CC BY
554
А.В. Снеговой,
кандидат юридических наук, доцент, Академия управления МВД России
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ ОБСТОЯТЕЛЬСТВАХ
LEGAL AND ORGANIZATIONAL ASPECTS OF ACTIVITY OF LAW-ENFORCEMENT BODIES OF RUSSIAN FEDERATION
AT FORCE MAJEURE
В статье исследуются особенности деятельности органов внутренних дел Российской Федерации при чрезвычайных обстоятельствах. Анализируются компетенция и особенности взаимодействия органов внутренних дел и иных органов государственной власти, привлекаемых к выполнению задач в рассматриваемых условиях.
In article features of activity of bodies internal the Russian Federation of affairs are investigated at force majeure. Competence and features of interaction of law-enforcement bodies and other public authorities involved in performance of tasks in considered conditions is analyzed.
К числу основных источников угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности относятся: деятельность террористических организаций, группировок и отдельных лиц, направленная на насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, дезорганизацию нормального функционирования органов государственной власти; экстремистская деятельность националистических, религиозных, этнических и иных организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране; деятельность транснациональных преступных организаций и группировок, связанная с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ; сохраняющийся рост преступных посягательств, направленных против личности, собственности, государственной власти, общественной и
экономической безопасности, а также связанных с коррупцией [5].
Перечисленные выше и некоторые иные источники угроз влекут наступление чрезвычайных обстоятельств.
В содержании Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» речь идет об обстоятельствах, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер [1].
Здесь следует уточнить, что ни в правовых актах, ни в трудах ученых и специалистов в рассматриваемой области единообразного определения чрезвычайных обстоятельств нет.
А.В. Мелехин, ссылаясь на сложившуюся нормотворческую практику, отмечает, что среди ученых, законодателей и практиков нет единой точки зрения в трактовке понимания содержательной части термина «чрезвычайные обстоятельства» и в определении их видов [8].
М.А. Громов подразделяет чрезвычайные обстоятельства на следующие виды: социально-политического, военного и криминального характера. Отдельно он говорит о чрезвычайных ситуациях природного, биолого-социального и техногенного характера. Названные чрезвычайные обстоятельства и чрезвычайные ситуации, по его мнению, вызывают особые условия деятельности органов и подразделений системы МВД России [9]. При этом профессор Громов не уточняет, какие события и факты он относит к чрезвычайным обстоятельствам военного характера и как различаются чрезвычайные обстоятельства социально-политического и криминального характера.
Исходя из содержания Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», разделим исследуемые чрезвычайные обстоятельства на две группы: чрезвычайные обстоятельства социального характера и чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, которые могут послужить основанием для принятия решения о введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях.
Полагаем, что чрезвычайные обстоятельства социального характера — это обстоятельства, обусловленные совершением общественно опасных деяний, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, причинение вреда здоровью, значительный имущественный ущерб, нарушение условий жизнедеятельности населения и организаций, требующие принятия комплекса специальных (в том числе силовых) мер по защите от возникших опасностей и являющиеся, в том числе, основанием для введения чрезвычайного положения.
Чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей [2].
Органы внутренних дел, как правило, включены в состав сил и средств федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих выполнение задач в условиях различных чрезвычайных обстоятельств, и в конкретных правовых нормах оговорены пределы их компетенции. Деятельность по выполнению задач при чрезвычайных обстоятельствах осуществляется на межведомственной основе.
Федеральный закон от 7 февраля 2011 года №3-ФЗ «О полиции» возлагает в условиях чрезвычайных обстоятельств на полицию следующие обязанности:
- принимать при чрезвычайных ситуациях неотложные меры по спасению граждан, охране имущества, оставшегося без присмотра, содействовать в этих условиях бесперебойной работе спасательных служб; обеспечивать общественный порядок при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий;
- принимать в соответствии с федеральным законом меры, направленные на предупреждение, выявление и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений, религиозных и иных организаций, граждан;
- участвовать в мероприятиях по противодействию терроризму и обеспечению правового режима контртеррористической операции, а также в обеспечении защиты потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан, в проведении экспертной оценки состояния антитеррористической защищенности и безопасности объектов;
- участвовать в обеспечении режимов военного и чрезвычайного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях;
- оказывать содействие пограничным органам федеральной службы безопасности в проведении мероприятий по защите Государственной границы Российской Федерации, участвовать в осуществлении контроля за соблюдением пограничного режима, обеспечивать по представлениям пограничных органов федеральной службы безопасности временное ограничение или запрет доступа граждан к отдельным участкам местности или объектам вблизи Государственной границы Российской Федерации во время проведения пограничных поисков и операций, при отражении вооруженных вторжений на территорию Российской Федерации или при воспрепятствовании незаконным массовым пересечениям Государственной границы Российской Федерации [3].
Следует отметить, что успешное выполнение задач при чрезвычайных обстоятельствах связано с соответствующей организацией механизма взаимодействия с подразделениями иных федеральных органов исполнительной власти, важнейшими элементами которого являются правовые нормы, регулирующие (определяющие) объем и содержание компетенции, ее адекватность и достаточность при распределении выполняемых задач и функций.
Содержание и объем компетенции органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах позволяет разделить выполняемые задачи на группы:
- задачи непосредственной компетенции территориальных органов МВД России, вытекающие из обязанностей, возложенных законодательством Российской Федерации на органы внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах;
- задачи по оказанию содействия иным федеральным органам исполнительной власти и участию в мероприятиях, проводимых территориальными органами иных федеральных органов исполнительной власти при возникновении чрезвычайных обстоятельств.
Такой подход соответствует положениям статьи 10 «Взаимодействие и сотрудничество» Федерального закона «О полиции». Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также оказывает поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка. Государственные и муниципальные органы, общественные объединения, организации и должностные лица должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей [3].
Таким образом, территориальные органы МВД России при выполнении задач непосредственной компетенции в условиях чрезвычайных обстоятельств в порядке взаимодействия могут привлекать силы и средства иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
К задачам, выполняемым непосредственно органами внутренних дел в условиях чрезвычайных обстоятельств социального характера, следует отнести: пресечение массовых беспорядков; пресечение массовых противоправных действий, нарушающих движение транспорта, работу средств связи и организаций; предупреждение и пресечение блокирования или захвата отдельных местностей, особо важных и собственных объектов; пресечение деятельности банд, вооруженных преступников, участие в ликвидации незаконных вооруженных формирований; освобождение заложников (в тех случаях, когда не выдвигаются требования политического характера).
Действия территориальных органов МВД России при выполнении второй группы задач осуществляются в порядке, определяемом, как правило, совместными (межведомственными) приказами МВД России и соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также планами взаимодействия. Органы внутренних дел оказывают содействие иным органам власти при пресечении и ликвидации последствий отдельных чрезвычайных обстоятельств социального характера и чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Силы и средства территориальных органов МВД России участвуют в пресечении попыток насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения власти, в пресечении
вооруженных мятежей, террористических актов, межнациональных, межконфессиональных и региональных конфликтов, в воспрепятствовании незаконным массовым пересечениям границы; оказывают содействие учреждениям и органам уголовно-исполнительной системы в осуществлении розыска и задержания лиц, совершивших побег из-под стражи, в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка при введении режима особых условий в исправительном учреждении; содействуют бесперебойной работе спасательных служб МЧС России, обеспечивают общественный порядок при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий.
Сравнивая правовые и организационные аспекты выполнения органами внутренних дел задач непосредственной компетенции и задачи по оказанию содействия при чрезвычайных обстоятельствах, следует отметить имеющееся сегодня несовершенство правовой регламентации действий органов государственной власти, и в том числе органов внутренних дел, при выполнении первой группы задач.
Следует отметить, что при выполнении органами внутренних дел задач, связанных с оказанием содействия иным органам власти предусматривается возможность установления режимов деятельности, предусматривающих проведение комплекса установленных соответствующими правовыми актами мероприятий.
Так, решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций может устанавливаться один из следующих режимов функционирования:
а) режим повышенной готовности — при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;
б) режим чрезвычайной ситуации — при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций [7].
Продолжим сравнение и остановимся на анализе организации пресечения террористических актов (пресечение террористического акта осуществляется силами и средствами органов федеральной службы безопасности, а также создаваемой группировки сил и средств [4]) и пресечения массовых беспорядков (которое отнесено к компетенции органов внутренних дел). Такое сопоставление оправданно, поскольку общественная опасность и степень угрозы для безопасности личности, общества, государства от массовых беспорядков в современных условиях весьма высока. Следует
также отметить, что сегодня в Российской Федерации законодатель усиливает ответственность за организацию массовых беспорядков. События в других государствах свидетельствуют о необходимости дальнейшего совершенствования правовых и организационных основ оперативного реагирования на рассматриваемые деяния.
В целях своевременного информирования населения о возникновении угрозы террористического акта и организации деятельности по противодействию его совершению предусмотрена возможность установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства [6].
В целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства может проводиться контртеррористическая операция. В пределах территории ее проведения может вводиться правовой режим контртеррористической операции [4].
Кроме того, террористические акты являются одним из обстоятельств, служащих возможным основанием введения чрезвычайного положения.
Следует отметить также и то, что в субъектах Российской Федерации, расположенных в Северо-Кавказском федеральном округе, где ежегодно совершаются почти 90% преступлений террористического характера, функционирует Объединенная группировка войск (сил) по проведению контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации. В ее состав входят органы и подразделения МВД России, а также подразделения ряда других силовых структур.
Подобной многоуровневой системы противодействия иным чрезвычайным обстоятельствам социального характера, вызванным массовыми беспорядками, блокированием или захватом особо важных объектов или отдельных местностей, сопровождающимися насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, сейчас нет.
Совершенствование правовых и организационных основ деятельности органов внутренних дел и иных органов государственной власти при чрезвычайных обстоятельствах социального характера предполагает необходимость дополнения федерального законодательства нормами права, определяющими перечень первоочередных, незамедлительно выполняемых мероприятий при угрозе либо наступлении рассматриваемых чрезвычайных обстоятельств. Кроме того, должны быть определены орган оперативного управления, силы и средства, обеспечивающие выполнение
первоочередных мероприятий. Следует определить федеральный орган исполнительной власти, ответственный за формирование группировки сил и средств, привлекаемой для выполнения задач по предупреждению или пресечению чрезвычайных обстоятельств социального характера, по минимизации и (или) ликвидации их последствий и по нормализации обстановки.
К первоочередным мероприятиям при угрозе либо наступлении чрезвычайных обстоятельств социального характера целесообразно отнести: усиление охраны общественного порядка, важных объектов; эвакуацию или временное отселение людей из зоны чрезвычайных обстоятельств; приостановление или ограничение оказания услуг связи; приостановление функционирования потенциально опасных объектов; обеспечение беспрепятственного проезда в зону чрезвычайных обстоятельств социального характера сил и средств, привлекаемых к действиям в рассматриваемых условиях.
Перечень первоочередных мероприятий, органы управления, состав привлекаемых сил и средств должны быть определены и задейство-ваться в рамках правового режима чрезвычайных обстоятельств социального характера.
Правовой режим чрезвычайных обстоятельств социального характера — это режим немедленного реагирования и действий органов власти, осуществляющих предупреждение и ликвидацию чрезвычайных обстоятельств социального характера, являющихся основанием для введения чрезвычайного положения. Компетенция органов государственной власти по введению правового режима чрезвычайных обстоятельств социального характера должна быть детально определена в законодательстве.
Дальнейшее совершенствование правовых и организационных аспектов деятельности органов внутренних дел и иных федеральных органов исполнительной власти в условиях чрезвычайных обстоятельств должно быть направлено на обеспечение своевременного и адекватного реагирования на возникающие вызовы и угрозы безопасности личности, общества, государства.
ЛИТЕРАТУРА
1. О чрезвычайном положении: Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (в ред. от 7 марта 2005 г. № 1-ФКЗ) // СЗ РФ. — 2001. — № 23. — Ст. 2777.
2. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
3. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. №3-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
4. О противодействии терроризму: Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35 -ФЗ (в ред. от 02.11.2013) // СЗ РФ. — 2006. — №11. — Ст. 1146.
5. О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года №537 // СПС «КонсультантПлюс».
6. О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства: Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 2012 г. №851 // СПС «Консультант-Плюс».
7. О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. №794 // СПС «КонсультантПлюс».
8. Мелехин А.В. Проблемы реализации чрезвычайного законодательства Российской Федерации: монография. — М.: Академия управления МВД России, 2005.
9. Громов М.А. Особые условия как универсальное понятие для деятельности органов и подразделений МВД России: виды, характеризующие признаки, классификация // Труды Академии управления МВД России. — М., 2013. — № 4(28).
REFERENCES
1. O chrezvyichaynom polozhenii: Federalnyiy konstitutsionnyiy zakon ot 30 maya 2001 g. № 3-FKZ (v red. ot 7 marta 2005 g. № 1-FKZ) // CZ RF. — 2001. — № 23. — St. 2777.
2. O zaschite naseleniya i territoriy ot chrezvyi-chaynyih situatsiy prirodnogo i tehnogennogo harak-tera: Federalnyiy zakon ot 21 dekabrya 1994 g. № 68-FZ // SPS «KonsultantPlyus».
3. O politsii: Federalnyiy zakon ot 7 fevralya 2011 g. № 3-FZ // SPS «KonsultantPlyus».
4. O protivodeystvii terrorizmu: Federalnyiy zakon ot 6 marta 2006 g. № 35-FZ (v red. ot 02.11.2013) // SZ RF. — 13.03.2006. — № 11. — St. 1146.
5. O strategii natsionalnoy bezopasnosti Ros-siyskoy Federatsii do 2020 goda: Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federatsii ot 12 maya 2009 goda № 537 // SPS «KonsultantPlyus».
6. O poryadke ustanovleniya urovney terroris-ticheskoy opasnosti, predusmatrivayuschih prinyatie dopolnitelnyih mer po obespecheniyu bezopasnosti lichnosti, obschestva i gosudarstva: Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federatsii ot 14 iyunya 2012 g. № 851 // SPS «KonsultantPlyus».
7. O edinoy gosudarstvennoy sisteme preduprezhdeniya i likvidatsii chrezvyichaynyih situatsiy: Postanovlenie Pravitelstva Rossiyskoy Federatsii ot 30 dekabrya 2003 g. № 794 // SPS «KonsultantPlyus».
8. Melehin A.V. Problemyi realizatsii chrezvyi-chaynogo zakonodatelstva Rossiyskoy Federatsii: monografiya. — M. : Akademiya upravleniya MVD Rossii, 2005.
9. Gromov M.A. Osobyie usloviya kak univer-salnoe ponyatie dlya deyatelnosti organov i po-drazdeleniy MVD Rossii: vidyi, harakterizuyuschie priznaki, klassifikatsiya // Trudyi Akademii upravleniya MVD Rossii. — M., 2013. — № 4(28).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Снеговой Андрей Валентинович. Заместитель начальника кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях. Кандидат юридических наук, доцент.
Академия управления МВД России.
E-mail: snegovoi-av@mail.ru
Россия, 125171, г. Москва, улица Зои и Александра Космодемьянских, 8. Тел. (499) 745-83-53.
Snegovoj Andrey Valentinovich. The deputy chief of the chair of Management of Law-Enforcement Bodies in Special Conditions. Candidate of Jurisprudence, Associate Professor.
Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
Work address: Russia, 125171, Moscow, Zoya and Alexander Kosmodemyanskikh Str., 8. Tel. (499) 745-83-53.
Ключевые слова: чрезвычайные обстоятельства; чрезвычайное положение; взаимодействие; сотрудничество; содействие; органы внутренних дел; правовой режим.
Key words: force majeure; state of emergency; interaction; cooperation; assistance; law-enforcement bodies; legal regime.
УДК 351/354
