CC BY
57
А.В. СНЕГОВОЙ,
заместитель начальника кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях,
кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
A.V. SNEGOVOY, Candidate of Law Sciences, Associate-Professor, Deputy Dean, Department of Command of Internal Affairs Agencies in Special Conditions (Management Academy, Ministry for Internal Affairs of Russia)
УДК 351.741
о концептуальных основах деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах
conceptual principles of Activity of internal Affairs Agencies in case of Emergency situations
В статье исследуются подходы к формулированию концептуальных основ деятельности органов внутренних дел Российской Федерации при чрезвычайных обстоятельствах. Рассмотрены компоненты предлагаемого программного документа - концепции, систематизирующей цели, задачи, принципы, правовую основу, направления совершенствования деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах, и порядок ее реализации.
Чрезвычайные обстоятельства, концепция, деятельность органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах.
The paper deals with approaches to lay down the conceptual principles of activity of internal affairs agencies of Russia in case of emergency situations. The author examines the features of the proposed policy document - ideas, goals, principles, legal basis, directions for improvement of activity of internal affairs agencies in case of an emergency situation as well as procedure for implementing above document.
Еmergency situation, idea, activity of internal affairs agencies in case of an emergency situation.
В настоящее время деятельности всех органов государственной власти, в том числе и органов внутренних дел, при чрезвычайных обстоятельствах уделяется особое внимание. Связано это в первую очередь с тем, что нарастание внешних и внутренних вызовов и угроз безопасности Российской Федерации требует принятия дополнительных мер, направленных на укрепление общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, повышение защищенности граждан, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, опасностей техногенного и природного характера.
Необходимость ответа на угрозы и вызовы, перед лицом которых сегодня оказывается Российская Федерация, требует разработки новых и актуализации существующих концеп-
туальных основ обеспечения безопасности нашего государства.
Основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства определены в Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности» [1]. Кроме этого, в нашей стране действует ряд программных документов, закрепляющих концептуальные подходы к реализации государственной политики в области обеспечения национальной безопасности: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года, Концепция общественной безопасности в Российской Федерации [3—6].
2 Л H
и о X
л
<
и
H
к
:|5
о X
л
<
и
H
s
X
<
а
X о о
са <
а С
К
s
X
и <
са <
а
и <
ш О а С
49
2 л н и
0
1
Л
<
и н
К
:|S
0
1
Л
<
и н S
I
<
а
X о
0
м
<
а С
К S
1
и <
м
<
а
и <
ш О а С
50
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» закрепил за полицией правоохранительные функции, выполнение которых является составной частью деятельности государственных органов по обеспечению безопасности, в том числе в условиях чрезвычайных обстоятельств [2].
В связи с этим резко возрастает потребность в разработке концепции деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах, что обусловлено необходимостью приведения всей системы участия органов внутренних дел Российской Федерации (нормативная правовая база, режимы функционирования, силы, средства, органы оперативного управления) в решении задач при чрезвычайных обстоятельствах, возложенных на органы внутренних дел российским законодательством, в соответствие с реалиями современной оперативной обстановки, экономическими возможностями государства, уровнем готовности сил и средств органов внутренних дел к действиям в рассматриваемых условиях.
Концепция деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах (далее — Концепция) должна отражать сегодняшние и перспективные приоритеты развития взаимодействия органов внутренних дел в этой сфере с силами федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, институтами гражданского общества, гражданами.
Концепция, как программный документ, должна стать основой систематизации, актуализации и формирования единой правовой базы рассматриваемой деятельности, разработки конкретных программ и организационных документов, планирования и реализации всего процесса реагирования органов внутренних дел на чрезвычайные обстоятельства.
Концепция должна быть разработана с учетом действующего законодательства Российской Федерации. Для этого нами проанализированы состояние существующей системы обеспечения деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах и современные проблемы правового регулирования правоохранительной деятельности в рассматриваемой сфере, сущность и содержание чрезвычайных обстоятельств. Изучена практика разработки иных концептуальных документов в сфере безопасности, учтен зарубежный опыт.
Раскроем основные содержательные стороны подготовленного проекта названного документа. Как представляется, Концепция структурно должна состоять из преамбулы и шести разделов.
Содержание преамбулы будет включать в себя разъяснения по поводу необходимости разработки и принятия Концепции, ее цели и задачи, определенные положения об условиях применения этого правового акта и сфере его действия.
В первом разделе «Общие положения» определяются основные понятия, используемые в Концепции, которые будут разработаны с учетом устоявшейся терминологии, принятой и закрепленной в правовых актах, посвященных организации деятельности сил и средств федеральных органов исполнительной власти в особых условиях. В частности, предложено определение понятия деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах. Под ней следует понимать основанный на законе вид правоохранительной деятельности, который осуществляется органами внутренних дел в пределах их компетенции и направлен на предупреждение и пресечение чрезвычайных обстоятельств социального характера, участие в защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечение безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также на минимизацию последствий чрезвычайных обстоятельств.
Еще одним из вновь вводимых является определение термина «чрезвычайные обстоятельства социального характера». Под ними следует понимать обстоятельства, обусловленные совершением общественно опасных деяний, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, причинение вреда здоровью, значительный имущественный ущерб, нарушение условий жизнедеятельности населения и организаций, требующие принятия комплекса специальных (в том числе силовых) мер по защите от возникших опасностей и являющиеся в том числе основанием для введения чрезвычайного положения.
Второй раздел «Современное состояние деятельности органов внутренних дел Российской Федерации при чрезвычайных обстоятельствах» будет включать оценку текущих внешних и внутренних факторов деятельности органов внутренних дел, тенденций изменения оперативной обстановки, криминогенной ситуации, особенностей формирования системы реагирования на угрозы в сфере обеспечения безопасности и места органов внутренних дел в рассматриваемых условиях.
В третьем разделе на основе положений Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права, федеральных конституционных законов, федеральных законов и других нормативных правовых актов будут сформулированы цели, принципы и задачи деятельности органов внутренних дел Российской Федерации при чрезвычайных обстоятельствах.
Приоритетными задачами рассматриваемой сферы деятельности являются защита жизни, здоровья, конституционных прав и свобод человека при чрезвычайных обстоятельствах;
участие в противодействии терроризму и насильственным формам экстремизма; участие в пресечении социальных и межнациональных конфликтов, а также деятельности, направленной на разжигание расовой, национальной и религиозной розни, ненависти либо вражды; участие в защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Будет показано, что деятельность органов внутренних дел Российской Федерации при чрезвычайных обстоятельствах осуществляется на основе следующих принципов: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; законность; системность и комплексность применения органами внутренних дел правовых, организационных, информационных, силовых и иных мер по реагированию на чрезвычайные обстоятельства; соразмерность временно вводимых установленных законом ограничений прав и свобод человека, соответствие мер реагирования на чрезвычайные обстоятельства степени и характеру исходящих от них угроз; приоритет профилактических мер; взаимодействие органов внутренних дел с иными органами власти (при рациональном разграничении компетенции), органами местного самоуправления, общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях комплексного и своевременного реагирования на чрезвычайные обстоятельства.
При формулировании основных направлений деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах будут учтены принципиальные подходы к вопросам обеспечения общественной безопасности, содержащиеся в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.
К основным направлениям деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах (четвертый раздел проекта Концепции) в пределах их компетенции предлагается отнести:
— участие в мероприятиях по противодействию терроризму и в обеспечении правового режима контртеррористической операции, а также в обеспечении защиты потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан;
— пресечение экстремистской деятельности с использованием мер организационного и оперативного характера;
— противодействие организованной преступности, связанной с незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, участие в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований, банд;
— пресечение массовых беспорядков и иных противоправных насильственных действий, создающих непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной
деятельности органов государственной власти РФ и органов местного самоуправления, а также нарушающих движение транспорта, работу средств связи и организаций;
— содействие пограничным органам федеральной службы безопасности в проведении мероприятий по защите Государственной границы РФ, обеспечение по представлениям пограничных органов федеральной службы безопасности временного ограничения или воспрещения доступа граждан на отдельные участки местности или объекты вблизи Государственной границы РФ во время проведения пограничных поисков и операций, при отражении вооруженных вторжений на территорию Российской Федерации или при воспрепятствовании незаконным массовым пересечениям Государственной границы РФ;
— принятие при чрезвычайных ситуациях неотложных мер по спасению граждан, охране имущества, оставшегося без присмотра, содействие в этих условиях бесперебойной работе спасательных служб; обеспечение общественного порядка при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий;
— развитие взаимодействия с правоохранительными органами иностранных государств и международными организациями по вопросам участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности, подготовки к действиям и реагированию на чрезвычайные обстоятельства, включая обмен оперативной и технической информацией, специальными техническими и иными средствами, передовым опытом.
Реализация концепции деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах (пятый раздел Концепции) предопределяет необходимость формирования системы мониторинга угроз безопасности, способных вызвать чрезвычайные обстоятельства, и прогнозирования их масштаба и последствий, а также мониторинга политических, социально-экономических и иных процессов, оказывающих влияние на ситуацию в сфере реагирования на чрезвычайные обстоятельства.
Кроме того, важнейшей составляющей механизма реализации Концепции является совершенствование законодательства Российской Федерации в части, касающейся нормативного обоснования действий сил и средств органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах, особенно в период немедленного, экстренного реагирования на чрезвычайные обстоятельства социального характера, то есть в период до возможного введения режима чрезвычайного положения. Требуют правового оформления и проводимые органами внутренних дел в необходимых случаях комплексы действий и меро-
2 л н и о X
Л
<
и н к
:|5
о X
Л
<
и н S
X
<
а
X о о
са <
а С
К S X
и <
са <
а
ы <
ш О а С
51
2 л н и
0
1
Л
<
ы н
R
:|S
0
1
Л
<
ы н S
I
<
а
X о
0
са <
а С
К S
1
ы <
аз <
а
ы <
ш О а С
52
приятии — специальные операции при чрезвычайных обстоятельствах социального характера.
Одним из условий реализации Концепции является всестороннее развитие потенциала специальных подразделений и авиации органов внутренних дел по обеспечению силовой поддержки при решении наиболее сложных задач при чрезвычайных обстоятельствах.
В повседневных, обычных условиях в Российской Федерации на региональном уровне функционируют межведомственные комиссии и совещания: координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах, координационные совещания руководителей правоохранительных органов, антинаркотические, антитеррористические комиссии и другие органы. Такой организационный подход к сбору и анализу информации, проведению профилактических мероприятий, а также мероприятий по минимизации и ликвидации последствий противоправных деяний в силу различной их сути оправдан. Что же касается управления (планирования, организации выполнения решений, координации и взаимодействия, контроля) силами и средствами федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов при чрезвычайных обстоятельствах, эту функцию мог бы взять на себя единый межведомственный оперативный штаб.
Концепция реализуется (шестой раздел — «Механизм реализации Концепции») федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, территориальными органами федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и их подразделениями.
Реализация Концепции рассчитана на среднесрочную перспективу (3—5 лет). На первом
Список литературы
1. О безопасности: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 // СПС КонсультантПлюс.
2. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 № З-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
3. Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 20 ноября 2013 г.). URL: http://www. kremlin.ru/acts/news/19653 (дата обращения: 14.01.2015).
4. Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации от 5 октября 2009 г. // СПС Гарант.
этапе (в течение года) предполагается осуществить мероприятия по разработке плана реализации Концепции, определению направлений дальнейшего развития законодательства Российской Федерации по реагированию на чрезвычайные обстоятельства и совершенствованию организационного обеспечения деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах.
На втором этапе (в течение 2—3 лет) планируется осуществить мероприятия по разработке и принятию нормативных правовых актов, направленных на решение задач при чрезвычайных обстоятельствах, мониторингу результатов, достигнутых при реализации запланированных мероприятий, прогнозированию развития ситуации в рассматриваемой сфере деятельности.
На третьем этапе (в течение года) предусматривается обобщить результаты реализации Концепции и при необходимости сформировать предложения по разработке новых документов по планированию мероприятий в сфере деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах, а также разработать мероприятия организационного характера на межведомственном уровне.
Представляется, что реализация указанной Концепции будет способствовать совершенствованию защиты жизни, здоровья, конституционных прав и свобод человека и гражданина; развитию системы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации; повышению эффективности деятельности органов внутренних дел по защите граждан, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, опасностей техногенного и природного характера; совершенствованию нормативно-правового регулирования в рассматриваемой сфере.
5. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
6. Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 г. (утв. Президентом РФ 28 ноября 2014 г.). URL: http://www.scrf.gov.ru/documents/16/130. html (дата обращения: 14.01.2015).
E-mail: snegovoi-av@mail.ru
