CC BY
280
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИГРАЦИОННЫХ СЛУЖБ ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКИ ГЕРМАНИЯ
С. А. АКИМОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право
E-mail: 203.019@mail.ru
Аннотация. Статья посвящена исследованию этапов становления и развития правовых механизмов регулирования миграционной политики Германии. Проводится ретроспективный анализ формирования и деятельности миграционных служб. Дается правовая характеристика деятельности миграционных служб в зависимости от того иди иного этапа развития миграционной политики.
Ключевые слова: миграция, миграционная политика, Германия, миграционные службы.
LEGAL REGULATION OF MIGRATION POLICIES AND ACTIVITIES OF THE MIGRATION SERVICES OF THE GERMANY
S.A. AKIMOVA,
candidate of juridical science, constitutional and municipal law senior lecturer of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation
Annotation. The article is devoted to the stages of formation and development of legal mechanisms for regulating migration policy of the Germany. There is a retrospective analysis of formation and activity of the migration services. Given the legal description of the activities of the migration services depending go of one of the stages of development of migration policy. Keywords: migration, migration policy, the Germany, migration services.
Межгосударственная миграция, т.е. добровольное или вынужденное перемещение людей через государственные границы в современном мире приобретает характер универсального явления и все чаще рассматривается как институционализированная форма социальной мобильности в обществе. В связи с этим опыт правового регулирования миграционной политики ряда стран—членов ЕС, в первую очередь, Германии, может оказаться полезным и способствовать формированию правильной миграционной политики, направленной на защиту национальных интересов.
Так, в XIX—XX вв. Германия была классической страной эмиграции: с 1815 г. по 1890 г. только в США прибыли около 5 млн немецких эмигрантов.
В Конституции ФРГ 1949 г. к исключительной законодательной компетенции федерации относятся вопросы, связанные со свободой передвижения, паспортным режимом, иммиграцией и эмиграцией населения, права иностранцев на пребывание и постоянное проживание, дела беженцев и перемещенных лиц. При этом лица, подвергающиеся политическим репрессиям у себя на родине, пользуются правом убе-
жища. Данное право не распространяется на тех, кто приезжает из государства—члена ЕС или «третьего» государства, в котором соблюдаются положения Конвенции ООН о статусе беженцев и Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
В составе иностранных граждан значительна доля тех, кто родился в Германии, однако, с юридической точки зрения, оставался иностранцем. В 1991 г. вступил в силу закона об иностранцах, провозгласивший целью интеграцию иностранцев, легально проживающих в Германии, в немецкое общество. Тем не менее, в официальных документах Законом 1991 г. иностранным рабочим было предоставлено право получения вида на постоянное жительство при условии проживания и работы в стране в течение пяти лет, знания немецкого языка, наличия нормальных жилищных условий и отсутствия криминального прошлого.
Следует отметить, что миграционные процессы между Германией и членами ЕС всегда развивались по оптимистическому сценарию: 1968 г. была достигнута договоренность о свободном перемещении рабочих с Бельгией, Францией, Италией, Нидерлан-
дами и Люксембургом, в период с 1973 г. по 1995 г. к ним присоединились Великобритания, Ирландия, Дания, Греция, Португалия, Испания, Австрия, Швеция и Финляндия1.
В настоящее время миграционная политика Германии все больше ориентирована на привлечение высококвалифицированных специалистов, что продиктовано как экономическими факторами, так и демографическими прогнозами, связанными с сокращением численности и старением населения. В 2000 г. Германия ввела основанную на балльной системе оценок мигранта программу «грин кард» для привлечения квалифицированных рабочих в отрасли, связанные с развитием информационных технологий.
Как было сказано выше, после террористических актов в США 11 сентября 2001 г. многие государства Западной Европы в целях внутренней безопасности пересмотрели свое законодательство, ужесточив порядок выдачи виз, приема трудовых мигрантов и беженцев.
В Германии были одобрены два «пакета безопасности» — комплексные законодательные акты, предусматривающие внесение поправок в целый ряд федеральных законов, прямо или косвенно затрагивающих вопросы обеспечения безопасности в стране (включая режим въезда и пребывания в ФРГ иностранных граждан). В частности, новая редакция закона «Об иммиграции» (2005 г.) обеспечила правовую основу для отказа во въезде или пребывании иностранцам, подозреваемым в участии в террористических организациях или их поддержке. Согласно измененной редакции закона «О центральном регистре иностранцев», расширилась база данных о лицах, запрашивающих въездные визы в Германию. Регулирование процесса иммиграции с помощью этих законов позволило открыть рынок труда для высококвалифицированных иностранных специалистов, студентов, ученых, прибывающих не из стран Европейского Союза, обеспечить им возможность изучения немецкого языка и посещения интеграционных курсов за счет государства. Однако, в отношении остальных лиц продолжает действовать ограничительный закон. Надо сказать, что предусмотренные в нем ограничения на наем иностранных рабочих подвергаются критике со стороны руководителей германских предприятий, которые в условиях резкого падения рождаемости в стране прогнозируют нехватку в ближайшее время квалифицированной рабочей силы и молодых ученых. Что касается воссоединения семей, то продолжают в
основном действовать прежние правила: лица в возрасте до 18 лет могут приехать в Германию для воссоединения с родителями, если те имеют право на убежище или статус беженцев в соответствии с Женевской конвенцией о беженцах. При этом въезжающие должны также изучать немецкий язык.
Проводимая миграционная политика способствовала превращению миграции из финансового бремени в фактор пополнения государственной казны. В 1988—1995 гг. было принятию около 4 млн вынужденных мигрантов, в основном (почти 50%) этнических немцев из восточноевропейских стран и постсоветского пространства, а также беженцев из зон вооруженных конфликтов.
Современное состояние правоотношений в миграционной системе (МС) ФРГ характеризуется эффективно проводимой миграционной политикой, направленной на тщательную проработанность нормативно-правовой базы, большой гибкостью, своевременным реагированием на изменения миграционной обстановки; дифференциацией мигрантов по категориям; сочетанием внутренних мер по приему и обустройству иммигрантов с финансовой помощью странам эмиграции в целях ограничения притока в ФРГ лиц, ищущих убежище, переселенцев, стимулирования возвращения их на родину и др.2.
За реализацию иммиграционной политики в Германии отвечает федеральное министерство внутренних дел, которое разрабатывает стратегию иммиграционной политики и координирует исполнение миграционного законодательства, осуществляя выдачу разрешений на пребывание, рассмотрение заявлений на предоставление гражданства, убежища, статуса беженца, реализуя программу добровольного возвращения в ФРГ этнических немцев, принимая решения о депортации. В подчинении министерства находятся федеральная пограничная служба и федеральная служба по делам беженцев, а также управления (бюро) по делам иностранцев и центры первичного приема иностранцев, подавших ходатайство о признании их беженцами.
В функции федеральной службы миграции и проблем беженцев входят прием и рассмотрение ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства о предоставлении убежища. Задачами службы яв-
1 Законодательство и политика в области внешней трудовой миграции государств-импортеров иностранной рабочей силы. М., 2002. С. 24.
2 ТюркинМ.Л. Миграционная система России. М., 2005. С. 43.
ляются: координация деятельности федеральных ведомств и органов, а также представительств ФРГ за рубежом в области иммиграции и беженцев; внедрение и реализация процедур отбора мигрантов; аналитическая и информационная поддержка федеральных и земельных программ интеграции, ведение центрального регистра иностранцев; содействие добровольному возвращению мигрантов в страны выхода3.
Меры по борьбе с нелегальной миграцией в ФРГ осуществляются не только при въезде в страну4, но и при последующем пребывании иностранных граждан на ее территории. В основном они сводятся к следующему:
♦ контроль над законностью пребывания иностранных граждан. Большое число иностранцев становится нелегалами после разрешенного въезда в страну (например, по туристической визе) в результате последующего нелегального трудоустройства. Незаконное пребывание сверх установленного срока наказывается лишением свободы до одного года или денежным штрафом (до 1000 евро);
♦ санкции, налагаемые на работодателей за прием на работу нелегальных мигрантов без наличия соответствующих разрешений у тех и других. В случае нарушения действующего законодательства к допустившим незаконную занятость работодателям применяются административные или уголовные санкции. Лица, участвующие в контрабандной переправке иностранных граждан либо привлекающие их к труду без соответствующего разрешения, наказываются штрафом до 100 тыс. евро или лишением свободы на срок до трех лет. В особых случаях (например, незаконный прием на высокодоходную работу) немецкие работодатели наказываются лишением свободы сроком до пяти лет или штрафом до 500 тыс. евро.
Прием беженцев осуществляют филиалы, которые проводят компьютерное анкетирование лиц, ходатайствующих о предоставлении политического убежища в ФРГ, с участием переводчика. После собеседования проводятся процедуры дактилоскопирования, фотографирования и т.п. Иностранцам, не имеющим документов, выдается «заместитель документов» для последующей депортации. В стране действует поисковая система, которая включает краткие идентификационные сведения об иностранных гражданах, прибывающих на территорию Германии по въездной визе.
Федеральная пограничная охрана (ФПО) осуществляет полицейскую охрану и контроль за всеми передвижениями через государственную границу, пре-
следование нарушителей. В ее же функции входит пресечение нелегального въезда иностранцев, депортация, доставка лиц, ищущих убежище, в регистрационные центры. Одним из основных направлений деятельности ФПО является международное сотрудничество в рамках развивающегося процесса общеевропейской интеграции, ведущего к интернационализации деятельности пограничных служб, разработке и применению общих стратегий противодействия нарушениям, постоянному обмену информацией и проведению согласованных оперативных мероприятий.
К функциям управлений (бюро) по делам иностранцев относятся: выдача разрешений на жительство, оказание временной защиты, участие (совместно с посольствами) в процессе объединения семей, регистрация иностранцев (в том числе трудовых мигрантов), проведение мероприятий по борьбе с нелегальной миграцией. Управления одновременно являются органами внутренних дел земель и подчиняются бургомистрам городов. Они осуществляют работу по следующим направлениям: предоставление вида на жительство; разрешение на въезд студентов в страну; регистрация лиц, въехавших с целью трудоустройства; оформление соответствующих документов; борьба с нелегальной миграцией; депортация иностранных граждан; оценка возможности предоставления иностранцам гражданства; оформление приглашений иностранным гражданам.
Федеральная служба занятости занимается вопросами допуска иностранных рабочих на внутренний рынок труда и выдачей разрешений на трудоустройство, а федеральное министерство труда и социальных дел уполномочено курировать политику интеграции иностранцев, в том числе их трудоустройство.
В ФРГ иностранные работники въезжают в страну на основании разрешения на работу, ограниченного конкретным сроком пребывания. В законодательстве закреплен приоритет занятости немецких граждан и лиц, постоянно проживающих в стране. Исходя из этого построена система получения разрешений на работу как на постоянной, так и на временной основе для иностранных трудовых мигрантов. Процедура выдачи разрешений предусматривает индивидуальное рассмот-
3 Денисенко М.Б., Хараева О. А., Чудиновских О.С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. М., 2003. С. 134.
4 В соответствии с законом о государственной границе (с изм. от 1 сентября 1998 г.) пограничная служба вправе проводить проверку документов лиц за пределами 30-километровой пограничной зоны.
рение каждого заявления (иногда допускаются исключения для сезонных и временных работников).
Иностранцам разрешение на работу выдается с ограничением рода деятельности и предприятия либо без такового. Не требуется разрешения на работу лицам, являющимся гражданами стран, входящих в ЕС; иностранцам, имеющим бессрочный вид на жительство или право на проживание в ФРГ; иностранцам, пребывание которых предусмотрено двусторонними межгосударственными соглашениями.
Лица в статусе политических или конвенционных беженцев в течение двух лет получают пособие (равное среднему пособию по безработице) частично из бюджета земель, где они проживают, и частично из федерального бюджета. Беженцы и средства на их содержание распределяются по согласованию федерального правительства и правительства земель.
Закон об иммиграции 1990 г., с одной стороны, способствует интеграции прибывших в ФРГ иностранцев, с другой, — ограничивает приток лиц, прибывающих в страну не из стран Евросоюза. Предусмотрено, что иностранцы второго и третьего поколения, родившиеся в ФРГ, по достижении 23-летнего возраста могут претендовать на получение германского гражданства, а мотивированный отказ возможен только в исключительных случаях (например, совершение претендентом преступления). Нежелательно двойное гражданство, а предпосылкой для получения гражданства ФРГ является способность обеспечить себе достойный уровень жизни и наличие жилой площади. Хотя в соответствии с Конституцией страны автоматически получают гражданство в ФРГ этнические эмигранты и немцы по национальности.
Правовое регулирование иммиграционного процесса реализуется в форме двусторонних межправительственных договоров, дающих возможность иностранцам на долгосрочное или ограниченное пребывание в Германии. Разрешение на проживание получают иностранцы, прибывающие в ФРГ на учебу, туристы, спортсмены и т.п. Трудоустройство иностранцев возможно только с санкции Министерства труда при условии получения заявки (контракта) от фирмы-нанимателя. Никакая форма дискриминации работающих иностранцев не допускается, за исключением некоторого неравенства, обусловленного несоответствием их специальности и квалификации немецким стандартам.
Для проживания в ФРГ иностранец обязан иметь документ, свидетельствующий о его праве на прожива-
ние. Вместе с тем, установленные немецким законодательством правила существенно различаются для граждан Евросоюза и для иностранцев из третьих стран. Процедура получения разрешения на пребывание граждан ЕС и членов их семей носит чисто уведомительный характер, что соответствует международным договоренностям о свободе передвижения в рамках региона.
Правовое регулирование процесса вынужденной миграции ориентировано на этнических немцев и беженцев, так что государственная политика в отношении них направлена на уравнивание в правах с немецкими гражданами. До 1993 г. все лица, ищущие убежища в ФРГ, согласно закону «О высланных лицах и беженцах» (1953), рассматривались в качестве репрессированных жертв коммунизма без всяких доказательств.
Для пресечения нелегальной иммиграции предусмотрен комплекс санкций за контрабандную переправку нелегалов (по суше, воде или воздуху) и незаконную трудовую занятость иностранцев. Виновная транспортная компания обязана вернуть нелегалов в их страну; в случае ее отказа на компанию может возлагаться денежный штраф; за незаконное проникновение и пребывание в стране иностранцы наказываются лишением свободы до одного года или денежным штрафом. Лица, участвующие в миграционном трафике иностранцев либо привлекающие их к наемному труду без соответствующего разрешения, наказываются денежным штрафом или лишением свободы до трех лет; при этом выдворение незаконного мигранта в страну его постоянного проживания обеспечивается за счет работодателя и др.
Несмотря на принимаемые меры, в ФРГ существуют определенные каналы, позволяющие нелегальным мигрантам попасть в страну. Например, иностранец может получить германское убежище при воссоединении со своей семьей либо легально въехав в страну в качестве туриста для нелегального устройства на работу.
Подводя итоги, следует отметить, что в сфере регулирования миграционными процессами Германия стоит на пороге принципиального решения. Возникает необходимость в приспособлении к новым реалиям экономики, инфраструктуры, социального обеспечения. Поэтому наиболее актуальной государственной задачей в сфере миграции является необходимость постоянного определения баланса интересов иммигрантов и базовых демократических и социальных приоритетов государственной власти в целом.
