CC BY
462
ИСТОРИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО, ПРИРОДОРЕСУРСНОГО И ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
Генезис формирования земельного, природоресурсного и экологического права в России насчитывает более чем трехсотлетнюю историю. Первоначально экологическое право развивалось в рамках дифференцированного (поресурсного) подхода к проблемам охраны окружающей среды и природопользования. На первом этапе правовому регулированию подвергались отношения, складывающиеся по поводу использования отдельных природных ресурсов и, в первую очередь, земельных, лесных и горных отношений; и только в середине XX века государство осознало необходимость комплексного интегрированного подхода к данной проблеме. Исторически сложившийся подход был обусловлен тремя основными причинами. Во-первых, Россия традиционно обладала более чем одной третью запасов мировых природных ресурсов мира. Во-вторых, именно земля и иные природные ресурсы являлись основой жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории. В-третьих, природные ресурсы традиционно являлись основным источником импорта России в зарубежные страны и, следовательно, существенным источником пополнения государственной казны. И только в шестидесятых годах прошлого столетия в результате осознания обществом глобальных и национальных проблем в сфере загрязнения и деградации окружающей среды, ее возрастающего негативного воздействия на здоровье человека, стал формироваться интегрированный, экосистемный подход, объединивший проблемы охраны окружающей среды и природопользования в единую отрасль права.
Нормы, регулирующие земельные отношения, можно найти в Русской Правде, Новгородской и Псковской грамотах, Судебниках 1497 г. и 1550г., Соборном Уложении 1649г., Указах Петра I и Екатерины II, Своде законов Российской империи, однако многие ученые, занимающиеся историей земельного права, приходят к выводу, что до начала XX в. стройной системы земельного законодательства в России не существовало1. В дальнейшем только земельное и экологическое право обособились в отдельные отрасли права.
На формирование и развитие земельного права России огромное влияние оказали следующие исторические события: отмена крепостного права (1861 г.); реформы П. А. Столыпина (1906—1911 гг.); Октябрьская революция (1917 г.); современная земельная реформа (с 1990 г.).
Наталья Гоигорьевна ЖАВОРОНКОВА,
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
См.: КолотинскаяЕ. Н. История земельного права. Земельное право России : учебник по специальности «Правоведение» / под ред. В. В. Петрова. М., 1997. С. 20—36 ; Жариков Ю. Г. Основные этапы истории земельного права России. Земельное право России : учебник. М. : КНОРУС, 2006. С. 23—36 ; ГалиновскаяЕ. А, Панкратов И. Ф. Земельное право : учебник для вузов / руководитель авт. колл, и ответ, ред. д.ю.н., проф. С. А. Боголюбов. М. : НОРМА-ИНФРА М, 1998. С. 16—33 ; Сыродоев Н. А. История земельного права // Правоведение. 1999. № 4 и др.
Ольга
Анатольевна ЗИНОВЬЕВА,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
© Н. Г. Жаворонкова, 2016 © О. А. Зиновьева, 2016
В-1
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МПОА)
В середине XIX в. собственность на землю в России была разнообразной. Земли могли находиться в личной собственности царя (кабинетские), в собственности императорской фамилии (удельные), в собственности казны, церквей, монастырей, помещиков, казачьих войск. Кроме этого, выделялись земли, пожалованные на праве наследования без права дробления и отчуждения (майоратные). В зависимости от принадлежности земельные отношения в России регулировались нормами феодально-сословного, гражданского и административного права. Так, частное землевладение в городах регулировалось нормами гражданского права, общинное землевладение крестьян — административными постановлениями. С развитием технического прогресса крепостнические отношения стали тормозом не только в сельском хозяйстве, но и в промышленности, поскольку крестьянин не мог уйти от помещика. Земли, на которых трудились крепостные крестьяне, принадлежали помещику, подневольный труд крестьян был малопроизводителен, из-за чего многие помещики разорялись. Идеи отмены крепостного права, изменения условий быта и труда крестьянства долгое время волновали передовых людей России.
19 февраля 1861 г. Александр II подписал Манифест об отмене крепостного права и «Общие положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», провозгласившие, что крепостное право отменяется навсегда. Крестьяне получили политическую независимость, им разрешалось уходить с места жительства, вступать в брак без согласия помещика, подвергаться наказанию только по судебному приговору, могли заниматься торговлей и ремеслами и т.д. Помещики сохраняли право собственности на все принадлежащие им земли. Крестьянам предоставлялся в постоянное пользование земельный надел, который должен был бы обеспечить их быт и исправную уплату казенных и земских повинностей. Надельное землевладение могло быть двух видов: подворное в Прибалтике и юго-западных губерниях, и общинное, распространенное на большей части территории России.
Конкретный размер земельного надела определялся с учетом плотности населения и качества почв. Наделение землей производилось по двум нормам: высшей и низшей на усмотрение помещика. В каждом случае площадь земли, предназначенной в надел, как и объем повинностей в пользу землевладельца, устанавливались в специальном договоре между крестьянином и помещиком, который назывался Уставной грамотой. Получив земельный надел в постоянное пользование, крестьяне должны были платить за это пользование деньгами или трудом (платить оброк или нести барщину). Крестьянин мог выкупить свой надел только через девять лет, если за ним не числились недоимки.
Нормы , регулирующие права и обязанности землевладельцев , содержа -лись в X томе Свода законов Российской империи. Отношения по наделению крестьян землей регулировались нормами, содержащимися в Особых приложениях к тому IX Свода законов Российской империи.
Предоставленные крестьянам права реализовывались медленно. Денег для выкупа земли у них не было, большинство крестьян не смогли начать выкупные платежи, которые впоследствии были отменены. Однако владение, пользование и распоряжение наделами, как выкупленными, так и после
о
в
ШШИ1Ж Жаворонкова Н. Г., Зиновьева О. А.
УНИВЕРСИТЕТА История развития земельного, природоресурсного
имени O.E. Кугафина(МГЮА) и экологического права
отмены платежей, осуществлялось с ограничениями и напоминало скорее долгосрочную аренду, чем право собственности на землю. Постоянные переделы земель в общине не способствовали поддержанию их плодородия, что приводило к снижению урожайности. Революция 1905 г. выявила еще одну сторону общины: она нередко являлась организационным центром в выступлениях крестьян, направленных против помещиков. Специалисты сельского хозяйства и государственные деятели отмечали недостатки общинного земледелия. Одним из противников общины был С. Ю. Витте, в то время — глава Совета министров, инициатор подготовки законопроекта «О мерах к расширению и улучшению крестьянского землевладения», который так и не был принят.
По инициативе П. А. Столыпина, сменившего на этом посту С. Ю. Витте, 9 ноября 1906 г. Николай II подписал Указ «О новом льготном порядке выхода из общины». Положения Указа обсуждались в III Государственной Думе несколько лет и были утверждены с некоторыми изменениями Законом от 14 июня 1910 г. Целью данных актов была ликвидация общины, выход из нее крестьян с наделением землей на праве частной собственности. Таким образом, в общинах, где передел земли не проводился, земельный участок, находившийся в пользовании домохозяина, считался его собственностью. В общинах, где проводился общий передел земель, крестьянин, вместо закрепленных за ним чересполосных участков, имел право требовать выдела участка единым массивом в виде отруба, когда пашня и усадьба находились в разных местах, или хутора, когда пашня и усадьба находились в одном месте. Владение хуторскими и отрубными земельными участками осуществлялось на праве частной собственности. Бывшие члены общины не порывали связь с ней, так как продолжали вместе пользоваться пастбищами, лесами, недрами, на которые община сохраняла права. Одним из направлений Столыпинской реформы было переселение крестьян из наиболее населенных центральных районов России на казенные земли Сибири, Средней Азии, Кавказа. Создается система землеустроительных комиссий, а 24 мая 1911 г. принимается Закон о землеустройстве.
После смерти П. А. Столыпина (1911 г.) реформа продолжалась до начала мировой войны 1914 г. Выход крестьян из общины шел медленно. За годы реформы правом выхода из общины воспользовалось примерно 10—15% крестьянских хозяйств, в результате удалось создать определенную группу богатых и зажиточных крестьян (4—5% сельского населения), но при этом образовалась значительная часть безземельных крестьян. Безземельная часть крестьян пополнялась возвращавшимися переселенцами (число которых в 1911 г. превышало 50%).
В период между Февральской и Октябрьской революциями Временным правительством были ликвидированы удельные и кабинетские земли, а также монастырское землевладение, и были приняты законы, направленные на охра- ^
ну помещичьих земель. Законом от 21 апреля 1917 г. созданы земельные комиссии для подготовки земельной реформы, Законом от 12 июня 1917 г. введены ограничения на сделки с землей в целях пресечения спекуляций.
Первым после Октябрьской революции 1917 г. актом земельного законодательства был Декрет ВЦИК «О земле» от 26 октября 1917 г. Декрет от-
£
l J
Л
s к>
науки
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МПОА)
менял помещичью собственность на землю без всякого выкупа и передавал помещичьи, удельные, монастырские, церковные земли со всем инвентарем и постройками в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных советов крестьянских депутатов, на которые возлагалось принятие мер для соблюдения строжайшего порядка при конфискации помещичьих имений. Согласно Декрету, право частной собственности на землю отменялось навсегда, все недра земли, а также леса и воды, имеющие общегосударственное значение, переходили в исключительное пользование государства. Все мелкие реки, озера, леса и прочее переходили в пользование общин при условии заведования ими местными органами самоуправления.
Декрет «О социализации земли», принятый 19 февраля 1918 г. Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом Советов Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов (ВЦИК), конкретизировал основные положения декрета «О земле». Он состоял из XIII разделов и закреплял отмену навсегда собственности на землю, недра, воды, леса и живые силы природы в пределах Российской Федеративной Советской Республики; переход земли без всякого выкупа в пользование трудового народа; предпочтение трудовым сельскохозяйственным товариществам перед единоличными хозяйствами; установление нормы землепользования при отводе земли под различные цели; основания прекращения прав на землю.
Социализации земли была закреплена в принятой 10 июля 1918 г. «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа» — Конституции РСФСР, где было объявлено об отмене частной собственности на землю, а весь земельный фонд признавался общенародным достоянием и передавался трудящимся без всякого выкупа на началах уравнительного землепользования.
Положение ВЦИК от 14 февраля 1919 г. «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» вводит понятие единого государственного земельного фонда; определяет цели землеустройства; порядок учета землепользований; устанавливает приоритет общественного землепользования.
Первый Земельный кодекс РСФСР от 30 октября 1922 г. закрепил национализацию земли, установив, что вся земля в России находится в собственности рабоче-крестьянского государства. Принятый в условиях новой экономической политики Земельный кодекс РСФСР допускал аренду земли сроком не более шести лет при условии ее обработки собственным трудом и применение наемного труда. Земли крестьянским хозяйствам предоставлялись в бессрочное пользование, допускалось изъятие земельных участков для государственных или общественных нужд, с предоставлением другого участка и возмещением причиненных убытков.
В развитие Земельного кодекса РСФСР, который основное внимание уделял вопросам правового режима земель сельскохозяйственного использования, были приняты: Положение от 13 апреля 1925 г. «О земельных распорядках в городах», Положение от 28 августа 1925 г. «О землях, предоставленных транспорту». Правовое регулирование использования и охраны других видов природных ресурсов осуществлялось Лесным кодексом РСФСР 1923 г.; Положением от 7 июля 1923 г. «О недрах земли и разработке их»; Горным положением Союза ССР 1925 г. и др.
Г7
в
OlTTirfliWIii\\ Жаворонкова Н. Г., Зиновьева О. А. _ __
УНИВЕРСИТЕТА История развития земельного, природоресурсного
имени O.E. Кугафина(МГЮА) и экологического права
После образования СССР (1922 г.) и принятия Конституции СССР (1924 г.) постановлением ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г. были утверждены «Общие начала землепользования и землеустройства», которые закрепляли собственность на землю Союза ССР; распределение обязанностей между СССР и РСФСР по управлению земельными ресурсами: положения о трудовой аренде, которая допускалась в исключительных случаях; положения о землеустройстве и земельной регистрации; правовой режим земель специального назначения.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 1 февраля 1930 г. «О мероприятиях по укреплению социалистического переустройства сельского хозяйства в районах сплошной коллективизации и по борьбе с кулачеством» была отменена аренда сельскохозяйственной земли и запрещено использование в единоличных крестьянских хозяйствах наемного труда. Крестьян, наиболее эффективно ведущих хозяйство, отнесли к категории кулаков и на этом основании вообще лишили права пользования землей. Многие из них были отправлены в ссылку. Постановление ВЦИК и СНК от 30 июля 1930 г. «О ликвидации земельных обществ в районах сплошной коллективизации» и Примерный устав сельскохозяйственной артели, утвержденный ЦИК и СНК СССР 1 марта 1930 г., предусматривали объединение всех полевых наделов в единый земельный массив, находящийся в коллективном пользовании. Члены колхоза могли иметь в пользовании приусадебный участок для ведения личного подсобного хозяйства. Примерный устав сельскохозяйственной артели, утвержденный СНК СССР и ЦК ВКП(6) 17 февраля 1935 г., закрепил земли, занимаемые колхозами, в бессрочное пользование и установил размеры приусадебных участков, предоставляемых членам колхоза для ведения личного подсобного хозяйства, в размере от 0,25 га до 0,5 га.
Конституция СССР 1936 г. установила, что земля, ее недра, воды и леса в СССР являются государственной собственностью, т.е. всенародным достоянием. Земля, занимаемая колхозами, закреплялась за ними в бесплатное и бессрочное пользование, т.е. навечно. Колхозному двору предоставлялось право иметь в личном пользовании небольшой земельный участок и в личной собственности подсобное хозяйство согласно Уставу колхоза. 27 мая 1939 г принимается Постановление ЦК ВКП(б) и СНК СССР «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания», устанавливающее изъятие всех обнаруженных излишков приусадебной земли сверх установленных уставом колхоза норм. В случае же невыработки трудоспособными членами С
колхозного двора установленного минимума трудодней двор вообще лишал- Т
ся приусадебного участка. Постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 28 июня р
1939 г. «О приусадебных участках рабочих, служащих, сельских учителей, аг- Я
рономов и других не членов колхозов, проживающих в сельской местности», ^
которым предусматривалось предоставление данной категории граждан при- р
усадебных участков для ведения личного подсобного хозяйства в размере до Д
0,15 га на семью, включая землю, занятую постройками. Все излишки подлежали изъятию и присоединялись к землям колхозов. Принимаемыми в дальнейшем нормативными актами размеры приусадебных земельных участков уменьшались (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых до-
£
l J
Л
s к>
науки
В-1
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МПОА)
мов»; постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 6 марта 1956 г. «Об уставе сельскохозяйственной артели и дальнейшем развитии инициативы колхозников в организации производства и управления делами артели»).
В период Великой Отечественной войны при регулировании земельных отношений основное внимание уделялось производству сельскохозяйственной продукции. Колхозам разрешалось обрабатывать необработанные земли другого колхоза, рабочим и служащим выделялись участки под огороды.
В 60-е годы были приняты постановления, направленные на борьбу с нерациональным использованием земель и повышение их плодородия: Постановление Совета Министров СССР от 12 июля 1962 г. «Об улучшении государственного учета земель и использовании их в сельскохозяйственном производстве», постановления ЦК КПСС и Совета министров СССР от 16 июня 1966 г. «О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур»; от 20 марта 1967 г. «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии». В этот период проводится работа по кодификации земельного законодательства. Верховный Совет СССР принял 13 декабря 1968 г. «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик», которые обусловили принятие ряда актов земельного законодательства, среди которых: Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства» от 14 мая 1970 г.; Положение о государственном контроле за использованием земель, утвержденное Постановлением Совета министров СССР от 14 мая 1970 г. В развитие положений Основ земельного законодательства во всех союзных республиках были приняты земельные кодексы.
Земельный кодекс РСФСР был принят в 1970 г. и действовал до 1991 г. Согласно ему, земля являлась государственной собственностью — общим достоянием всего советского народа, и единый государственный земельный фонд был разделен на 6 категорий земель:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов;
3) земли промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения;
4) земли государственного лесного фонда;
5) земли государственного водного фонда;
6) земли государственного запаса.
В основном Земельный кодекс РСФСР дублировал положения Основ и закреплял:
— виды права пользования землями;
— бесплатность землепользования;
— основания прекращения права землепользования;
— порядок предоставления земель в пользование;
— положения об охране земель, о государственном контроле за использованием
— земель, о государственном земельном кадастре, о землеустройстве;
— административный порядок разрешения земельных споров.
Г7
в
^(STihtliWUZ Жаворонкова Н. Г., Зиновьева О. А. _ __
УНИВЕРСИТЕТА История развития земельного, природоресурсного
имени O.E. Кугафина(МГЮА) и экологического права
В 1990 г. Верховным Советом СССР были приняты «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле», которыми был введен такой титул права на землю, как пожизненное наследуемое владение, а также аренда земли и плата за землепользование. Коренные изменения, касающиеся отмены государственной собственности на землю, были внесены законами РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 г., «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 г., Законом Российской Федерации «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» от 15 декабря 1990 г. В этих актах предусматривалась возможность предоставления земельных участков в собственность для производства сельскохозяйственной продукции; был установлен общий 10-летний мораторий на распоряжение землей; определен порядок выдела земельной доли и имущественного пая колхозников и работников совхозов; предусмотрено создание крестьянских (фермерских) хозяйств.
Принятый 25 апреля 1991 г. Земельный кодекс РСФСР регулировал все земельные общественные отношения в рамках Конституции РСФСР, предусматривал судебный порядок разрешения земельных споров и платность землепользования, подробнее этот вопрос рассматривался в Законе от 11 октября 1991 г. «О плате за землю».
Развитие земельной и аграрной реформы в дальнейшем было урегулировано, в основном, Указами Президента Российской Федерации. Указ от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в России» установил продажу (передачу в собственность) колхозниками и работниками совхозов своих земельных долей:
— при выходе на пенсию;
— при переселении в другую местность;
— при передаче в собственность по наследованию;
— при внесении вырученных средств в местную перерабатывающую промышленность.
В развитие Указа было принято постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. о реорганизации колхозов и совхозов в новые формы хозяйствования.
Законом Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» был отменен мораторий на продажу земельных участков при сохранении их целевого использования. В статье 12 Конституции были внесены соответствующие дополнения и изменения.
Изменения в земельное законодательство были также внесены Указом
□ "0
£
И
5
Президента РФ от 25 марта 1992 г. «О продаже земельных участков гражданами и юридическим лицом при приватизации государственных и муни- Д ципальных предприятий» и Указом Президента РФ от 23 апреля 1993 года «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками». Указом Президента Российской Федерации «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. было установлено, что земельные участки — недвижимое имущество; установле- науки1
О
В-1
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МПОА)
на необходимость регистрации прав на землю в органах Ро скомзема; новая форма свидетельства на право собственности; регулирование всех сделок с землей гражданским правом, с учетом земельного и экологического законодательства.
В связи с принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации, устанавливающей частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности на землю (ст. 9) и право граждан владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащими им земельными участками, не причиняя при этом вреда другим лицам и окружающей среде (ст. 36), многие положения Земельного кодекса 1991 г. устарели и были признаны недействующими Указом Президента РФ «О приведении земельного законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации» от 24 декабря 1993 г., что обусловило необходимость разработки нового Земельного кодекса РФ.
Проект нового Земельного кодекса Российской Федерации неоднократно вносился в Государственную Думу, но был принят только в 2001 г., до этого периода не была введена в действие гл. 17 Гражданского кодекса РФ, регулирующая земельные отношения. Учитывая, что основной закон о земле, Земельный кодекс, не регулировал рыночные земельные отношения, а на гл. 17 ГК РФ был наложен мораторий, этот пробел заполнялся нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, регулирующими земельные отношения в регионах и подзаконными актами на федеральном уровне. Одним их таких актов был Указ Президента Российской Федерации «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 г., предусматривающий закрепление прав граждан на земельные участки и земельные доли и на свободное распоряжение ими для развития сельскохозяйственного производства; выход из колхозов и совхозов с целью организации крестьянских фермерских хозяйств; снятие ограничений на размеры приусадебных участков; право на получение земли специалистам сельского хозяйства; право местных органов власти выкупа земельных долей для перепродажи их другим лицам, желающим вести сельскохозяйственное производство, и т.д.
Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» были приняты 25 октября 2001 г. Кодекс устанавливает основные принципы земельного законодательства; полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области регулирования земельных отношений; права и обязанности собственников земельных участков и других землепользователей в сфере рационального использования и охраны земель; дает понятие земельного участка; по-новому регулирует право собственности на землю и другие вещные права; предусматривает платность землепользования в виде земельного налога и арендной платы; мероприятия по охране земель; рассмотрение земельных споров в судебном порядке. Особенная часть Земельного кодекса РФ посвящена правовому режиму отдельных категорий земель: сельскохозяйственного назначения; населенных пунктов; промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и иного специального назначения; особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда;
Г7
™ Жаворонкова Н. Г., Зиновьева О. А. _ _ _
^уУНИВЕРСИТЕТА История развития земельного, природоресурсного
/-имени O.E. Кугафина(МГЮА) и экологического права
земли запаса. Во все время действия Земельного кодекса РФ в него постоянно вносятся существенные дополнения и изменения.
Кроме Земельного кодекса Российской Федерации, отношения по использованию и охране земель регулируют следующие Федеральные законы: «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г.; «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г.; «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15 апреля 1998 г.; «Об ипотеке (залоге) недвижимости» от 16 июля 1998 г.; «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16 июля 1998 г.; «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г.; «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июня 2002 г.; «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 11 июня
2003 г.; «О личном подсобном хозяйстве» от 7 июля 2003 г.; «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря
2004 г.; «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 г. и др.
Параллельно с регулированием земельных отношений идет правовое
регулирование отношений по использованию таких природных ресурсов, как лес, недра, вода, животный мир. Так, понятие «государственная лесная стража» появилось в XV веке в связи с необходимостью заботиться о защите рубежей страны. Срубленные в приграничных лесах деревья становились препятствием для вражеской конницы. Такие «засечные» леса тянулись вдоль южной границы Московии на 303 версты. В них были поселения ратников и засечная стража, которая поддерживала непроходимость леса, а в случае вражеских набегов принимала на себя первый удар неприятеля. Воеводам, управлявшим засечной службой, помогали лесные сторожа. Официальным же началом государственной лесной стражи России принято считать 1718 год, когда Петр I повелел учинить надзор за лесами и приставить к ним сторожей. Через год лесные надзиратели введены были во всех российских лесах. Петр I взглянул на леса с государственной точки зрения, как на источник получения материалов, необходимых для кораблестроения, и строгая запретительная система, сопровождаемая угрозами тяжелых наказаний, от крупных денежных штрафов до вечной каторжной работы и даже смертной казни, составляет характерную особенность лесных законоположений его царствования. Вместе с тем обнаружилось стремление правительства не только сберегать леса, но и вести в них правильное пользование. К тому времени самыми ценными лесами стали уже не засечные, а прибрежные, пригодные для судостроения. Кроме того, были приняты некоторые меры, направленные на экономическое использование древесины. Со времен Петра I можно констатировать появление мер, направленных на лесоразведение для обеспечения потребностей флота.
С именного Указа Петра I от 24 августа 1700 г. «Об учреждении приказа рудокопных дел» начинается трехсотлетняя история развития горного права Д
в России. Несмотря на то, что отношения по использованию недр и лесов регулировались самостоятельными нормативными правовыми актами (в 1893 г официально опубликован Устав горный, а в 1913 г. — Устав лесной, а в 1923 г были приняты Лесной кодекс РСФСР и Положение «О недрах земли и разработке их»), до конца 60-х годов считалось, что земельное законодательство
ьР
£
l J
Л
н К>
науки ^^
142 ИСТОРИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ ПЗу.
В-1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МПОА)
является основным в регулировании использования природных ресурсов, а водное, лесное и горное являются его составными частями, которым присущи определенные особенности. Однако развитие отрасли законодательства об использовании не только земли, но и других природных ресурсов имеет свою историю2.
По мере развития народного хозяйства идет дифференциация отношений, связанных с использованием природных ресурсов, и, как следствие этого, — дифференциация законодательства, вытекающая из необходимости самостоятельного правового регулирования земельных, водных, лесных и горных отношений. Как считал профессор Н. Д. Казанцев, «на повестку дня выдвигается проблема о конструировании новой отрасли права» и давал ей следующее определение: «Природноресурсовое право есть интегрированная отрасль советского права, регулирующая на базе национализации природных ресурсов обширную область общественных отношений по распоряжению, пользованию и охране этих ресурсов в целях содействия созданию материально-технической базы коммунизма, удовлетворения нужд народного хозяйства, науки, культуры, здравоохранения и отдыха трудящихся»3.
Наряду с Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, в 70-е годы прошлого столетия были разработаны и приняты общесоюзные законодательные акты, определяющие правовое регулирование иных природоресурсных отношений: Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик 1970 г., Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах 1975 г., Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик 1977 г. В соответствии с этими основами приняты республиканские законы и кодексы, регламентирующие использование вод, недр, лесов.
Одним из оснований, обосновывающих выделение природоресурсно-го права в самостоятельную отрасль права, была исключительная государственная собственность на природные ресурсы, что потеряло актуальность после того, как в ходе реформ 90-х годов было провозглашено многообразие форм собственности на землю и другие природные ресурсы (ст. 9 Конституции РФ). Сегодня на повестку дня встали другие проблемы, связанные с установлением совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по владению, пользованию и распоряжению землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничению государственной собственности; природопользованию, особо охраняемым природным территориям; земельному, водному, лесному за-
См. подробнее: Клюкин Б. Д. История горного права в России // Журнал российского права. 2000. № 12 ; Перчик А. И. Горное право : учеб. пособие. М. : МАКС Пресс, 2008. Гл. 2. История горного права в России. С. 40—75 ; Сиваков Д. О. Водное право : учеб.-прак. пособие. Серия «Образование». М., 2008 ; ШелгуновН. История русского лесного законодательства. СПб. : Тип. М-ва гос. имуществ, 1857, репринтная копия ; Зиновьева О. А. Юридическая ответственность за нарушение лесного законодательства // Черные дыры в российском законодательстве. М., 2002. № 1. С. 486—502.
Казанцев Н. Д. Из истории науки советского земельного и природоохранительного права // Экологическое право. 2006. № 2. С. 5. Впервые статья была опубликована в журнале «Известия высших учебных заведений». Серия «Правоведение». 1968. № 1. С. 75—83.
2
в
OlTTirfliWIii\\ Жаворонкова Н. Г., Зиновьева О. А. _
УНИВЕРСИТЕТА История развития земельного, природоресурсного
имени O.E. Кугафина(МГЮА) и экологического права
конодательству, законодательству о недрах, об охране окружающей среды (ст. 72 Конституции РФ).
Профессор Б. Д. Клюкин считал, что «встает вопрос о выделении законодательства о недрах из блока природоресурсного законодательства, в состав которого его постоянно включают. Основанием для выделения горного права в самостоятельную отрасль права является переход от административных к смешанным административным и гражданско-правовым методам регулирования отношений...»4.
В настоящее время использование природных ресурсов регулируют: Земельный кодекс от 25 октября 2001 г., Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г., Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г., Закон «О недрах» от 21 февраля 1992 г., Федеральный закон «О континентальном шельфе РФ» от 30 ноября 1995 г., Федеральный закон «О животном мире» от 24 апреля 1995 г., Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20 декабря 2004 г., Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 27 января 1995 г., Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 7 мая 2001 г. Кроме этого, в развитие каждого из вышеназванных законов принимается большое количество подзаконных нормативных правовых актов.
Термин «экологическое право» в законодательных актах и научной литературе стал употребляться сравнительно недавно. Ему предшествовали более понятные в XIX и начале XX века термины, «законодательство об охране природы» или «правовые проблемы охраны природы». По мере развития знаний и представлений о взаимосвязи человека и природы, понимания неразрывности существования социотехногенной среды и среды обитания человека, включающей как весь земной шар, всю биосферу, так и ее отдельные экосистемы (земля, недра, воды, животный мир, лес, атмосферный воздух), ученые и общественные деятели ищут более универсальное и более точно отображающее понятие, способное не противопоставлять природу и человека, а интегрировать их в единое целое.
Так, в текстах законов и в других нормативных актах появляется вместо термина — «правовая охраны природы» термин — «охрана окружающей природной среды», затем в науке и в законодательстве оформляется интегрированная отрасль права «экологическое право». Экологическое право как отдельная, самостоятельная отрасль права формировалось постепенно. В настоящее время существует множество определений экологического права, но все они сходятся в одном, что это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы5.
□ "0
й
4 Клюкин Б. Д. Формирование нового горного права России // Журнал российского права, 3 2001. ^
5 См.: Бринчук М. М. Экологическое право : учебник М. : Юристь, 2004. С. 63 ; Экологиче- £ ское право : учебник / под ред. Г. Е. Быстрова, Н. Г. Жаворонковой, И. О. Красновой. М. : ТК «Велби» ; Проспект, 2007. С. 26—29 ; Гейт Н. А. Экологическое право: Курс лекций. М. : ТК «Велби» ; Проспект, 2007 ; Дубовик О. В. Экологическое право : учебник. М. : Проспект, 2004 ; Боголюбов С. А., Кичигин Н. В., Сиваков Д. О. Экологическое право : конспект лекций. М. : ТК «Велби» ; Проспект, 2008.
l J
Л
s к>
науки ^^
В-1
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МПОА)
Существуют различные способы периодизации истории экологического права. Так, профессор Б. В. Ерофеев выделяет три этапа.
Первый этап охватывал период 1917—1968 гг. и характеризовался формированием природоресурсного законодательства, при этом, с принятием Основ земельного законодательства были отпочкованы иные природо-ресурсные отрасли законодательства (горные, лесные, водные), а период 1960—1968 годов был периодом интенсивного принятия республиканских законов об охране природы, подведших как бы черту под «природоресурсным» этапом охраны природы и природопользования.
Второй этап — 1968—1987 гг. характеризовался принятием принципиально новых законов, включивших в сферу правового регулирования и экологические связи природных ресурсов. К ним можно отнести: законы РСФСР «Об охране атмосферного воздуха», «Об использовании и охране животного мира», принятие земельного, водного, лесного кодексов.
Третий — 1988 г. по настоящее время характеризуется принятием комплексных актов: сначала Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.), а затем и Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» и многих других законов и подзаконных актов6.
Другие авторы подразделяют историю формирования экологического права на шесть этапов:
1917—1922 гг. — возникновение и становление законодательных актов об охране и использовании природных ресурсов.
1922—1957 гг. активное развитие союзного законодательству природоресурсного направления; образование Комитета по охране природы при Народном комиссариате просвещения. Проблемы охраны природы от загрязнения оценивались в тот период в основном как санитарные, а не экологические7.
1957—1963 гг. Принятие республиканских законов по охране природы; принятие Закона РСФСР от 26 октября 1960 г. «Об охране природы в РСФСР».
1963—1980 гг. Кодификация союзного и республиканского законодательства, расширение видов и форм охраны природы.
1980—1990 гг. Попытка перестроить общественные отношения в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов на основе комплексного подхода; создание специально уполномоченного органа по охране природы Государственного комитета СССР по охране окружающей среды.
Наконец, период с 1990 г. по настоящее время, в котором, по сути, и оформляется устойчивое понятие «экологическое право»8.
Таким образом, наиболее существенными факторами, сформировавшими сущностное содержание современной науки и отрасли экологического права, являются:
Ерофеев Б. В. Экологическое право : учебник для вузов по специальности «Правоведение». М. : Высшая школа, 1992. С. 74 ; ГейтН. А. Экологическое право: Курс лекций. М. : ТК «Велби» ; Проспект, 2007. С. 18—28 ; БринчукМ. М. Экологическое право : учебник. М. : Юристь, 2004. С. 64—70.
См.: БринчукМ. М. Экологическое право. М. : Юристь. 2004. С. 67.
См.: Пучинина Т. Основы экологического права. М., 2006 ; Боголюбов С. А. Экологическое право : учебник для вузов. М. : НОРМА, 2001.
6
7
в
OlTTirfliWIii\\ Жаворонкова Н. Г., Зиновьева О. А. _
УНИВЕРСИТЕТА История развития земельного, природоресурсного
имени O.E. Кугафина(МГЮА) и экологического права
1) объективное развитие отношений человек — биосфера, характеризующихся глобальным вмешательством человека в окружающую среду;
2) субъективное понимание того факта, что инструментарий правовой «охраны природы» исчерпал себя и необходим более глубокий и комплексный подход к регулированию процессов взаимодействия природы и общества;
3) предмет правового регулирования экологического права включает общественные отношения не только и не столько в области охраны природы и/или рационального природопользования, сколько в их взаимосвязи и взаимодействии в рамках сложной системы: человек — общество — природная и антропогенная среда; обеспечение их гармонического взаимодействия и устойчивого развития общества.
Как уже отмечалось выше, формирование современного экологического права шло от простого к сложному, от охраны отдельных компонентов природы до экологизации всех основных общественных институтов, самой социально-экономической доктрины развития государства и общества. Во многом именно общественный интерес к проблеме взаимодействия природы и общества стал менять юридический смысл природоохранной деятельности9. Уже в 60-х годах прошлого века на общегосударственном уровне была предпринята попытка формирования системы мероприятий, направленных на охрану, использование и воспроизводство природных ресурсов. 27 октября 1960 г. был принят Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР». В нем регулировались отдельные проблемы охраны земель, недр, вод, лесов и иной растительности. Однако, по мнению многих юристов-экологов, заметной роли в регулировании природопользования и охраны природы этот Закон не сыграл, поскольку не содержал не только системы эффективных природоохранных мер, но не предусматривал даже мер юридической ответственности за нарушение его положений10.
Забота об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов была признана на сессии Верховного Совета СССР в сентябре 1972 г. как одна из важнейших государственных задач. При этом мероприятия по дальнейшему усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов поручалось разработать Правительству СССР. Впоследствии эти мероприятия были закреплены не в законах, а в совместном постановлении ЦК КПСС и Совета министров СССР от 29 декабря 1972 г «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов». Наряду с требованиями развития экологического нормирования, мониторинга окружающей среды, другими мерами, это постановление пред- с
усмотрело необходимость обязательного планирования мероприятий по ох- т
ране природы и природопользованию в системе государственных планов р
9 Национальный доклад СССР к конференции ООН 1991 г. по окружающей среде и развитию. М., 1992 ; Общественное движение по охране окружающей среды. М., 2005.
10 См.: Бринчук М. М. Экологическое право. М. : Юристь, 2004. С. 69.
социального и экономического развития. Я
1 декабря 1978 г. было принято совместное постановление ЦК КПСС и д
Совета министров СССР — «О дополнительных мерах по усилению охраны р
природы и улучшению использования природных ресурсов». С учетом роли, Д которая отводилась планированию как одному из главных инструментов регу-
£
1J
Л
s к>
науки ^^
В-1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МПОА)
лирования общественного развития с целью его совершенствования, постановление предусматривало новую форму предпланового документа — территориальные комплексные схемы охраны природы.
Усилия по обеспечению рационального природопользования и охраны природы, предпринимаемые на основе природоресурсного законодательства и названных правительственных постановлений, не давали, однако, видимых и ощутимых результатов. В конце 80-х гг. основными причинами ухудшения состояния окружающей среды в стране являлись: слабое правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды, несовершенная организация административно-правового механизма государственного управления в этой сфере, «остаточный» принцип финансирования природоохранительной деятельности, отсутствие у предприятий экономических стимулов к рациональному использованию природных ресурсов и охране природы от загрязнения. 7 января 1988 г. ЦК КПСС и Совет министров СССР приняли постановление «О коренной перестройке дела охраны природы в стране».
В нем предусматривалось:
1) консолидация государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды путем образования Государственного комитета СССР по охране природы (на основе подразделений природоресурсных министерств и ведомств, которые дублировали друг друга);
2) совершенствование экономического механизма, обеспечивающего эффективное использование и охрану природных богатств (прежде всего путем регулирования платы за природные ресурсы и загрязнение окружающей среды);
3) решение о подготовке проекта Закона СССР об охране природы.
Общественный интерес в создании благоприятной окружающей среды
нашел выражение в союзной Декларации прав и свобод человека от 5 сентября 1991 г., ст. 29 которой впервые в истории нашей страны прямо провозглашала право человека «на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическими нарушениями».
22 ноября 1991 г. была принята российская Декларация прав и свобод человека и гражданина, которая содержала статью о том, что деятельность, способствующая экологическому благополучию, укреплению здоровья каждого человека, поощряется государством. 19 декабря 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»11.
В данном Законе был применен комплексный подход к регулированию общественных отношений в области окружающей среды, задачами природоохранительного законодательства являлись регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия антропогенной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды.
11 Гейт Н. А. Экологическое право: Курс лекций. М., 2007. С. 27—29.
Г7
в
^(STihtliWUZ Жаворонкова Н. Г., Зиновьева О. А. _ __
УНИВЕРСИТЕТА История развития земельного, природоресурсного
имени O.E. Кугафина(МГЮА) и экологического права
Становление экологического права как науки можно условно датировать семидесятыми годами ХХ века. В теоретическом плане она базировалось на исследованиях таких юристов-правоведов как: Г. А. Аксененок, Р К. Гусев, Н. Д. Казанцев, Г. Н. Полянская, В. В Петров, О. С. Колбасов, Ю. С. Шемшученко и других, заложивших основы современного подхода к охране окружающей среды и природопользованию. Здесь необходимо особо выделить труды О. С. Колбасо-ва, пожалуй, впервые вышедшего за рамки природоохранного аспекта права и сформулировавшего критерии экологического права. Переход от «охранной» к «экологической» составляющей права и экологической политики государства был не только терминологическим, но сущностным. Именно в трудах профессора О. С. Колбасова был концептуально обоснован тезис о том, что охрана окружающей среды и природопользование являются двумя сторонами одной медали и право должно развиваться в рамках комплексного интегрированного подхода к регулированию общественных отношений в экологической сфере. Знаковой была его работа «Экология: политика - право», вышедшая в издательстве «Наука» в 1976 г. Значительна была и роль профессора В. В. Петрова — представителя университетской науки и основателя нового научного направления: концепции правового механизма управления качеством окружающей природной среды. Концептуальная модель развития экологического законодательства, разработанная В. В. Петровым, была использована при создании Закона об охране окружающей природной среды 1991 г., утратившего силу после принятия Федерального закона «Об охране окружающей среды» 10 января 2002 г
Важный вклад в развитие земельного, природоресурсного, аграрного и экологического права в различные исторические этапы внесли ученые: П. И. Стучка, Д. С. Розенблюм, А. П. Павлов, А. Г. Гойбарг, Н. В. Гендзехадзе, Д. И. Иваницкий, И. И. Евтихеев, И. Б. Новицкий, А. А. Рускол, Л. И. Дембо, Г. А. Аксененок, Н. Д. Казанцев, А. М. Каланадзе, Е. Н. Колотинская, А. М. Турубинер, О. Д. Дубинская, Г. Н. Полянская, Л. А. Заславская, В. В. Петров, О. С. Колбасов, Б. В. Ерофеев, Н. И. Краснов, И. Ф. Панкратов, А. И. Бобылев, Г. В. Чубуков, Н. Н. Веденин, Б. Д. Клюкин, М. И. Козырь, Р К. Гусев, М. И. Палладина и др.
В настоящее время проблемами развития земельного, природоресурсного и аграрного права занимаются профессора: З. С. Беляева, С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, Г. Е. Быстров, М. И. Васильева, Г. А. Волков, А. К. Голиченков, О. Л. Дубовик, Ю. Г. Жариков, И. А. Иконицкая, О. И. Крассов, Т. В. Петрова, Н. А. Сыродоев, В. В. Устюкова, Л. П. Фомина и др.
Традиционно проблемами земельного, аграрного, природоресурсного и экологического права занимаются преподаватели кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).
