CC BY
43
Вестник Института экономики Российской академии наук
4/2014
О.С. ПОПОВА соискатель ИЭ РАН
ОБЕСПЕЧЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ - ВАЖНЕЙШИЙ ПРИОРИТЕТ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ
Статья посвящена актуальной в настоящее время проблеме обеспечения социально-экономической безопасности жилищно-коммунального хозяйства страны. Показаны основные тенденции этого процесса и структурированы особые виды опасностей, рисков и угроз в жилищно-коммунальном хозяйстве страны, являющемся одной из ключевых сфер экономики страны. Представлены рекомендации по нейтрализации рисков и угроз в этой сфере.
Ключевые слова: угрозы, риски, социально-экономическая безопасность, жилищно-коммунальное хозяйство, стратегия.
JEL: I38, L97.
Жилищно-коммунальное хозяйство является одной из важнейших сфер социально-экономической структуры общества и в то же время, в силу масштабности, а также разнообразия протекающих в ней экономических процессов, - одним из архисложных секторов экономики.
Проведенные исследования отечественного рынка жилья свидетельствуют о наличии хорошего социально-экономического потенциала, эффективность использования которого недостаточна. При этом приходится констатировать, что во многом - это следствие отсутствия системной теоретической концепции функционирования данного сегмента национальной экономики, а также недооценки влияния социально-экономических угроз безопасности жилищно-коммунального хозяйства. Нельзя не отметить, что негативную роль сыграли как чрезмерная ориентация на саморегулирование рынка, так и отсутствие эффективных государственных управляющих воздействий, в том числе и стратегических программ. Между тем именно эффективная государственная политика в сфере жилищно-коммунального хозяйства служит основой обеспечения его социально-экономической безопасности. Ее главными задачами являются: осуществление комплекса взаимоувязанных и сбалансированных государственных мер, ориентированных на реализацию конституционного права граждан на жилище; нейтрализация негативных тенденций, различного рода
опасностей, рисков и угроз, сдерживающих нормальное функционирование жилого фонда и коммунальной инфраструктуры, нарушающих права граждан и сбалансированность экономического и социального развития поселений граждан (городов, поселков и др. жилищных структур).
На протяжении почти 100 последних лет неизменной характеристикой социального состояния большей части населения нашей страны была жилищная неустроенность. И сейчас, по экспертным оценкам, более половины россиян нуждаются в улучшении жилищных условий, хотя только 5% из них стоят в очереди на получение социального жилья [1]. Обеспеченность жильем на одного жителя в России в 2-3 раза ниже, чем в развитых странах Западной Европы и в США, и в 1,5-2 раза ниже, чем в странах Восточной Европы, экономика которых долгое время развивалась по советской модели [2].
Из анализа состояния обеспеченности жильем российского населения в XX в. можно сделать следующие выводы:
- ежегодный прирост показателей обеспеченности жильем в размерах, достигнутых в XX в., совершенно недостаточен для решения современной жилищной проблемы. Ведь и в 2000 г. практически каждая десятая семья в России стояла в очереди на получение социального жилья, т.е. их жилищные условия были признаны государством не соответствующими современным жизненным стандартам, а их семейные доходы - не позволяющими купить, даже по льготным ипотечным схемам, достойное жилье. При этом для получения такого жилья надо отстоять в очереди более 20 лет;
- возможности решения жилищной проблемы в настоящее время все еще в основном зависят от масштабов бюджетных средств, направляемых на эти цели. Стремление переложить заботу о решении жилищной неустроенности на само население пока ощутимых результатов не дало, хотя это принципиальное современное направление политики развитых стран;
- жилищное строительство обладает той характерной чертой, что оно, при снятии или ослаблении финансовых ограничений, способно крайне быстро нарастить объем ввода в действие жилья, как, впрочем, быстро и резко их снизить при ужесточении финансовых ограничений. Таким образом, для жилищного строительства нет иных ограничений в наращивании объемов ввода - ни сырьевых, ни мощностных, ни кадровых, - кроме финансовых.
Нынешнее состояние жилищной проблемы можно охарактеризовать как весьма плачевное: обеспеченность населения жильем в разы меньше, чем в развитых странах, большое число семей живет в совершенно невыносимых жилищных условиях, огромный объем ветхого и аварийного жилья, проживание в котором опасно для жизни, плата
за услуги ЖКХ не соответствует доходам большинства населения. Жилищный голод в ближайшие годы может стать главным социальнът раздражителем.
Эти выводы подтверждаются и ходом решения жилищной проблемы в первом десятилетии XXI в.
Руководство страны, судя по действиям в этой области, понимает это и проявляет большую озабоченность. Еще до наступления финансового кризиса была поставлена задача довести ввод в действие жилья к 2015 г. до 90 млн кв. м., а к 2020 г. - до 140 млн кв. м. Это в целом была достаточно амбициозная, но правильная на данном этапе задача, хотя и она не решала жилищную проблему. Ведь в этом случае к 2020 г. обеспеченность жильем достигла бы, с учетом ускоренного сноса аварийного жилья, всего 25-27 кв. м на одного жителя, что сохраняет огромное отставание от других стран1.
Жилищно-коммунальному хозяйству страны требуется интегрирование систем обеспечения социально-демографической безопасности в общую систему управления ЖКХ. Деятельность любого объекта ЖКХ связана с рисками, которые определяют основные потери в ЖКХ. Целью интеграции является совместное оптимальное отслеживание и управление процессами в сферах возникновения потенциальных рисков и угроз безопасности.
Безопасность жилищно-коммунального хозяйства - это обеспечение комплексного и динамичного развития важнейшего социально-экономического сегмента хозяйства страны, нейтрализация различного рода угроз проживанию населения, социальных их последствий, связанных с нехваткой, старением, аварийностью жилого фонда и коммунальной системы, неэффективностью управляющих институтов ЖКХ, борьба с коррупцией, мошенничеством, воровством средств, направленных на улучшение жилищно-коммунальных условий и соответственно качества жизни населения.
Исследование проблем социально-экономической безопасности жилищно-коммунального сегмента экономики затруднено многомерностью объекта исследования, наличием его трактовок на основе альтернативности идей, особенностями взаимоотношений и взаимопроникновения содержания и институтов жилищного комплекса. Практически это касается всех социальных, финансовых и экономических форм его развития, которые характеризуются совокупностью количественных параметров, связанных системой механизмов формирования, регулирования и обеспечения направлений развития.
Проблема «безопасности» жилищно-коммунального хозяйства относится к одной из сложнейших в системе безопасности различных сфер экономики и общества. К данной проблеме нельзя под-
1 Оптимистично жесткий / РБК daily. 20.09.2013.
ходить только с частных позиций: недостаточности жилого фонда, высоких цен на жилье (как на проживание, так и покупку), слабости жилищно-строительного комплекса, старения систем коммунального обеспечения, отсутствия финансовых ресурсов на развитие и др. [3]. При анализе безопасности ЖКХ приходится сталкиваться с такими действиями, как обман, коррупция, воровство, мошенничество, риски, что в отдельности определенным образом негативно оценивается, а в целом - является основой серьезных угроз социально-экономической безопасности ЖКХ.
Кроме общеизвестных, находящихся в сфере внимания опасностей, критических ситуаций, рисков, кризисных положений в ЖКХ, необходимо выделить ряд особых видов опасностей в системе экономической безопасности ЖКХ (см. табл. 1).
Данные виды противоречий, при сохранении существующего положения, потенциально могут трансформироваться в серьезные социально-экономические угрозы для государства и общества, которые отслеживаются системой индикаторов безопасности.
При группировке индикаторов социально-экономической безопасности ЖКХ целесообразно использовать функциональный и институциональный подходы.
Первый подход характеризуется тем, что используемые индикаторы безопасности ориентированы на выявление угроз, связанных с динамикой, движением финансовых, денежных, материальных, природных ресурсов, аккумулируемых жилищно-хозяйственными образованиями, включая их инфраструктуру. В процессе анализа функциональных аспектов движения ресурсов зачастую допускаются грубые нарушения, коррупция, мошенничество, увод различных ресурсов, что снижает эффективность жилищно-коммунального хозяйства страны, регионов, городов, муниципалитетов.
Второй подход связан с негативными тенденциями институциональных образований ЖКХ, определением критически опасных объектов ЖКХ, уровня их износа, аварийности, а также криминальных действий по захвату собственности, неправовых способов перераспределения объектов недвижимости. Индикаторы, характеризующие эти процессы, входят в систему инструментария, ориентированного на выявление и нейтрализацию угроз в жилищно-коммунальной сфере, что является особенно важным в связи с тем, что данной сфере угроз безопасности в литературе и на практике пока недостаточно уделяется внимания.
Отличие данных подходов связано с содержательной направленностью индикаторов безопасности. Если функциональный подход ориентирован в большей степени на динамику угроз и критических тенденций, то институциональный - в большей мере касается состояния
Таблица 1
Особые виды опасностей, противоречий и критических ситуаций в ЖКХ
Противоречия Сущность Результат
1. Огромное количество властных решений и их результат За последние 20 лет принято значительное число законодательных решений, программ и рекомендаций (около 20), однако результат их воздействия не отвечает затратам. В эти годы выделялись значительные ресурсы на решение проблем ЖКХ (250 млрд руб. на 20082011 гг. ежегодные субсидии регионам). Были предоставлены различные льготы и преференции ЖКХ (по оценкам экспертов, только на капремонт жилфонда надо 3,6 трлн руб.). Однако положительного результата практически нет (износ на прежнем уровне, нехватка жилья и др.)
2. Противоречия, перманентно возникающие между решением социальных и экономических проблем (двух сторон обеспечения социально-экономической безопасности) На практике иногда возникают разрывы между социальными интересами населения и экономической целесообразностью. Пример: прокладка дороги ухудшает социальные потребности людей; снос домов для решения общегосударственных проблем и др. Необходимо искать консенсус, не допуская коррупционных мотивов. Экономика должна вместо рекламирования идти навстречу социальным интересам людей
3. Стоимость нового жилья и уровень доходов 60-80% населения Преобладает строительство элитного жилья (улучшение положения обеспеченных слоев населения). Относительно отстает строительство эконом-жилья, слабые темпы жилья во вновь осваиваемых районах (Сибирь, Дальний Восток и др.) Серьезная корректировка жилищно-коммунальной политики при поднятии доходной базы мало обеспеченного населения
Источник: составлена автором.
и угроз состоянию ЖКХ. Практически эти подходы не направлены на принципиальное разделение индикаторов, а скорее на выявление их особенностей в рамках определенного целевого единства их в плане обеспечения социально-экономической безопасности ЖКХ.
Система социально-экономической безопасности ЖКХ должна обеспечивать защиту собственности, предотвращение ее стихийного передела, зачастую агрессивного, в виде различных форм криминального захвата. Опасности, риски и угрозы безопасности жилищно-коммунального обустройства страны наиболее явно проявляются в настоящих условиях в основных четырех сегментах жилищно-коммунального хозяйства страны:
1. Угрозы, возникающие или являющиеся потенциальными в управлении ЖКХ страны. Они связаны, во-первых, с неэффективной структурой жилищно-коммунального хозяйства, во-вторых, с низким уровнем качества менеджмента в этой отрасли, в-третьих, с отсутствием квалифицированных кадров, управляющих процессами обеспечения жилищного хозяйства страны. В-четвертых, важной негативной тенденцией является отстранение населения от управления своим жильем.
2. Угрозы, связанные с развитием ЖКХ, в строительном блоке жилищной системы. В строительство в последние годы вливаются значительные финансовые ресурсы, здесь принимаются государственные решения, внедряются разнообразные финансовые механизмы, делаются попытки реализации различных концепций и программ. Однако состояние строительного блока остается достаточно сложным. Трудно быстро что-то изменить в отрасли, которую В. Медведев в одном из своих выступлений назвал «убитой сферой» или «черной дырой».
3. Угрозы, связанные с тарифной политикой и динамикой цен в ЖКХ. В наибольшей мере эти угрозы являются следствием инфляционных процессов, субъективизмом (с коррупционным уклоном) руководства субъектов ЖКХ и экономической политикой в целом.
Сфера тарифов и цен на услуги ЖКХ является одной из наиболее проблемных в плане обострения угроз безопасности. Стоимость жилья и тарифная политика являются важнейшим социальным раздражителем и потенциальной сферой обострения социальных угроз. Стоимость квадратного метра жилья на уровне 40-100 тыс. руб./м2 является запредельной для большинства населения, которое при жизни жилье приобрести не смогут. А тарифы за коммунальные услуги продолжают опережать темпы инфляции, несмотря на все обещания «заморозить» их рост. За счет повышения коммунальных тарифов власти Центра и регионов пытаются переложить на население решение проблем неэффективных расходов энергии и топлива, а также коррупционные запросы руководителей ЖКХ.
4. Угрозы в сфере коммунально-инженерной инфраструктуры ЖКХ отличаются разнообразием, глубиной и остротой. Одна из основных целей реформирования ЖКХ - снижение издержек на производство коммунальных услуг, соответствующих определенным параметрам качества.
5. Социальные угрозы являются особым видом угроз. Они возникают как следствие негативного развития жилищного хозяйства: нехватка жилья, высокий уровень износа основных коммунально-жилищных фондов, аварийность, непредоставление энергетических услуг, высокая стоимость жилья, критический рост тарифов и др. Обострение этих угроз связано с уровнем их воздействия на жизнеобеспечивающие условия проживания населения. Эти угрозы могут катастрофически повлиять на всю общественно-государственную систему. Схемы мошенничества в коммунальной сфере годами отработаны до совершенства. Таким образом, ЖКХ является зоной, в которой постоянно формируются условия социальной нестабильности и конфликтности. Можно с полным основанием утверждать, что во многих случаях «провалы, негативные тенденции» в ЖКХ являются ядром большого «клубка» критических проблем, возникающих в сложных сегментах социально-экономической конструкции российского общества. Здесь можно говорить о возникновении «цепного эффекта» угроз безопасности экономике и социуму.
Очевидно, что наблюдается двойное переплетение кризисно-критических ситуаций: трудности ЖКХ проистекают из общего критического социально-экономического состояния России, а локальные проблемы (негативного порядка) рождают и активно акселерируют появление новых угроз, опасностей и рисков, что обусловливает «вялое развитие» экономики и общества по замкнутому кругу, образование своеобразных «цепочек» негативных ситуаций.
Общий ситуационный анализ позволяет выстроить ряд наиболее важных «критически-негативных цепочек», стимулирующих обострение угроз и опасностей в социально-экономическом устройстве нашего государства и экономики. К таким можно отнести:
Нехватка жилья - безработица - социальная неудовлетворенность - падение деловой активности - снижение потенциала экономики. В России более 4,5 млн человек состоят на учете как нуждающиеся в улучшении жилищных условий.
Пространственная деформация распределения жилья - сосредоточение больших масс населения на ограниченном пространстве (крупные города) - безработица - трудности развития новых производств в ресурсобогатых регионах - потери для экономики - снижение конкурентоспособности.
Низкий уровень оплаты - невозможность покупки жилья - социальные риски - криминализация общества.
2 Стратегические ориентиры экономической политики. Координатор проекта Р.С. Гринберг. МПБ.: Алтей, 2010.
Высокая стоимость жилья - коррупция, криминал - критическое состояние рынка жилья - социальные проблемы (практическое торможение демографической динамики).
В стране отсутствует система быстрого реагирования на социально-экономические угрозы в жилищно-коммунальном хозяйстве и связанные с ней меры опережения возникновения угроз. Опережающее управление строится на основе осуществления планомерной диагностики (мониторинга) состояния экономической безопасности субъектов ЖКХ, своевременного выявления факторов дестабилизации и угроз, прогнозирования возможных проблем, выявления перспективных резервов социально-экономического развития и направлено на поиск и выбор альтернативных мер и механизмов обеспечения экономической безопасности. Использование принципа опережающего управления позволит реализовать стратегию обеспечения экономической безопасности, направленную на недопущение перерастания факторов дестабилизации в угрозы безопасности.
Необходимо экспертно оценивать общее состояние ЖКХ. Точность в данном случае не играет большой роли (да и невозможна). Учитывая (экспертно) огромное количество негативных факторов и тенденций, главное сейчас - это знать состояние ЖКХ. Анализ экспертиз, изучение ситуации позволяют охарактеризовать российское ЖКХ как находящееся на грани катастрофической ситуации, при этом диапазон критической оценки находится на уровне 40-60%, имея в виду как уровень состояния жилого фонда, его инфраструктуры, способность жителей поддерживать его жизненный цикл хотя бы на минимально достаточном уровне. Это касается износа жилого фонда, обеспеченности теплом, светом, дорогами и др.
Проблема рисков связана с нейтрализацией их возможного негативного воздействия в разных сегментах жилищного комплекса (см. табл. 2).
К сожалению, современная доктрина развития ЖКХ страны не является достаточно проработанной, реальной и окончательной; она постоянно (и не всегда удачно) дополняется включением различных новаций и инструментов, причем зачастую не стратегического плана, а связанных с лоббируемыми конъюнктурными решениями.
Стратегические перспективы ЖКХ связаны с необходимостью решения следующих проблем:
- более эффективного использования земли;
- развития инфраструктуры, особенно крупных городов;
- активной реализации программы переселения жителей городов из ветхого жилья;
- превращения государственно-частного партнерства в строительстве жилья в реальный механизм активизации жилищного строительства;
Таблица 2
Основные направления минимизации рисков инвестирования в ЖКХ
Риски Особенности Пути минимизации
1.Непрозрачное ценообразование Превалирование субъективных моментов при установлении цены. Отсутствие аналогов и контроля Разработка оптимальных схем финансирования по решению текущих и долгосрочных проблем
2. Система тарифов Структура тарифов не отвечает реальным потребностям коммунального предприятия. Она непрозрачна, нестабильна, политизирована Необходима стабильность тарифной системы, обоснованность динамики, переход на долгосрочную тарификацию
3. Слабость обоснования инвестиционных программ в ЖКХ Финансовое обоснование программ в большинстве своем не отвечает реальностям. Проблемы дольщиков Необходимо улучшение научно-методического обеспечения программ
4. Отсутствие долгосрочных договоров Власти неохотно заключают долгосрочные договоры аренды, слабая культура договорных отношений в схеме «Собственник-оператор» Активизировать работу в этом направлении, особенно в части научно-методической культуры
5. Неразвитость форм отношений собственников в области капвложений Неэффективность и нарушения взаимодействия между собственниками и частными операторами Должны четко определяться источники и порядок возмещения вложенных инвестиций
6. Отсутствуют законодательные механизмы обеспечения прав собственности на объекты капвложений Инвестор лишен прав собственности на объекты капвложений Разработать необходимые законодательные акты
7. Неразвитость системы планов развития территорий Не всегда обосновано выделение земли под застройку Активно использовать государственно-частное партнерство
8. Неэффективный бизнес-менеджмент Соответствующие механизмы не отработаны Активизация научно-методической работы в области бизнес-менеджмента
Источник: составлена автором.
- упорядочения льгот по оплате коммунальных услуг для различных групп населения, обеспечивающего усиление социальной защиты малоимущих групп населения;
- обеспечение гарантированного обслуживания потребителей на уровне минимальных государственных стандартов, переход на конкурсный отбор организаций - подрядчиков по эксплуатации и ремонту жилищного фонда;
- содействие передаче органам жилищного самоуправления (кондоминиумам, жилищным союзам, советам домов и т.п.) функций по формированию заказа на жилищно-коммунальное обслуживание и контролю за качеством, надежностью и безопасностью услуг);
- реальное обеспечение мер по нейтрализации различного рода рисков и угроз социально-экономической безопасности ЖКХ страны.
Очевидно, что при всей необходимости проведения преобразований в сфере жилищно-коммунального хозяйства, нельзя рассматривать ее целевые направления вне благосостояния нации, ее жизненного уровня. От решения жилищных проблем (включая уровень и качество жилищно-коммунальных услуг) во многом зависят темпы дальнейших преобразований в России и, в конечном счете, политическая стабильность в обществе. Именно благосостояние или качество жизни населения служит критерием выбора приоритетных направлений экономической и социальной политики государства.
Литература
1. МанаковЛ.Ф. Кризис в инвестиционно-строительной сфере: истоки, угрозы, возможности // Экономическое возрождение России. 2009. № 1.
2. Полтавченко Г.С. О мерах по повышению качества жилищно-коммунальных услуг. Доклад на заседании Госсовета РФ. 11 мая 2013 г.
3. Экономическая безопасность России. Общий курс / Под ред. В.К. Сенчагова. М.: Дело, 2005.
