CC BY
108
ЧЕРНЫХ В.В., кандидат юридических наук, blackvit@bk.ru
Кафедра огневой, тактико-специальной подготовки и оперативного планирования;
Тюменский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации, 625049, г. Тюмень, ул. Амурская, 75
АСТАФЬЕВ Н.В., доктор педагогических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации,
astnic@mail.ru
Кафедра огневой, тактико-специальной подготовки и оперативного планирования;
Тюменский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации, 625049, г. Тюмень, ул. Амурская, 75
CHERNYKH V.V.,
Candidate of Legal Sciences,
blackvit@bk.ru
Chair of fire, tactical and special training and operational planning; Tyumen Advanced Training Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Amurskaya St. 75, Tyumen, 625049, Russian Federation
ASTAFYEV N.V.,
Doctor of Pedagogical Sciences, professor, Honored worker of higher professional education of the Russian Federation, astnic@mail.ru
Chair of fire, tactical and special training and operational planning; Tyumen Advanced Training Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Amurskaya St. 75, Tyumen, 625049, Russian Federation
СИСТЕМА ПОНЯТИЙ, ХАРАКТЕРИЗУЮЩАЯ УПРАВЛЕНЧЕСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В УСЛОВИЯХ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ ПРИРОДНОГО ХАРАКТЕРА
Аннотация. В законодательстве и в специальной литературе для определения особых условий, в которых приходится действовать силам и средствам органов внутренних дел, других правоохранительных и силовых структур, используются различные термины и понятия, характеризующие чрезвычайность обстановки. Авторами статьи, рассматривающими систему понятий, характеризующих управленческую деятельность органов внутренних дел в условиях чрезвычайной ситуации природного характера, сделан вывод о необходимости сформулировать и закрепить на законодательном уровне определения понятий «особые условия», «чрезвычайные обстоятельства», раскрыть их сущность и содержание, отличительные признаки. Обосновывается, что это позволит повысить эффективность управления подразделениями органов внутренних дел в складывающихся особых условиях деятельности.
Ключевые слова: чрезвычайная ситуация; чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера; особые условия; чрезвычайные обстоятельства; чрезвычайная обстановка; чрезвычайное происшествие.
THE SYSTEM OF CONCEPTS CHARACTERIZING THE ADMINISTRATIVE ACTIVITY OF INTERNAL AFFAIRS BODIES IN EMERGENCY SITUATIONS OF NATURAL CHARACTER
Annotation. In the legislation and special literature, various terms and concepts characterizing the emergency situation are used to determine the special conditions in which the internal affairs bodies and other law enforcement agencies have to act. The authors of the article consider the system of concepts characterizing the administrative activity of internal affairs bodies in emergency situations of natural character. They come to the conclusion that it is necessary to formulate and fix at the legislative level the definitions of the concepts "special conditions", "extraordinary circumstances", as well as to reveal their nature and content, distinctive features. It is substantiated that this will improve the efficiency of the management of the divisions of the internal affairs bodies under special conditions of the activities.
Keywords: emergency; emergency situation of natural and technogenic character; special conditions; extraordinary circumstances; emergency situation.
В основе любого вида деятельности лежит характеризующая эту деятельность система понятий, которая раскрывает ее содержание и особенности. В целях формирования более полного представления о содержании управленческой деятельности органов внутренних дел в условиях чрезвычайных ситуаций природного характера нам необходимо уяснить смысл таких понятий, как «ситуация», «чрезвычайная ситуация», «чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера», «чрезвычайная ситуация природного характера».
В научной литературе, в законах и иных нормативных правовых актах для определения особых условий, в которых приходится действовать силам и средствам органов внутренних дел, других правоохранительных и силовых структур, используются различные термины и понятия, характеризующие чрезвычайность обстановки. Например, кроме вышеперечисленных используются понятия «чрезвычайная обстановка», «чрезвычайное происшествие», «чрезвычайные обстоятельства», «особые условия», «чрезвычайные ситуации» и др. Существующее многообразие терминов и понятий свидетельствует прежде всего о стремлении научных работников определить сущность тех или иных понятий, явлений объективной действительности. Вместе с тем это во многом связано с целями научных изысканий, стремлением исследователей отразить лишь отдельные существенные признаки предмета научной разработки.
В научных изданиях представлены различные определения понятия «ситуация». Так, в Советском энциклопедическом словаре под ситуацией понимается положение, т.е. сочетание условий и обстоятельств, создающих определенную обстановку, положение [1, ст. 1227]. В Словаре русского языка С.И. Ожегова под ситуацией понимается совокупность обстоятельств, положение, обстановка [2, с. 587].
Термин «чрезвычайный» трактуется как «не предусмотренный обычным ходом дел, внезапно возникший...». В отдельных изданиях чрезвычайная ситуация (ЧС) определяется как «неожиданная, непредвиденная обстановка, требующая немедленных действий» [3, с. 71].
Эволюция развития понятийного аппарата применительно к деятельности социальных систем в экстремальных, чрез-
вычайных, особых условиях происходила на протяжении длительного времени и происходит сейчас.
Большое внимание в научной литературе уделяется характеризующим признакам чрезвычайных ситуаций. Б.Н. Порфирьев, определяя ситуацию как чрезвычайную, выделяет семь типов критериев и девятнадцать параметров с их описанием, опираясь на которые, можно характеризовать ситуацию как чрезвычайную (Порфирьев Б.Н., 2001).
В данном случае очевиден классический пример всеобъемлющего исследования категории «ситуация». А.К. Микеев к критериям чрезвычайных ситуаций относит их типы и виды, масштабы распространения последствий (Микеев А.К., 1995).
В.В. Гущин к указанной совокупности критериев, характеризующих качественное описание чрезвычайных ситуаций, добавляет критерий специального правового режима и считает, что ЧС обусловлены следующими факторами:
социально-экономическими, связанными с сознательной деятельностью людей. Данные факторы могут носить криминальный (диверсии, войны, террористические акты, массовые беспорядки и др.) и некриминальный характер (массовые, политические, спортивные, культурные и иные мероприятия);
техногенными (промышленные, транспортные аварии, пожары и т.д.);
природными (землетрясения, наводнения, ураганы, оползни, сели, цунами, природные пожары);
биологическими (эпидемии, эпизоотии, эпифитотии) [4, с. 9-11].
На наш взгляд, наблюдается попытка универсализации понятия «чрезвычайная ситуация», что противоречит определению указанного понятия, закрепленного в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»*.
Кроме того, в научной литературе большое внимание уделяется определению понятия «чрезвычайная ситуация». Так, Б.Н. Порфирьев определяет чрезвычайную ситуацию как внешне неожиданную, внезапно возникшую обстановку, характе-
* Рос. газ. 1994. 24 дек.; 1т1_: http://www. pravo.gov.ru
ризующуюся неопределенностью, остро-конфликтностью, стрессовым состоянием населения, значительным социально-экономическим и экономическим ущербом, прежде всего человеческими жертвами, необходимостью быстрого реагирования (принятия решений), крупными людскими, материальными и временными затратами на проведение эвакуационно-спасатель-ных работ, сокращением масштабов и ликвидацией многообразных негативных последствий (разрушений, пожаров и т.д.). В данном определении отсутствуют указания на явления и события, которые приводят к ЧС природного и техногенного характера (Порфирьев Б.Н, 2002).
В.В. Гущин трактует термин «чрезвычайная ситуация» практически аналогично определению, данному Б.Н. Порфирьевым, который под этим термином понимает внешне неожиданную, внезапно возникающую обстановку, характеризующуюся неопределенностью, остроконфликтностью, стрессовым состоянием населения, значительным социально-экономическим и экономическим ущербом, прежде всего человеческими жертвами, необходимостью быстрого реагирования и вследствие этого необходимостью крупных людских, материальных и временных затрат на проведение эвакуационно-спасательных работ и ликвидацию многообразных негативных последствий, а также специальным правовым режимом в зоне бедствия и его обеспечением. В данном В.В. Гущиным определении чрезвычайной ситуации делается акцент на введении специального правового режима в зоне бедствия и его обеспечении [5, с. 3-12].
А.Ф. Майдыков, рассматривая признаки чрезвычайных ситуаций, дает свое определение этого сложного понятия. Он полагает, что ЧС вызываются явлениями природного (биологические катаклизмы, стихийные бедствия), техногенного (аварии, катастрофы) и социального (неорганизованные массовые выступления граждан, обострение межнациональных отношений, групповые нарушения общественного порядка, массовые беспорядки, захваты самолетов, заложников, вооруженные побеги преступников) характера (Майдыков А.Ф., 2006).
В работе А.К. Микеева и Б.Н. Порфи-рьева дано, на наш взгляд, более точное определение понятия «чрезвычайная ситу-
ация», под которой понимается внешне неожиданная, внезапно возникшая обстановка, характеризующаяся неопределенностью, остроконфликтностью, стрессовым состоянием населения, значительным социально-экологическим и экономическим ущербом, прежде всего человеческими жертвами, а также необходимостью быстрого реагирования (принятия решений), больших людских, материальных и временных затрат, использования специальных техники и персонала для проведения эвакуационных мероприятий и спасательных работ, сокращения масштабов и ликвидации негативных последствий действия разрушающих факторов различной природы [6, с 8].
Из данного определения следует, что основными критериями ЧС являются многочисленные жертвы людей или угроза их жизни и здоровью, ущерб (угроза) окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей, а также необходимость немедленного и адекватного реагирования на чрезвычайную ситуацию.
Под адекватностью реагирования понимается невозможность обеспечения общественной безопасности при ЧС обычными способами, с использованием обычных средств. Возникает необходимость в создании новых организационных структур, новых форм взаимодействия всех сил, принимающих участие в обеспечении общественной безопасности при ЧС, а также иного нормативного воздействия, чем то, которое действует в обычных условиях.
А.П. Зайцев определяет чрезвычайную ситуацию «как обстоятельства, возникающие в результате стихийных бедствий, аварий и катастроф в промышленности и на транспорте, экологических катастроф, диверсий или факторов военного, социального и политического характера, которые заключаются в резком отклонении от норм протекающих явлений и процессов и оказывающих значительное воздействие на жизнедеятельность людей, экономику, социальную сферу или природную среду» (Зайцев А.П., 2003).
Формулированием данного определения вновь предпринята попытка универсализации понятия «чрезвычайная ситуация». Вместо слова «обстановка» автор использует слово «обстоятельство», а в содержание данного понятия включает факторы социально-политического и криминального характера.
А.К. Микеев, Б.Н. Порфирьев, С.А. Старостин в своих исследованиях подразделяют ЧС на четыре основные группы:
- социальные и социально-политические (социогенные), включающие войны, вооруженные конфликты, этнические и национальные конфликты, массовые беспорядки, террористические акты, захват заложников и т.д.;
- природные (стихийные бедствия);
- техногенные, вызванные авариями, катастрофами, пожарами, взрывами и т.п.;
- комбинированные, обусловленные комплексом причин, сочетанием природных, техногенных и социальных факторов.
Отстаивая идею универсализации понятия «чрезвычайная ситуация», Б.П. Кондратов считает, что «чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате опасного природного, техногенного и социального явления, создающая угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства, требующая принятия неотложных адекватных мер правового, экономического, организационного и иного характера» (Кондратов Б.П., 2005).
Определение понятия «чрезвычайная ситуация» сформулировано на уровне законодательства и подзаконных нормативных актов и вошло в практическую деятельность с началом развития государственной системы предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в конце 80-х - начале 90-х годов ХХ века. Первым правовым документом стало постановление Совета Министров СССР, которое утвердило Временное положение о государственной общественной системе по предупреждению и действиям в чрезвычайных ситуациях*. В данном положении закреплено, что «чрезвычайная ситуация - это обстановка на объекте или определенной части территории (акватории), сложившаяся в результате аварий, катастроф, стихийных и экологических бедствий, эпидемий, эпизоотий и эпифи-тотий, которая может привести или уже
* О создании государственной общесоюзной системы по предупреждению и действиям в чрезвычайных ситуациях: постановление Совета Министров СССР от 15 дек. 1990 г. N 1282 // Ведомости Совета народных депутатов и Совета Министров СССР. 1990. N 1276. Ст. 678.
привела к значительному ущербу, человеческим жертвам и нарушению условий жизнедеятельности».
Наряду с попытками универсализации понятия «чрезвычайные ситуации» вышеперечисленными авторами происходит попытка универсализации понятия «чрезвычайное обстоятельство».
Так, А.Г. Степанов под чрезвычайными обстоятельствами (ЧО) понимает условия функционирования органов государственной власти, предприятий, организаций, учреждений, а также жизнедеятельности людей в период локализации и ликвидации процессов и явлений в природной среде, техногенной и социальной сферах, которые существенно влияют на нормальный ритм жизни общества и требуют принятия специальных мер по защите среды обитания, жизни, здоровья, прав и свобод граждан, материальных и иных ценностей от уничтожения, повреждения, хищения и по восстановлению нормальной работы различных объектов жизнеобеспечения (Степанов А.Г., 1994).
A.Ф. Майдыков относит к чрезвычайным обстоятельствам явления природного характера (ураганы, наводнения, землетрясения и др.), биологические (эпидемии, эпизоотии) и социального характера, среди последних выделяет политические, экономические, этнические, религиозные и криминальные (Майдыков А.Ф., 2004).
С.А. Старостин в своем исследовании признает, что понятия «чрезвычайное обстоятельство» и «чрезвычайное обстоятельство криминального характера» в системе МВД России более употребляемы, в отличие от понятия «чрезвычайная ситуация». Следовательно, по его мнению, все вышеперечисленные понятия необходимо использовать, но понятие «чрезвычайная ситуация» - как основное, обобщающее, а понятие «чрезвычайное обстоятельство» - как частное, определяющее конкретные криминальные деяния (Старостин С.А., 2000).
B.Л. Анисимов считает, что перечень задач, решаемых в чрезвычайных обстоятельствах, включает участие в ликвидации негативных явлений как в природной и техногенной (чрезвычайные ситуации), так и в социальной сферах (покушение на конституционный порядок, террористические акты, вооруженные конфликты и др.). Далее констатируется следующее:
- во-первых, среди понятий, характеризующих кризисные явления, обстановку, складывающуюся в результате событий, происшедших в природной, техногенной и социальной сферах, ключевое место занимают такие термины, как «особые условия», «чрезвычайные обстоятельства», «чрезвычайные ситуации»;
- во-вторых, понятие «чрезвычайные обстоятельства», использующееся в ряде законодательных актов, получило свое определение только на ведомствен -ном уровне;
- в-третьих, понятие «чрезвычайные ситуации» в настоящее время принято законодательно и характеризует кризисные явления только в природной и техногенной сферах;
- в-четвертых, понятие «чрезвычайные обстоятельства» охватывает как кризисные явления социальной сферы, так и чрезвычайные ситуации (природная и техногенная сферы);
- в-пятых, систему государственного управления при чрезвычайных обстоятельствах, исходя из ведомственной компетенции, условно можно разделить на два блока, а именно на систему правоохранительных органов, решающую задачи ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств криминального характера, и Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
М.А. Громов предлагает считать понятия «чрезвычайные ситуации» и «чрезвычайные обстоятельства» равнозначными, обозначающими особенности чрезвычайной обстановки, которая вызвана: во-первых, для ЧС опасными для личности, общества и государства явлениями природного, биолого-социального и техногенного характера; во-вторых, для ЧО опасными для личности, общества и государства происшествиями, преступлениями, событиями социально-политического, в том числе военного и криминального характера (Громов М.А., 2008).
А.В. Мелехин предлагает считать понятие «чрезвычайные ситуации» более широким по отношению к термину «чрезвычайные обстоятельства», т.к. военное положение и чрезвычайное положение - это чрезвычайные ситуации более высокой степени общественной опасности. Он не разделяет точку зрения тех авторов,
которые предлагают понятия «чрезвычайные ситуации» и «чрезвычайные обстоятельства» считать равнозначными. Учитывая то, что среди ученых, законодателей и практиков нет единой точки зрения на трактовку содержательной части понятия «чрезвычайные обстоятельства», А.В. Ме-лехин полагает, что унификация этого понятия невозможна, т.к. об этом свидетельствует сложившаяся нормотворческая практика (Мелехин А.В., 2007).
Указанные точки зрения, выраженные в статьях М.А. Громова (2008 г.) и А.В. Мелехина (2007 г.), фактически отражают две концепции, два подхода к важ-н ейши м, осн овоп ол а га ющим пон я тия м , какими являются «чрезвычайные ситуации» и «чрезвычайные обстоятельства», к вопросам их соотношения и применения. Не случайно это нашло отражение в диссертационном исследовании С.Е. Попова [8, с. 61]. Как отмечает ученый:
1. Условия, причины возникновения указанных ЧС и ЧО различны.
2. Государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций существенно отличается от системы предупреждения, предотвращения, пресечения, расследования и ликвидации ущерба от чрезвычайных обстоятельств социально-политического и криминального характера.
3. Ведомственная принадлежность понятий «чрезвычайные ситуации» и «чрезвычайные обстоятельства» достаточно четко просматривается и определяется в законодательных и иных нормативных правовых актах, задачи и функции МВД и МЧС России, степень их участия в различных ЧС и ЧО урегулированы нормами права.
4. Системы правового регулирования деятельности органов и подразделений МВД России и МЧС Росси при различных ЧО и ЧС отличны друг от друга.
5. Составы группировок сил и средств МВД и МЧС России при различных ЧС и ЧО отличаются друг от друга по многим параметрам, в том числе по видам, характеризующим признакам, порядку их формирования и применения.
6. Организационно-тактические особенности действий сил и средств МВД и МЧС России при ЧС и ЧО существенны.
7. Цели, определяемые МВД и МЧС России, при ЧО и ЧС различны.
Обращаясь к терминологии, многие ученые за основу берут различные словари, в которых даны определения таких исходных понятий, как «обстановка», «условие», «явление», «событие», «ситуация», «обстоятельство», «чрезвычайная ситуация», «чрезвычайное обстоятельство», и др.
Так, в Словаре русского языка С.И. Ожегова слово «обстоятельство» трактуется как «условие (обстановка), определяющее положение существования кого-нибудь или чего-нибудь, или явление, сопутствующее другому явлению (событию) и с ним связанное» [2, с. 351].
Указанные составляющие понятия «обстоятельство» требуют дополнительного рассмотрения. Так, понятие «обстановка» - это положение, обстоятельства, условия существования кого-, чего-нибудь [2, с. 449]. Обстановка - это совокупность условий и факторов, складывающихся на конкретном участке или направлении деятельности организации в какой-либо период или момент, которые влияют на осуществление этой деятельности и управление ею [9, с. 122].
Понятие «явление» означает всякое обнаруживаемое проявление чего-нибудь, например физическое явление, явление природы, социальное явление [2, с. 951]. Событие - это то, что произошло, то или иное значительное явление, факт общественной, личной жизни [2, с. 776]. Событие - юридический факт, наступление которого не зависит от воли субъектов правоотношений.
Причинами возникновения, изменения и прекращения правоотношений являются юридические факты.
Юридические факты - это конкретные жизненные обстоятельства (события, действия), с которыми нормы права связывают возникновение, изменение и прекращение правоотношений. События - это юридические факты, наступление которых не зависит от воли субъектов правоотношений. Действия - это юридические факты, наступление которых зависит от воли и сознания людей.
Основаниями введения в действие норм чрезвычайного законодательства являются юридические факты (действия и события), влекущие за собой угрозу возникновения или наступления условий, нарушающих безопасность граждан, общества и государства.
Ученые-лингвисты и филологи под термином «обстоятельство» чаще всего понимают «обстановку, побочный случай, происшествие» [10, с. 621], либо «явление, сопутствующее какому-нибудь другому явлению» [2, с. 351], либо «событие (фактор), сопутствующее чему-нибудь, связанное с чем-нибудь» [11, с. 315], либо «условия, определяющие положение, состояние кого-либо, чего-либо» [12, с. 569].
Понятие «ситуация» в названных выше источниках трактуется нередко как «обстановка, положение, совокупность обстоятельств». Соответственно, современными учеными, особенно защищающими приоритет понятия «ситуация» над «обстоятельством», делается попытка доказать универсальность понятия «чрезвычайная ситуация» и его приоритет над «чрезвычайным обстоятельством».
Вместе с тем, на наш взгляд, это спорная гипотеза. Так, согласно ст. 3 «Обстоятельства введения чрезвычайного положения» Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» «чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения специальных мер»*.
К таким обстоятельствам относятся:
- попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захват или присвоение власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка деятельности незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в резуль-
* Рос. газ. 2001. 2 июня. 11К1_: http://www. pravo.gov.ru
тате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
В данном законе четко обозначено, что «обстоятельства» (а по содержанию пп. «а» и «б» ст. 3 - чрезвычайные обстоятельства) являются более широким понятием, в отличие от понятия «чрезвычайные ситуации».
Если рассматривать представленную совокупность понятий, можно сказать, что слова «обстоятельство», «ситуация», «обстановка», «условие» являются синонимичными.
Согласно С.И. Ожегову словосочетание «чрезвычайная обстановка (ситуация)» несет в себе такие смысловые нагрузки:
1) как исключительная, превосходящая все;
2) не предусмотренная обычным ходом дел обстановка (обстоятельство) или ситуация [2, с. 724].
Событие, которое нарушает обычный ход вещей, называется происшествием [2, с. 497].
На наш взгляд, интересны социологические опросы, проведенные в 19992000 гг. С.А. Старостиным и в 2003-2006 гг. С.Е. Поповым по важнейшим вопросам использования (применения) понятий «обстоятельство», «чрезвычайное обстоятельство», «чрезвычайное обстоятельство криминального характера», «чрезвычайное обстоятельство социально-политического и криминального характера» и др., а также «ситуация», «чрезвычайная ситуация», «чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера», «чрезвычайная ситуация природного, техногенного и биолого-социального характера», «чрезвычайная ситуация природного, техногенного, биолого-социального и социального характера» и др.
Как отмечает С.А. Старостин, понятия «чрезвычайное обстоятельство» и «чрезвычайное обстоятельство криминального характера» достаточно прочно вошли в практику и используются во многих нормативных актах МВД России. Следо-
вательно, в практической деятельности органов внутренних дел целесообразно использовать понятие «чрезвычайное обстоятельство криминального характера» и «чрезвычайная ситуация некриминального характера», т.е. природного и техногенного характера.
В таком случае не возникает противоречия с определением, данным в Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (1994 г.), поскольку обстановка, сложившаяся в результате опасных явлений природного и техногенного характера, называется чрезвычайной ситуацией.
Другой важной проблемой, по мнению С.Е. Попова, является проблема универсализации терминологии в данной области и формулирования единого понятия. Респондентам был задан вопрос: «Назовите причины, по которым можно или нельзя использовать единое универсальное понятие "чрезвычайные ситуации природного, техногенного, биолого-социального и социального характер"»?
Ответы анкетируемых были следующими:
Условия, причины возникновения ЧО криминального характера и ЧС природного и техногенного характера совершенно разные (100 % опрошенных).
Единая государственная система защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера и система предупреждения, предотвращения и пресечения ЧО криминального характера значительно отличаются (95 %).
Задачи, функции МВД России при ЧО криминального характера и МЧС России при ЧС природного и техногенного характера не идентичны (90 %).
Составы группировок сил и средств МВД России при ЧО криминального характера и МЧС России при ЧС природного и техногенного характера также значительно отличаются (80 %).
Тактика действий группировки сил и средств МВД России при ЧО криминального характера и тактика действий группировки сил и средств МЧС России при ЧС природного и техногенного характера различны (87 %).
Системы правового регулирования деятельности МВД России при ЧО крими-
нального характера и МЧС России при ЧС природного и техногенного характера различны (90 %).
Стратегия действий МВД России при ЧО криминального характера и Стратегия действий МЧС России при ЧС природного и техногенного характера также различны [8].
Кроме того, в рамках настоящей статьи необходимо рассмотреть понятие «особые условия», поскольку ЧС природного характера создают особые условия в деятельности органов внутренних дел и их группировок сил и средств.
Понятие «особые условия», на наш взгляд, является базовым, на содержательном уровне включающим характерные признаки и особенности понятий, определяющих чрезвычайные ситуации и чрезвычайные обстоятельства:
1) особые условия понимаются нами как чрезвычайная обстановка, возникающая на территории обслуживания или в зоне ответственности, как специфическая среда функционирования социальной системы, которой являются органы внутренних дел и группировки сил и средств других ведомств;
2) особые условия понимаются как специфические условия деятельности конкретных социальных систем, субъектов и объектов управления;
3) особые условия деятельности сил и средств органов внутренних дел возникают при ЧС природного, техногенного и биолого-социального характера, вызванных стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, авариями и катастрофами разного масштаба, размаха, степени общественной опасности, уровнем людских и материальных потерь, в том числе на территории обслуживания органов внутренних дел и в зоне ответственности группировки сил и средств ОВД;
4) особые условия возникают при ЧО социально-политического и криминального характера, вызываемых опасными преступными проявлениями, в том числе на территории обслуживания органов внутренних дел и в зоне ответственности группировки сил и средств органов внутренних дел;
5) особые условия возникают при введении чрезвычайного положения и при установлении особого правового режима;
6) особые условия возникают при введении военного положения и при установлении особого правового режима;
7) основными отличительными особенностями, факторами, присущими ЧС и ЧО, приводящими к особым условиям в деятельности социальных систем, в том числе органов внутренних дел и создаваемых группировок сил и средств, являются: внезапность, неожиданность возникновения, быстрое, спонтанное развитие со значительным размахом и масштабностью событий, явлений, действий; значительность людских и материальных потерь; реальность угроз для личности, общества и государства; значительная напряженность, конфликтность, стресс среди различных групп населения; дезорганизация жизнедеятельности в регионе; необходимость адекватных мер и действий, с введением правовых режимов, формированием и применением группировок сил и средств, использованием специфических средств, приемов и методов для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности;
8) возникновение особых условий требует задействования государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, государственной системы противодействия терроризму и экстремизму;
9) особые условия возникают, развиваются и сохраняются некоторый период времени: от нескольких часов до нескольких суток, месяцев, лет;
10) особые условия возникают и сохраняются на определенной территории и в течение определенного времени далеко не для всех граждан, органов, организаций, учреждений, предприятий, ведомств, а лишь для тех, кто находится в эпицентре чрезвычайных ситуаций и обстоятельств, для органов оперативного управления, для сил, участвующих в нормализации обстановки, за исключением введения чрезвычайного правового режима.
В научной литературе дается определение понятия «особые условия» в качестве обобщенного, универсального понятия чрезвычайной обстановки.
Рассмотрение проблемы соотношения основных понятий «чрезвычайная ситуация», «чрезвычайное обстоятельство», «особые условия» и их практического применения в деятельности органов внутренних дел позволяет нам сформулировать следующие выводы и предложения.
1. Определение понятия чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, содержащееся в Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», является официальным и приоритетным по отношению ко всем другим определениям ЧС, данным в научных трудах, других законах и иных нормативных правовых актах. ЧС природного и техногенного характера - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного и иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности людей.
2. Ни понятие «чрезвычайная ситуация», ни понятие «чрезвычайное обстоятельство» не может быть универсальным, единственным для применения в деятельности органов внутренних дел в особых условиях. На наш взгляд, данные понятия могут быть только равнозначными.
3. В настоящее время только понятие «чрезвычайная ситуация» закреплено на законодательном уровне. Понятие «чрезвычайное обстоятельство» до настоящего времени на законодательном уровне не закреплено, имеется лишь определение данного понятия в ведомственных нормативных актах. Острота научной полемики по вопросам места и роли понятия «чрез-
вычайное обстоятельство», его законодательного закрепления, официального применения, видов, источников, факторов и причин возникновения этого понятия, отличия от понятия «чрезвычайная ситуация» сохраняется и в настоящее время. На наш взгляд, закрепление понятия «чрезвычайная ситуация» в действующем Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» исключит универсальность понятия «чрезвычайные обстоятельства» и позволит использовать данные термины как равнозначные.
4. Критерий универсальности применим только к понятию «особые условия». Данное понятие, на наш взгляд, является базовым по отношению к таким понятиям, как «чрезвычайная ситуация», «чрезвычайное обстоятельство», «чрезвычайная обстановка», «чрезвычайное происшествие».
5. Назрела необходимость на законодательном уровне сформулировать определения понятий «особые условия», «чрезвычайные обстоятельства» с раскрытием их сущности и содержания, характеризующих элементов, отличительных признаков от понятия «чрезвычайная ситуация», в том числе «чрезвычайная ситуация природного характера». Это необходимо сделать с целью повышения эффективности управления подразделениями органов внутренних дел в рассмотренных ситуациях.
Список литературы
1. Советский энциклопедический словарь. М., 1990.
2. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Советский энциклопедический словарь, 1987.
3. Тычинин С.В., Дзейтов С.А. К понятию чрезвычайной ситуации: сб. тр. адъюнктов и соискателей. Вып. 4. СПб.: С.-Петерб. ин-т МВД России, 2004.
4. Гущин В.В. Понятие безопасности и ее предметно-объективные сферы: сб. науч. тр. ВНИИ МВД России, 2005.
5. Гущин В.В. Понятие безопасности и ее предметно-объективные сферы // Проблемы повышения готовности органов внутренних дел к действиям в чрезвычайных ситуациях: сб. науч. тр. М.: ВНИИ МВД России, 2004.
6. Микеев А.К., Порфирьев Б.Н. Управление деятельностью органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. М.: Академия МВД России, 1995.
7. Зайцев А.П. Чрезвычайные ситуации. Краткая характеристика и классификация: учеб. пособие. М., 2003.
8. Попов С.Е. Оперативное управление органами внутренних дел федерального округа в кризисных ситуациях (теоретические, правовые и организационные основы): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006.
9. Булыгин Ю.Е. Организация социального управления (Основные понятия и категории): словарь-справочник. М., 1999.
10. Даль В.С. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1989.
11. Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. Малый толковый словарь русского языка. М., 1990.
12. Словарь русского языка / под ред. Л.П. Евгеньевой. 2-е изд., испр. и доп. М.: Рус. яз., 1981-1984.
