CC BY
19
УДК 342 ББК 67.301
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ОРГАНОВ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В ЧЕШСКОЙ
РЕСПУБЛИКЕ
ТАТЬЯНА АНАТОЛЬЕВНА ПРУДНИКОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс.
E-mail: [email protected]
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Исследуются современные миграционные отношения в Чехии, особенности деятельности чешских уполномоченных органов в сфере миграции; выявлены основные проблемы в различных направлениях миграционной сферы. Ключевые слова: миграция, уполномоченные органы, Чешская Республика, миграционные процессы.
Annotation. The article is devoted to modem migration relations in Czech, the activities of the Czech authorized bodies in the sphere of migration, identified the main problems in various areas of the migration sphere. Keywords: migration, competent authorities, the Czech Republic, migration processes.
Современная иммиграционная политика Чехии начала формироваться в 1989 году, хотя некоторые миграционные модели развивались уже в 1970-х и 1980-х годах, например приглашение правительством вьетнамских студентов и перемещения словаков. В первой половине 1990-х годов Чехия была в основном страной транзита с востока на запад, но с недавнего времени она является и страной назначения. В течение 90-х годов число граждан, зарегистрированных в качестве иностранных жителей, выросло в четыре раза.
Следует отметить, что в последнее время законная иммиграция замедлилась, но, тем не менее, продолжила свой рост. К 2014 году в Чехии законно проживает 300 тыс. иностранцев. Большинство мигрантов — выходцы из стран Центральной и Восточной Европы, таких как Украина, Словакия, Польша и Россия, а также, что примечательно, из Вьетнама и, с недавних пор, из Монголии. Большинство иммигрирует в качестве трудящихся мигрантов, занятых, самозанятых или бизнесменов, меньшинство — с целью воссоединения семьи.
Акт 1965 года об иностранцах был заменен Актом 1992 года об иностранцах, который ввел стандартную современную структуру статусов проживания: кратковременное — сроком до шести месяцев, долговременное — сроком до одного г. и постоянное проживание.
Однако Актом 1992 года было сохранено право постоянного проживания только для членов семьи граждан Чехии и в гуманитарных целях. Остальные мигранты не могли поменять статус с долговременного на постоянный. Акт разрешал иностранцам обращаться за разрешением на долговременное пребывание на территории Чехии, что в сочетании с безвизовым режимом с большинством значимых стран происхождения, не представляло никаких бюрократических препятствий для законного пребывания иностранца и создавало ситуацию, описанную многими обозревателями как одновременно либеральную и хаотичную. С 1994 года соответствующие органы начали прилагать усилия в целях улучшения контроля над ситуацией, самым важным результатом чего явилось принятие Акта 1999 года об иностранцах и введение визового требования для граждан России, Беларуси и Украины в 2000 году. Эти и другие меры1 рассматривались как очень ограничительные и, как следствие, привели к тому, что десятки тысяч граждан третьих стран потеряли свое право на пребывание на территории Чехии.
Несмотря на строгий характер нынешнего законодательства, число иностранцев, законно находящихся на чешской территории, продолжает расти. К тому же, влияние институтов Европейского Союза (ЕС) стиму-
лировало публичное обсуждение тем миграции, что также повлияло на иммиграционное законодательство Чехии. В ходе реализации Общеевропейской иммиграционной политики, с 2002 по настоящее время в Акт об иностранцах было введено ряд поправок. В июле 2013 года министерством труда и социальных дел был запущен пилотный проект по отбору квалифицированных иностранных работников2.
Граждане третьих стран должны обращаться за разрешением на пребывание в посольские или консульские представительства Чехии за рубежом3. Посольства Чехии в странах ЕС соблюдают политику проверки срока действия разрешений на пребывание заявителей в стране подачи заявления: если у заявителя больше нет права пребывания в данной стране, посольство не принимает заявления на рассмотрение. Вместе с тем, подобная практика не имеет законного основания согласно нынешнему законодательству Чехии.
Решения по большинству заявлений от граждан третьих стран о разрешении на пребывание принимает полиция по иностранцам и пограничным вопросам Чехии. Органами, отвечающими за выдачу разрешений на работу являются управления по вопросам труда на районном уровне, подчиненные министерству труда и социальных вопросов.
Документы и процедуры получения разрешения на пребывание одинаковые, за небольшими исключениями, и для кратковременного, и для постоянного проживания. Все заявители должны подавать, наряду с заполненной анкетой, действительный паспорт или другой проездной документ, две паспортные фотографии, доказательство жилья, выписку из криминального реестра Чехии, квитанцию об уплате административного сбора4. В некоторых случаях может также потребоваться проведение медицинского осмотра и представление выписки из криминального реестра в стране происхождения мигранта.
Заявители получают стандартные административно-процедурные права в отношении отказов в выдаче разрешений со стороны полиции или управлений по труду и торговому лицензированию, в том числе: доступ к делу, право на получение обоснования отказа и право на апелляцию. В течение 15 дней гражданин третьей страны может подать апелляцию в вышестоящий административный орган, например в штаб-квартиру полиции по иностранцам и пограничным вопросам или в министерство, который имеет право изменить решение. Подобная апелляция обычно имеет силу отсрочки по решению. Если административная апелляция безуспешна, заявитель может подать апелляцию в административный суд. В данном случае суд имеет
право назначить отсрочку по исполнению решения в силу апелляции5.
Как показывает изучение практики, предусмотренный административный контроль достаточно эффективен. В случае с полицией по иностранцам, штаб-квартира в Праге может исправить многие превышения норм, допущенные региональными представителями полиции по иностранцам. Судебный контроль, напротив, не доказал еще эффективности апелляционной процедуры6.
Условиям кратковременного проживания в Чехии соответствуют визовая категория С, предоставляемая на срок до 90 дней, и категория D, предоставляемая на срок более 90 дней, но не дольше одного г. Даже если долгосрочная виза может рассматриваться как иммиграционная, являясь первым процедурным этапом согласно стандартной иммиграционной процедуре, она может также использоваться как «разрешение на кратковременное пребывание», например, с целью занятия краткосрочной работой или учебой.
Стандартная иммиграционная процедура подразумевает в первую очередь получение долгосрочной визы и, по окончании срока ее действия, разрешения на долговременное проживание с той же целью пребывания. Разрешения на долговременное проживание обычно выдаются на период от одного до двух лет, тем не менее, они могут быть выданы и на срок менее одного г. Разрешения могут быть обновлены несколько раз, но обычно на период не более двух лет за один раз.
Разрешения на постоянное проживание также доступны без требования определенного периода непрерывного проживания в Чехии по гуманитарным или другим причинам, или категориям лиц, заслуживающим рассмотрения, например для: бывших граждан Чехословакии; этнических чехов из Восточной Европы и Азии; несовершеннолетних детей граждан третьих стран, являющихся постоянными жителями Чехии; знаменитых спортсменов; и граждан третьих стран, страдающих серьезными заболеваниями, требующих дорогостоящего медицинского ухода. Кроме того, участникам пилотного проекта по отбору квалифицированных иностранных работников было обещано предоставление разрешения на постоянное проживание всего после двух с половиной лет пребывания.7
Статус долговременного жителя ЕС выдается в рамках решения о выдаче разрешения на постоянное проживание, если иностранец: отвечает требованиям пятилетнего непрерывного проживания в Чехии; не допускал существенных нарушений общественного порядка и не представлял угрозу государственной безопасности Чехии или других государств-участников ЕС; представил
доказательство наличия достаточных средств.
Чешское правительство ввело тесты на знание чешского языка в качестве условия для получения разрешения на постоянное проживание.
Право постоянного проживания выдается на неограниченный период времени, однако, разрешение на проживание, доказывающее статус, выдается на срок до десяти лет и обновляется по запросу.
Анализ практики показывает, что право, регулирующее миграционные процессы, носит умеренно ограничительный характер. Самыми существенными, создающими весомую нагрузку для мигранта ограничениями являются требования по предоставлению разного рода подтверждений и доказательств.
В процессе рассмотрения заявлений о разрешении на пребывание уполномоченными органами уделяется большое внимание гарантиям таких ценностей как суверенитет государства, национальная безопасность и общественный порядок, а также строгая формальная законность, применение которой зачастую создает неудобства гражданам третьих стран. В то же время недостаточное внимание уделяется принципу прозрачности деятельности государственной администрации и ее роли как социального института, призванного удовлетворять общественные потребности и интересы, в том числе и интересы иммигрантов. Следует отметить, что существуют и вполне конкретные организационно-технические проблемы. Так, в отделениях полиции недостаточно регистрационных комнат, где заявители оформляют документы для пребывания8.
Другая проблема касается доказательства наличия жилья, которое мигрант должен представить, обращаясь за разрешением на проживание. В связи с пробелами в соответствующем законодательстве, нет возможности снять гражданина третьей страны с регистрации по адресу проживания против его воли.
Что касается контролирующих процедур, можно отметить, что процедура судебного контроля функционирует недостаточно эффективно. Большинство административных судебных действий отклоняются по причине того, что судьи отказываются рассматривать решения, когда граждане третьих стран не имеют законного права на получение статуса, на который они подавали9.
Следует отметить, что по мнению экспертов одной из причин сложившейся ситуации в сфере миграции является ограничительная система Чехии по регулированию миграции, которая затрудняет доступ для потенциальных мигрантов на рынок труда Чехии без помощи посредников.
В заключении необходимо отметить то обстоятельство, что многие иммигранты обращаются не только к государственным иммиграционным органам Чешской Республики, на и другим клиентским системам, полагая, что помощь профессиональных посредников неизбежна. В целом, то, что ситуация разворачивается именно в таком русле позволяет экспертам утверждать, что подобная система в Чехии, основанная на ряде ограничений, подталкивает мигрантов к обращению в негосударственные органы, и следовательно привлекает тех мигрантов, кто способен работать на грани законности или за ее пределами.
1 Были предприняты попытки по ограничению длительности трудовой миграции до пяти лет: после пяти лет пребывания управление труда отказывало бы в продлении разрешения на работу. Однако данная поправка была пересмотрена спустя шесть месяцев.
2 По примеру квебекской системы, данный проект использует очень строгую систему баллов для проведения отбора среди потенциальных мигрантов.
3 Исключение в данном правиле составляют члены семей граждан ЕС, которые должны обращаться в отделение полиции по иностранцам и пограничным вопросам на территории Чехии.
4 Члены семей граждан ЕС освобождены от оплаты данных сборов.
5 См.: Мельничук Ю.В. Правовые основы въезда и пребывания иностранных граждан в государствах-членах Европейского Союза. М., 2014.
6 Gabal, I., Analyza postaveni cizin^ dlouhodobe zijicich v CR a navrh optimalizacnich kroM (Отчет об исследовании для министерства труда и социальных дел) (2014) Praha, Ivan Gabal Analysis & Consulting (Gabal 2014).
7 Данный пилотный проект не включен в Акт об иностранцах, т.е. иммигранты не имеют законодательно закрепленного права на получение разрешения на постоянное проживание по прошествии двух с половиной лет.
8 Gabal, I., Analyza postaveni cizin^ dlouhodobe zijicich v CR a navrh optimalizacnich kroM (Отчет об исследовании для министерства труда и социальных дел) (2014) Praha, Ivan Gabal Analysis & Consulting (Gabal 2014).
9 См.: Мельничук Ю.В. Правовые основы въезда и пребывания иностранных граждан в государствах-членах Европейского Союза. М., 2014.
