2 (практическая значимость). М.: Институт повышения квалификации Следственного комитета Российской Федерации, 2013. С. 12— 16; Бережкова Н.Ф. Правовое регулирование соблюдения этических (клятвы) норм в Следственном Комитете Российской Федерации как способ обеспечения законности и соблюдения конституционных норм // Конституция Российской Федерации как гарант прав и свобод человека и гражданина при расследовании преступлений: материалы Международной научно-практической конференции (Москва, 14 ноября 2013 г.). В 3-х ч. Ч. 2 (практическая значимость). М.: Институт повышения квалификации Следственного комитета Российской Федерации, 2013. С. 30—35; Бережкова Н.Ф. Современные требования к сотрудникам полиции, обеспечивающих безопасность // Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: сборник статей межвузовской научно-практической конференции (Москва, 29 мая 2012 г.). М., Академия управления МВД России, 2013. С. 27— 35; Бережкова Н.Ф. Юридическое образование и этические нормы // Формирование знаний, навыков и профессиональных компетенций в образовательном процессе юридических вузов: Материалы всероссийской научно-методической конференции / Владим. гос. унт-т имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых. Владимир: Изд-во «Атлас», 2013. С. 23—27; И др. (свыше 30 публикаций) См. на электронных
УДК 342 ББК 67. 301
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ОРГАНОВ
В СФЕРЕ МИГРАЦИИ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В АВСТРИЙСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ
ТАТЬЯНА АНАТОЛЬЕВНА ПРУДНИКОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс
E-mail: [email protected]
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Исследуется современные миграционные отношения в Австрии, особенности деятельности австрийских уполномоченных органов в сфере миграции, выявлены основные проблемы в различных направлениях миграционной сферы.
Ключевые слова: миграция, уполномоченные органы, Австрийская Республика, миграционные процессы.
Annotation. The article is devoted to modem migration relations in Austria, the activities of the Austrian authorized bodies in the sphere of migration, identified the main problems in various areas of the migration sphere. Keywords: migration, competent authorities, the Austrian Republic, migration processes.
Миграция приобретает все большее значение как на национальном уровне, так и на уровне Европейского Союза. Сокращение численности европейского населения, а также его старение вносят свой вклад в понимание необходимости иммиграции как фактора демографического, социального и экономического развития Европы. В этой связи европейский практический опыт приобретает особое значение, поскольку является основой для дальнейшего обсуждения и усовершенствования принимаемых мер. В этих условиях государства Европейского Союза (далее — ЕС), и особенно Австрийская Республика, прилагают значительные усилия по поиску сбалансированного и всестороннего подхода к регулированию миграции.
Так, исходя из анализа европейской миграционной статистики за 2014 г. в Австрии насчитывается более 400 тыс. законно проживающих иностранцев, из них около 300 тыс. имеют статус постоянного жителя и большинство из которых (примерно 40%) проживают в столице. Основными странами происхождения иммигрантов являются бывшие югославские республики: Сербия, Босния-Герцеговина и Хорватия; а также Турция. Данная структура сложилась в основном под влиянием исторических факторов: многие граждане этих государств мигрировали в Австрию в качестве иностранных рабочих в 1970-х гг., в период спроса на рынке, и остались в стране в качестве поселенцев1.
До 1992 г. проживание иностранцев в Австрии регулировалось Паспортным актом 1969 г., а также Актом о полиции по иностранцам 1954 г. Правовое различие между кратковременным и долговременным пребыванием отсутствовало, и виза была единственным типом разрешения для въезда и проживания в Австрии. Актом об иностранцах 1992 г. и Актом о проживании 1993 г. были введены система квот и требование для иммигрантов подавать заявления о выдаче разрешения на проживание, находясь за рубежом. Второй из актов, однако, содержал строгие ограничения по времени для процедуры продления, которые не могли выполнить многие иностранцы, прожившие на территории Австрии много лет, что делало их пребывание нелегальным. Это была одна из тех правовых проблем, которые привели к дальнейшим рефор-
мам посредством принятия Акта об иностранцах в 1997 г. Новый акт — более сложный, чем предшествовавший — изменил процедурные правила и предложил большую защиту долговременным иммигрантам от высылки. В дальнейшем несколько раз в акт вносились поправки, что сделало его более ограничительным.
1 января 2006 г. вступил в силу «Пакет законов об иностранцах 2005», частично построенный на основных структурах предыдущего законодательства. Пакет законов об иностранцах определяет правовой статус иностранцев согласно трем основополагающим актам: Акт о полиции по иностранцам (FPG), Акт о поселении и проживании (NAG) и Акт об убежище (AsylG). Найм иностранцев регулируется Актом о занятости иностранцев 1975 г. (AuslBG).
Разрешения на законный въезд и пребывание, в зависимости от их длительности, выдаются на основании NAG либо FPG. NAG занимается вопросами выдачи, отказа и отмены права на проживание иностранцев, проживающих либо желающих проживать на федеральной территории в течение более шести месяцев, а также вопросы ведения документации установленных прав на проживание и поселение. NAG распространяется почти на всех иностранцев, включая граждан третьих стран и граждан ЕС2.
Органом, уполномоченным выносить решения по заявлениям на разрешение на проживание, является губернатор провинции.
Право на проживание может быть выдано иностранцу, если были соблюдены следующие условия: проживание иностранца на территории государства не является угрозой для публичных интересов; иностранец может предоставить доказательство наличия законного права на жилье, соответствующее австрийским стандартам; иностранец имеет медицинскую страховку с полным покрытием на федеральной территории; проживание иностранца не является финансовой нагрузкой для территориальных властей3; проживание иностранца не нанесет вреда отношениям между Австрией и другим государством по какому-либо международному вопросу.
На практике самыми важными причинами для негативного решения являются отсутствие адекват-
ных финансовых средств или медицинской страховки либо допущение того, что иностранец представляет угрозу общественному порядку или национальной безопасности. Под последней причиной имеется в виду наличие у иностранца судимости за уголовные действия или, иногда, предыдущий нелегальный въезд и пребывание.
Иностранцы, обращающиеся за правом на проживание, должны выполнить «договор об интеграции». Договор состоит из двух модулей: первый модуль сосредоточен на «приобретении навыков чтения и письма», второй — на «приобретении навыков немецкого языка и способности участвовать в социальной, экономической и культурной жизни в Австрии». Для выполнения договора об интеграции обязательно получить «проходной балл» на финальном экзамене4.
Официальные органы обязаны принимать решения по заявлениям на проживание без ненужных задержек, в шестимесячный срок, выделенный для принятия решения. Если органами не выносится решение в течение шести месяцев, заявитель имеет право на специальное средство правовой защиты — так называемое заявление о деволюции. В этом случае полномочия передаются во вторую инстанцию. Там, где действует система квот, срок может быть продлен до тех пор, пока не освободится место по квоте5.
Федеральный министр внутренних дел должен принимать решения по апелляциям в отношении решений, вынесенных губернатором провинции или районными властями, обладающими мандатом для этого. В целях обжалования подобных решений заинтересованные стороны имеют право обратиться за специальными средствами правовой защиты в административный или конституционный суд, который должен отменять решения, вынесенные незаконно или в нарушение конституционных прав.
Существуют различные разрешения для более длительного пребывания, включая разрешения на проживание и разрешения на поселение. В принципе, разрешение на проживание дает право на временное проживание. Подобные разрешения включают: право проживания в статусе «члена семьи», с ограниченным правом поселения, дающим возможность последующего получения статуса «долго-
временного жителя ЕС — члена семьи»; право на проживание в статусе «долговременного жителя ЕС» с неограниченным правом поселения; право на проживание в статусе «долговременный житель ЕС — член семьи» с неограниченным правом поселения; право на проживание для непостоянного ограниченного проживания на федеральной территории с конкретной целью, предусматривающее возможность получения впоследствии права на поселение6.
Для постоянного статуса предусмотрена категория «разрешение на поселение», которая подразделяется на пять субкатегорий.
1. «Разрешение на поселение — для ключевого сотрудника» дает право заявителю на ограниченное поселение и занятие профессиональной деятельностью, которая была подтверждена письменным заявлением или сертификатом в значении Акта о занятости иностранцев.
2. «Разрешение на поселение — в частных целях» (буквально переводится как разрешение на поселение — за исключением занятости) дает право заявителю на ограниченное поселение без возможности занятия профессиональной деятельностью.
3. «Разрешение на поселение — неограниченное» дает право на ограниченное поселение и занятие профессиональной деятельностью не по найму либо деятельностью по найму согласно Ст. 17 Акта о занятости иностранцев.
4. «Разрешение на поселение — ограниченное» дает право на ограниченное поселение и занятие деятельностью в качестве самозанятого лица или сотрудника, на что получено разрешение в соответствии с Актом о занятости иностранцев.
5. «Разрешение на поселение — для родственника» дает право на ограниченное поселение без занятия профессиональной деятельностью; занятие профессиональной деятельностью возможно только в случае изменения цели поселения, что попадает под требование квоты7.
Одной из проблемных, по нашему мнению, с точки зрения возможных нарушений прав человека, частей австрийского законодательства являются положения, касающиеся воссоединения семьи. Основная причина — ограничение поселения граждан третьих стран требованием квоты8. В ре-
шении С-540/03 относительно Директивы Совета 2003/86/ЕС Европейским судом юстиции было упомянуто, что подобные ограничения со стороны государств-участников ЕС неприемлемы. Более того, существует несогласие с определением термина «семья». Австрийское законодательство не воспользовалось возможностями ст. 4 Директивы 2003/86/ЕС, дающей право на воссоединение семьи для других родственников и партнеров, и главным образом распространяется только на членов основной семьи — супруги, дети и т.д. В этом отношении также следует заметить, что в Австрии не признаются зарегистрированные партнерства. Это может привести к проблеме, если зарегистрированный партнер родственника другого гражданина ЕС, проживающего в Австрии, подаст на получение права на проживание на основании воссоединения семьи.
Предоставление права на проживание родителям, партнерам и другим родственникам, получающим финансовую помощь от спонсора, возможно только в случае, если спонсор является гражданином Австрии, ЕЭП или Швейцарии и проживает постоянно в Австрии. В рамках процедуры по воссоединению только родственник, намеревающийся приехать в Австрию, может подавать заявление и только у него есть процедурные права и средства
" Q
правовой защиты9.
Также, несмотря на требования Директивы 2004/38/ЕС, в Австрии отсутствуют положения относительно ускоренной процедуры выдачи виз гражданам третьих стран, являющимся родственниками граждан ЕС.
Обобщая вышеизложенное, следует отметить, что NAG в целом усложнил процедуру для мигрантов, желающих жить в Австрии. Новым законом установлены более формальные требования и увеличено количество типов статусов для проживания, которые трудно отличить друг от друга. Кроме того, NAG вызывает проблемы практического характера, особенно для граждан государств, в которых нет
посольства Австрии. Заявителю приходится ехать в другое государство, что влечет за собой дополнительные расходы, а в некоторых случаях вообще невозможно из-за визовых положений того государства, в котором расположено посольство Австрии10. Для возможности применения наиболее благоприятных условий в отношении родственников граждан ЕС, NAG требует элемента пересечения границы, что ставит граждан Австрии в невыгодное положение по сравнению с гражданами других государств ЕС.
1 VoglM., Taucher W., BrucknerR., Marth T. andDoskozilH. Закон об иностранцах. Вена, 2012.
2 К гражданам ЕС применимы специальные положения, учитывающие их статус, гарантированный европейским законодательством.
3 Финансовые средства могут быть компенсированы «декларацией об ответственности», имеющей минимальный срок действия в течение пяти лет и широким содержанием. Заинтересованное лицо должно покрывать все возможные финансовые затраты, имеющие отношение к данному государству в связи с пребыванием иностранца на его территории. Данный вид ответственности не связан с периодом законного проживания иностранца, но действует в течение минимального срока в пять лет, и применяется в том случае, если и после истечения срока разрешения, иностранец остается нелегально жить в Австрии.
4 Федерация покрывает расходы на курс в максимальном размере до пятидесяти процентов от стоимости. Конкретная сумма, покрываемая федерацией, зависит от того, выполнены ли обязательства в течение двухлетнего периода. Остаток суммы выплачивается иностранцем.
5 На практике это может вызвать проблемы в отношении провинции Каринтия, которая регулярно выдвигает предложения с очень низким числом разрешений, особенно в отношении воссоединения семьи, а федеральное правительство не имеет права предоставлять большее число разрешений, чем предложено провинциями.
6 См.: МельничукЮ.В. Правовые основы въезда и пребывания иностранных граждан в государствах-членах Европейского Союза. М., 2014.
7 BrucknerR. «Новый акт о проживании и поселении (NAG) — новая кодификация австрийского миграционного права», Migralex (2010). С. 3.
8 Putzer J. and Rohrböck J. Справочник по праву об убежище (2011) Вена, Manz.
9 Muzak G. Право на проживание согласно австрийскому закону об иностранцах (2013). Вена, Manz.
10 Walter R. and MayerH. Краткое руководство по закону об австрийских административных процедурах (2013).
