CC BY
6
НАЛОГОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА В УСЛОВИЯХ ПОСЛЕКРИЗИСНОГО ВОССТАНОВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
ВИШНЕВСКИЙ Валентин Павлович, д.э.н., [email protected], Институт экономических исследований, Донецк, Донецкая Народная Республика, Россия ORCID: 0000-0002-8539-0444; Scopus Author ID: 57210391442 МАТЮШИН Алексей Валериевич, к.э.н., [email protected], Институт экономических исследований, Донецк, Донецкая Народная Республика, Россия ORCID: 0000-0003-1715-5781
СТЕЛЬМАХОВА Наталья Валерьевна, [email protected], Институт экономических исследований, Донецк, Донецкая Народная Республика, Россия ORCID: 0000-0002-8380-6880
В статье анализируются особенности налогового регулирования экономического роста в условиях постконфликтного восстановления экономики ДНР (Донецкой Народной Республики). Выявлены особенности налоговой системы ДНР и ее ресурсной базы с позиций влияния налогов на экономический рост. Указаны риски фискальной консолидации с учетом технологического фактора и обосновано, что приоритет в политике должен быть отдан не росту налоговых поступлений, а обеспечению дальнейшего «бесшовного» вхождения налоговой системы ДНР в российское правовое поле и формированию благоприятной институциональной среды для результативного использования налоговых стимулов и преференций внедрению новой техники и технологий.
Ключевые слова: постконфликтное восстановление, экономический рост, налоговая система, налоговое регулирование, налоговые стимулы и преференции, институциональная среда.
DOI: 10.47711/0868-6351-208-109-123
Введение. Задача обеспечения экономического роста, в том числе с использованием регуляторного потенциала налогов, имеет особое значение для ДНР. Несмотря на то, что на ее территории идет специальная военная операция (СВО) народное хозяйство продолжает функционировать и развиваться. При этом принципиально важно, чтобы оно демонстрировало устойчивую положительную динамику. Такая динамика означает рост занятости и благосостояния граждан, повышение которого до общероссийского уровня является одной из стратегических задач Программы социально-экономического развития ДНР. Но не менее важное значение имеют политико-институциональные аспекты хозяйственной динамики - демонстрация высокого хозяйственного потенциала республики, ее способности восстановить экономику и финансы, вывести их на новый уровень на базе новой техники и технологий, продолжая многолетние традиции трудового Донбасса.
Вместе с тем настроить механизмы налогового регулирования экономического роста в ДНР очень непросто. Ее налоговая и бюджетная системы находятся на этапе становления, связанном со встраиванием в общероссийское правовое поле. Кроме того, имеют место сложные проблемы с налоговой и денежной базой, институциональной средой, кадровым обеспечением, организацией работы в режиме удаленного доступа и др. Тем не менее, многое уже сделано и продолжает делаться. В этой связи важно правильно оценить состояние действующей в ДНР налоговой системы в контексте обеспечения экономического роста, выявить ее проблемные места
1 Статья подготовлена в рамках темы научных исследований 1-01-22 012200000480 «Обеспечение экономического роста в контексте интеграционных процессов» ГБУ «Институт экономических исследований».
в условиях постконфликтного восстановления, чтобы затем на этой основе наметить пути дальнейшего совершенствования и развития.
Обзор литературы. Налоги и финансируемые за их счет бюджетные расходы оказывают сложное и неоднозначное влияние на экономические процессы, в том числе, на экономический рост.
Если в результате дискреционной политики правительства или особенностей экономических процессов темпы роста налогов отличаются от темпов роста налоговой базы, то это ведет к изменению налогового коэффициента (tax-to-GDP ratio - отношения налогов к ВВП), что означает изменение доходов правительства и располагаемых (после налогообложения) доходов экономических агентов [1, с. 145].
В случае повышения налогового коэффициента экономические агенты будут стремиться находить новые технологические и производственные решения, способные купировать неблагоприятные изменения в бизнес-среде. Кроме того, рост налоговых поступлений дает дополнительные финансовые ресурсы правительству, которые могут быть использованы для поддержки бизнеса и государственных инвестиций. И если предельная производительность таких инвестиций выше, чем частных, то это может способствовать повышению общей эффективности использования ограниченных ресурсов.
Эмпирические оценки, основанные на данных ОЭСР, свидетельствуют, что в случае реализации «налогово-позитивных фискальных политик» (TaxPositive fiscal policies), связанных с финансированием производительных расходов, повышение налогов на 10% может способствовать ежегодному росту ВВП на 0,2%. И наоборот, если реализуются «налогово-негативные фискальные политики» (TaxNegative fiscal policies), связанные с использованием налогов для финансирования непроизводительных расходов, то повышение налогов на 10% может привести к ежегодному сокращению ВВП на 0,2% [2, с. 1].
В случае снижения налогового коэффициента у экономических агентов появляются дополнительные возможности для финансирования инноваций и инвестиций в развитие производства. Поэтому снижение уровня налогов (сопровождаемое нейтральным для дефицита бюджета сокращением трансфертов) может способствовать ускорению экономического роста - разному по величине, в зависимости от обстоятельств [3, с. 11]. Хотя налоговые эффекты обычно связывают не столько со средним уровнем налогов, сколько с их предельными ставками [4, с. 158], а также с тем, какие именно налоги снижаются (лучше уменьшать наиболее искажающие, такие как налог на прибыль предприятий [5, с. 7]). При этом важно учитывать, что это может приводить к уменьшению доходов бюджета и истощению финансовых ресурсов правительства. Возникающий разрыв приходится каким-то образом заполнять, что запускает сложные процессы долгового финансирования, противоречивые результаты комплексного воздействия которых на экономический рост предвидеть крайне сложно [6].
Таким образом, нет и не может быть простого и однозначного заключения о положительном или отрицательном влиянии налогов на экономический рост. Как отмечает G. Myles: «...теоретические модели ставят ряд вопросов, которые необходимо рассмотреть, но они не дают убедительных или окончательных ответов» [4, с. 164]. Многое зависит от обстоятельств места и времени, которые имеют принципиальное значение для такого специфического хозяйства, как экономика ДНР. В настоящее время главная ее особенность заключается в том, что на территории республики продолжается вооруженный конфликт. Но при этом часть ее хозяйственного комплекса уже находится на этапе постконфликтного восстановления.
В научных исследованиях процессов постконфликтного экономического восстановления часто подчеркивается уникальность каждого из них в связи с такими факторами,
как степень завершенности конфликта (полное или частичное прекращение боевых действий), исходные социально-экономические условия, уровень развития территории и ее международной политической поддержки, интерес доноров к стране и др. [7-9].
Как отмечает D. Rodrik [10], конфликты наносят значительный ущерб институтам, поддерживающим рынки, в том числе финансовые (права собственности, регулирующие органы, институты макроэкономической стабилизации, социального страхования, управления конфликтами). Они также в целом негативно сказываются на финансовом состоянии страны, нарушая экономическую деятельность, ухудшая эффективность налогового управления и меняя структуру государственных расходов, что приводит к снижению темпов экономического роста. Когда безопасность находится под угрозой или имеет место насилие, экономика страдает, и налоговые поступления сокращаются [11].
Укрепление налоговой системы должно быть важной частью стратегии восстановления государства после конфликта. Это не только отражает срочную потребность в доходах во время постконфликтного восстановления, но и подчеркивает важность учета более глубоких последствий. Как отмечается в ряде исследований, в ситуации, когда государство ослаблено, легитимность правительства вызывает сомнения, высока доля теневой экономики, восстановление системы налогообложения и бюджетирования может иметь особое значение для построения эффективной системы государственного управления и укрепления связей между правительством и гражданами [7; 120-13].
Исследуя взаимосвязи между конфликтами и фискальной политикой, авторы работы [14] подчеркивают особое значение предоставления общественных благ, которые стимулируют рост налоговых доходов, а также считают, что постконфликтное восстановление должно быть широким, т. е. в интересах большинства населения и снижения бедности, а не узкое, в интересах элиты. Для этого может потребоваться проведение значительных фискальных реформ.
В других публикациях подчеркивается важность еще и таких аспектов, как ориентация налоговой политики постконфликтного восстановления на уменьшение социального неравенства [15], риски преждевременной фискальной консолидации и бюджетно-налоговой децентрализации и др. [16-17].
Таким образом, этот краткий обзор позволяет сделать вывод об особенностях налогов и налоговой политики в условиях постконфликтного восстановления. К ним можно отнести следующие.
Институциональное значение налогов. Налоги - это не только доходы правительства, но, прежде всего, экономический институт, определяющий содержание и структуру социальной системы, которая формируется «... воздействиями отдельных лиц или организаций на других, работающих в той же системе» [18, с. 28]. Поэтому восстановление налогов - это восстановление институтов государства, хозяйственного правопорядка, нормальных рабочих отношений между органами власти и гражданами.
Трудность восстановления налоговой базы. Инвесторы и финансовые учреждения часто воспринимают постконфликтные территории как среду с высоким уровнем риска. Это связано с такими факторами, как политическая нестабильность, правовая неопределенность, угрозы безопасности, слабость экономических институтов. Такое обостренное восприятие рисков обусловливает инвестиционную «близорукость», сдерживает инвестиции частного сектора и увеличивает стоимость капитала для предприятий, работающих в этих регионах, а также усиливает угрозы для фискальной консолидации.
Зависимость от финансовой помощи и донорской поддержки. В связи с указанными выше проблемами постконфликтные территории часто сильно зависят от внешней помощи, донорской поддержки. При этом, хотя внешняя помощь может закрывать потребности в критически важном финансировании (на образование,
здравоохранение и др.), чрезмерная внешняя зависимость подрывает региональную (местную) ответственность и деформирует рынки.
Разумеется, указанные особенности по-разному проявляются в зависимости от обстоятельств места и времени и по-разному влияют на экономический рост. В частности, для случая ДНР важно учитывать три принципиальных фактора.
Первый. Регулирующее воздействие налогов и государственных расходов тем сильнее, чем больше разрыв между фактическим и потенциальным выпуском. В ДНР по причинам, связанным с вооруженным конфликтом на ее территории и его последствиями, этот разрыв очевидно большой. Поэтому потенциал влияния налоговой политики также является большим.
Второй. Бюджетно-налоговая система ДНР находится в стадии становления, освоения и адаптации к новым реалиям работы в российской институциональной среде. Поэтому отдельные налоговые регуляторы, привычные для «большой» России, могут не действовать здесь должным образом, поскольку они еще не освоены или для них не созданы подходящие условия.
Третий. Разные территории ДНР отличаются по степени удаления от зоны боевых действий, причем границы вооруженного конфликта постепенно перемещаются на запад. Поэтому на разных территориях приходится решать разные задачи; меры политики, хорошо подходящие для, например, Мариуполя, не подходят, например, для Авдеевки, что важно учитывать при разработке планов действий правительства.
Состояние и проблемы развития налоговой системы и налогового регулирования экономического роста в ДНР. Налоги являются важным источником доходов бюджетной системы республики и средством регулирования экономических процессов, в том числе инвестиционных. И хотя они занимают меньший удельный вес в доходах бюджета ДНР, чем безвозмездные поступления из федерального центра, их значение быстро растет, а значит, укрепляются финансовые и политические позиции
Рис. 1. Структура общего объема доходов бюджета ДНР на 2023 и 2024 гг.:
Ш налоги на прибыль, доходы и прочие поступления; □ безвозмездные поступления
Источник: составлено авторами; закон «О бюджете Донецкой Народной Республики на 2023 год» от 18.01.2023 г. № 428-IIHC // Портал «Государственная информационная система нормативных правовых актов ДНР» ГИС НПА ДНР. URL: https://gisnpa-dnr.ru/npa/0002-428-iihc-20230118/; закон «О бюджете Донецкой Народной Республики на 2024 год» от 31.12.2023 г. № 44-РЗ // Портал «Государственная информационная система нормативных правовых актов ДНР» ГИС НПА ДНР. URL: https://gisnpa-dnr.ru/npa/0002-44-rz-20231231/
До 1 января 2023 г. в ДНР действовала своя система налогов и сборов. Ее состав был определен нормами статьи 11 закона ДНР «О налоговой системе»2. Эта система
2 Закон Донецкой Народной Республики «О налоговой системе» от 25.12.2015 г. № 99-ШС // Портал «Государственная информационная система нормативных правовых актов ДНР» ГИС НПА ДНР. URL: https://gisnpa-dnr.ru/npa/0002-99-ihc-20151225/
была двухуровневой; она состояла из республиканских и местных налогов и сборов. Наиболее крупными и важными из них, как с позиций доходов бюджета, так и влияния на деятельность экономических субъектов, были налог с оборота, подоходный налог, налог на прибыль и акцизы.
Несомненно, самым специфическим элементом налоговой системы республики до ее вхождения в состав Российской Федерации был налог с оборота. Он взимался по ставке 1,5% от объемов реализованной продукции, выполненных работ (услуг) и полученных предоплат. Такой оборотный налог классического типа почти нигде в мире не применяется, поскольку и в теории, и на практике он явно проигрывает технически более совершенному, но и более сложному НДС. Однако именно техническая простота оборотного налога в свое время послужила решающим аргументом для принятия решения о его введении. На стадии собирания экономики ДНР «с нуля» это было действительно оправдано.
Естественно, что при вхождении в состав РФ местная «самодеятельность» в бюджетно-налоговой системе недопустима. С 1 января 2023 г. на территории ДНР действует общероссийское законодательство о налогах и сборах. При этом для облегчения адаптации к новым реалиям предусмотрен переходный период до 1 января 2026 г. В течение этого периода будут отрегулированы вопросы интеграции нового субъекта в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы РФ, а также в систему органов ее государственной власти5.
В соответствии со ст. 12-15 НК РФ4 в ДНР сформирована трехуровневая система обязательных платежей. Она включает в себя следующие элементы:
- федеральные налоги и сборы - НДС; акцизы; НДФЛ; налог на прибыль организаций (НПО); на добычу полезных ископаемых и др.;
- региональные налоги - на имущество организаций; на игорный бизнес; транспортный налог;
- местные налоги и сборы - земельный налог; налог на имущество физических лиц; торговый сбор.
Статьей 18 НК РФ предусмотрены специальные налоговые режимы (для сельскохозяйственных товаропроизводителей, упрощенная система при выполнении соглашений о разделе продукции, патентная система, налог на профессиональный доход) и страховые взносы.
Кроме того, на территории ДНР, как и во всей РФ, могут взиматься неналоговые платежи (установлены отдельными нормативными актами), такие как плата за негативное воздействие на окружающую среду, за размещение отходов производства, твердых коммунальных отходов и др.
Многие российские налоги для налогоплательщиков ДНР не новы, однако отличаются от действовавших ранее подходами к определению базы налогообложения, ставками, льготами и др. Относительно новыми, не знакомыми для субъектов хозяйствования ДНР являются: НДС5, налог на добычу полезных ископаемых, на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья, имущественные налоги, налог на игорный бизнес, торговый сбор, налог на профессиональный доход.
3 О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта—Донецкой Народной Республики: Федеральный конституционный закон № 5-ФКЗ [одобрен Гос. Думой 03.10.2022 г.] // Собрание законодательства РФ. 2022. № 41. Ст. 6930. С. 19107-19137.
4 Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ) // Официальный сайт ФНС России. URL: https://nalog.gara.nt. ru/fns/nk/
5 Вообще-то НДС хорошо знаком многим специалистам в республике, поскольку он долгое время применялся на территории области, когда она была в составе Украины. Но, во-первых, от него уже успели отвыкнуть. И, во-вторых, российское законодательство об НДС и практика администрирования имеют ряд существенных отличий от украинских.
Естественно, что для «бесшовного» введения этих налогов и сборов в практику налогового администрирования и деятельности хозяйствующих субъектов требуются целенаправленные усилия и время.
В частности, следует отметить следующие актуальные проблемы применения новой налоговой системы.
Частая смена налогового законодательства в республике за короткий промежуток времени негативно сказывается как на работе сотрудников налоговых органов, так и на налогоплательщиках.
Большие объемы новой нормативно-правовой базы превосходят в разы ранее действовавшую, включающую теперь не только НК РФ, но и многие другие официальные документы федерального и регионального уровня. Нереально тщательно изучить за короткое время многочисленные подзаконные акты - разъяснения, инструкции, письма, дополнения, изменения и т. д.
Большой и сложный объем работы связан с необходимостью формирования регионального законодательства, в том числе по местным налогам и сборам.
Недостаточно высокий уровень налоговой грамотности и налоговой культуры налогоплательщиков может приводить к нарушениям законодательства, несмотря на проводимую налоговыми органами разъяснительную работу (вебинары, размещение материалов на сайтах, в соцсетях и др.).
Налогоплательщики пока неактивно используют цифровые информационные ресурсы - электронную систему «Личный кабинет налогоплательщика» для физических и юридических лиц, единый информационный сервис ФНС, информационные источники по сбору и обработке информации в сфере налогообложения.
Существуют трудности, связанные с пониманием механизма применения единого налогового счета, введенного в обязательном порядке с 1 января 2024 г., и др.
При этом следует отметить, что налоговая структура в ДНР (как и в ЛНР), имеет свою специфику, которая отражает особенности их экономик (рис. 2).
Удельный вес, %
Рис. 2. Структура налогов в регионах России и ее отдельных субъектах (2023 г.): 0 НДФЛ; ЕЭ НДС; □ НПО; □ прочие
Источник: составлено авторами по данным аналитического портала ФНС России (2024). URL: https://analytic. nalog.gov. ru/
Как следует из рис. 2, половину всех налогов в ДНР составляет НДФЛ, который больше, чем сумма НДС и НПО, связанных с хозяйственной деятельностью предприятий. В других регионах такого не наблюдается (НПО и НДС явно больше, чем
НДФЛ). Это означает, что значительная часть доходов населения формируется не в результате экономической активности предприятий республики, а за счет поступлений из федерального центра.
В целом это понятно и ожидаемо, поскольку экономика ДНР, на территории которой продолжается СВО, пока не может генерировать такие же высокие доходы, как, например, экономика соседней Ростовской области. Исключение составляет только НДФЛ, который в расчете на душу населения приближается к показателям соседей (рис. 3).
2023 г., кварталы
Рис. 3. Налоговые поступления на душу населения в ДНР и Ростовской области (РО), всего и НДФЛ: 0 Ростовская обл., всего; ЕЗ ДНР, всего; -•- Ростовская обл., НДФЛ; -о- ДНР, НДФЛ
Источник: составлено авторами по данным аналитического портала ФНС России (2024). URL: https://analytic. nalog.gov. ru/
По этой причине налоговых поступлений в бюджет республики (в соответствии с планом на 2024 г.) хватает только на покрытие небольшой части общественных расходов (рис. 4).
Безвозмездные поступления Налог на доходы физических лиц Налог на прибыль организаций Прочие налоги и доходы
Социальная политика Здравоохранение Образование Национальная экономика Общегосударственные вопросы Жилищно-коммунальное хозяйство Прочие расходы
|: |: |: |: |: |: |: |: |: |: '1 58,51
ГТЧ 9,77 Г] 3,84
I. I. I. I. I. I. I. I. I. I. I. I. I. I. I; I. I. I. I. I. I. I. I. I. I. I. I. I. I. ||
....................................80,97
37,56
ТТТТПТП 30,03 ТТТТТШ 26,47
18,49 16,19
Млрд руб.
0 25 50 75 100 125 150 175
Рис. 4. Основные статьи доходов и расходов бюджета ДНР на 2024 г.
Источник: составлено авторами по данным закона «О бюджете Донецкой Народной Республики на 2024 год» от 31.12.2023 г. № 44-РЗ. URL: https://dnrsovet.su/zakonodatelnaya-deyatelnost/prinyatye/zakony/zakon-do-netskoj-narodnoj-respubliki-o-byudzhete-donetskoj-narodnoj-respubliki-na-2024-god/
36,66
Как следует из рис. 4, все налоговые поступления в бюджет республики области приблизительно соответствуют размеру расходов на здравоохранение и образование, а на все остальные мероприятия требуется федеральное финансирование.
Чтобы улучшить ситуацию, правительство республики принимает шаги по облегчению адаптации к российскому законодательству и стимулированию экономической активности. Это, прежде всего, введение моратория до 2030 г. на проведение плановых и внеплановых проверок в отношении налогоплательщиков6. Можно также отметить, что в 2024 г. все легковые автомобили, зарегистрированные по правилам РФ, освобождены от уплаты транспортного налога. Предусмотрен ряд льготных категорий по налогу на имущество организаций, продлено освобождение от введения земельного налога для физических лиц и организаций и налога на имущество физических лиц, разработаны и применяются специальные налоговые стимулы и преференции для развития малого и среднего бизнеса. Создан Фонд развития промышленности, который хорошо проявил себя на общероссийском уровне, действуют специальные режимы хозяйствования и др.
Ресурсные предпосылки налогового регулирования экономического роста. Одной из главных проблем регулирования экономического роста посредством использования потенциала бюджетно-налоговой системы в условиях ДНР является слабость ее ресурсной базы.
Основные источники налоговых поступлений в бюджеты всех уровней - это доходы предприятий и населения (из которых уплачиваются налоги на прибыль юридических лиц, на доходы физических лиц, начисления на зарплату, НДС и др.). И те, и другие (доходы предприятий и населения) прямо зависят от деловой активности и объемов реализации продукции (работ и услуг). То есть, если имеются проблемы с деловой активностью и объемами реализации, то неизбежны и проблемы с ресурсной базой финансирования экономического роста.
Однако, очевидно наличие проблем с деловой активностью, объемами производства и реализации в ДНР, на территории которой продолжается СВО. По оценкам ГБУ «ИЭИ», валовый региональный продукт ДНР (в пределах контролируемой территории) в несколько раз меньше, чем в довоенном 2013 г. [19, с. 8].
А вот как это выглядит с точки зрения налоговых поступлений. Как уже отмечалось, одним из главных налогов и наиболее крупных источников бюджетных доходов, остающихся в регионе, является налог на доходы физических лиц (НДФЛ).
В предвоенном 2013 г. в Донецкой области его было собрано 8,59 млрд грн.7 при населении 4,38 млн чел., или 1,96 тыс. грн./чел. В постоянных (2021 г.) международных долларах5 с учетом паритета покупательной способности (ППС) это составило около 1063 долл./чел. (1,96/1,845)®.
В 2023 г. по данным ФНС РФ в ДНР подоходного налога было собрано 34,4 млрд руб.10 при населении 2,1 млн чел., или 16,2 тыс. руб./чел. В постоянных (2021 г.) международных долларах с учетом ППС это составило около 547 долл./чел. (16,2/29,60)11.
6 Меры поддержки субъектов МСП// Официальный сайт Министерства экономического развития Донецкой Народной Республики. URL: https://mer.govdnr.ru/index.php?option=com_content&view=article&id= 11046:mery-podderzhki-subektov-msp&catid=8:novosti&Itemid=141
7МШстерство фтантв Украгни. Статистичний збiрник: Бюджет Украгни 2014. Кигв, 2015, 307 с.
8 Международный доллар (Int$), известен также как доллар Гири-Хамиса (англ. Geary—Khamis dollar, обозначается G-K$ или GK$) — условная расчетная денежная единица, применяемая при сравнении макроэкономических показателей разных стран мира.
9 Пересчет текущих гривен в постоянные международные доллары выполнен по данным Всемирного банка; URL: https://databank.worldbank.org/reports.aspx?source=world-development-indicators#
10Аналитический портал ФНСРоссии (2024); URL: https://analytic.nalog.gov.ru/
11 Пересчет текущих рублей в постоянные международные доллары выполнен по данным Всемирного банка; URL: https://databank.worldbank.org/reports.aspx?source=world-development-indicators#._
Как видно из приведенных расчетов, подоходный налог и, соответственно, доходы населения (с учетом близких ставок налога) сократились в сопоставимых ценах примерно в 1,9 раза.
При этом важно также учитывать, что доходы населения в условиях СВО - это предмет особый. Что же касается доходов от налогообложения произведенной в республике добавленной стоимости (в форме налога на прибыль организаций и НДС), то здесь ситуация гораздо хуже. В довоенные годы на Украине суммарные поступления от НДС и налога на прибыль предприятий были приблизительно в 2,5 раза больше, чем поступления от НДФЛ"'2. А в 2023 г. в ДНР суммарные поступления от НДС (12,2 млрд руб.) и налога на прибыль (10,7 млрд руб.) оказались в 1,3 раза меньше, чем поступления от НДФЛ. То есть, в целом доходы от налогообложения добавленной предприятиями стоимости и, соответственно, сама добавленная стоимость, характеризующая масштабы экономики ДНР, сократились более чем в три раза. Эта оценка согласуется с данными источника [19, с. 8].
Что же касается потребностей в финансировании расходов, в том числе инвестиционного характера, то они, в связи с последствиями ситуации военного конфликта, явно больше, чем в мирное время (в пределах сопоставимых по размерам территорий и сопоставимой численности населения).
Приблизительные потребности в общественных расходах характеризуют размеры бюджета. В соответствии с законом ДНР о бюджете на 2023 г., его расходы (333,6 млрд руб.), если их пересчитать на 1 кв. км контролируемой территории (исходя из площади 7,85 тыс. кв. км) в 2023 г. составили 42,5 млн руб. или 1,43 млн долл. (в постоянных международных долларах). А перед войной расходы бюджета Донецкой области составляли 20 млрд грн, и 0,75 млн грн./кв. км (исходя из площади 26,5 тыс. кв. км) или 0,4 млн. долл. Это приблизительно в два раза меньше, чем ДНР имеет сейчас.
Однако во времена Украины не было вызванных войной разрушений, и область в основном обеспечивала себя самостоятельно (в составе доходов бюджета области присутствовали дотации и субвенции от центральных органов власти, но они, по существу, были деньгами, ранее перечисленными наверх в форме НДС, налога на прибыль и других обязательных платежей). А бюджет ДНР, согласно закону на 2023 г., почти на 80% состоял из безвозмездных поступлений. Таким образом, собственные доходы ДНР в расчете на сопоставимую территорию теперь значительно меньше.
Понятно, что все это приблизительные расчеты, и цифры необходимо уточнять. Тем не менее, уже сейчас они позволяют сделать важный качественный вывод о том, что, по объективным причинам, ресурсная база системы общественного финансирования экономического роста в ДНР является очень узкой. Это означает, что на данный момент республика не в состоянии самостоятельно обеспечивать свои первоочередные потребности, в том числе инвестиционные. Необходимо это учитывать при определении целей и задач системы финансирования экономического роста ДНР.
Проблемы влияния налогов на экономический рост. Расчеты показывают, что уровень налогов в новых субъектах РФ примерно в три раза ниже, чем в среднем в РФ и во всех остальных ее субъектах (Таблица).
Это вполне ожидаемо. Вследствие боевых действий в новых субъектах РФ многие инфраструктурные и производственные объекты разрушены, деловая активность по причине высоких рисков ограничена. Безусловно, это сказывается на размерах и структуре налоговой базы. Главным элементом совокупной налоговой базы являются доходы населения, значительная часть которых поступает не в результате хозяйственной деятельности предприятий и организаций, а через канал безвозмездной финансовой помощи от федерального центра.
12 Мт^терство фтанав Украгни. Статистичний збiрник: Бюджет Украгни 2014. Кигв, 2015, 307 с.
Таблица
Налоги и сборы (включая обязательные страховые взносы) по отношению к ВВП на новых территориях и в РФ в целом, 2023 г.
Показатели Все субъекты РФ ДНР, ЛНР, Запорожская и Херсонская области Остальные субъекты РФ
ВВП, трлн руб. 159,81 2,03 157,78
Налоги и сборы, трлн руб. 46,70 0,21 46,49
Налоги и сборы в % к ВВП 29,2 10,30 29,50
Источник: составлено авторами по данным Аналитического портала ФНС России. URL: https://analytic.nalog.gov.ru/; РБК «Минэкономразвития оценило ВВП четырех новых регионов в Р 2 трлн». URL: https://www.rbc.ru/economics/14/04/2023/6439946b9a79473b54fc74a3
Но ситуация постепенно изменяется. В связи с завершением переходного периода и по мере решения задач СВО уровень и структура налогов в ДНР будут приближаться к обычным в РФ, прежде всего, за счет повышения относительного значения НДС, который хорошо проявил себя в условиях цифровизации и теперь, наряду с обязательными отчислениями на социальное страхование, является одним из крупнейших источников доходов консолидированного бюджета РФ.
Налоги в ДНР в целом уже повышаются13 и в ближайшие годы продолжат расти темпами, опережающими темпы роста регионального ВВП. При этом важно отметить, что масштабная налоговая реформа, запущенная правительством, предусматривает существенное (на 5 проц. п.) повышение стандартной ставки налога на прибыль организаций с 1 января 2025 г. Следовательно, уровень налогов будет повышаться, а это неизбежно скажется на темпах экономического роста. Как именно, можно приблизительно оценить следующим образом.
В статье [200, с. 66] представлен один из сценариев развития экономики ДНР (положительная тенденция). Возьмем его за основу и одновременно предположим, что к 2035 г. уровень налогов в ДНР приблизится к общероссийскому (около 30%). Если при этом исходить из оценок, основанных на метаанализе данных по странам ОЭСР, согласно которым рост налогов на 10% может означать снижение ВВП на 0,2 % [2, с. 1], то расчетная динамика промышленного выпуска с учетом налогового фактора будет заметно отличаться от тенденции, отмеченной в работе [20] (рис. 5).
Понятно, что в зависимости от того, как в реальности будет изменяться уровень налогообложения и каким на самом деле будет его влияние на выпуск, его ожидаемая динамика может быть существенно иной. Но в данном случае важна не точность количественных оценок, а качественные выводы, которые состоят в следующем.
Во-первых, предприятиям ДНР уже сейчас необходимо готовиться к ситуации, когда налоги будут повышены до общероссийского уровня, так что налоговый фактор (включая трансакционные издержки налоговых проверок) уже не останется их конкурентным преимуществом - со всеми вытекающими отсюда последствиями. Это тем более важно, что масштабная налоговая реформа в РФ предусматривает повышение с 1 января 2025 г. стандартной ставки налога на прибыль организаций на 5 проц. п. (т. е. на %) - очень серьезный шаг. В этой связи важно понимать, что помимо ожидаемого роста налоговых поступлений в бюджет ДНР (если только не произойдет сжатия налоговой базы вследствие угасания деловой активности), такая мера связана с избыточным налоговым бременем и потерями благосостояния. Их трудно измерить на практике, но сам факт их наличия, исходя из общепризнанных положений налоговой теории, не вызывает сомнения.
13 Встреча президента РФ Владимира Путина с главой ДНР Денисом Пушилиным. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/74661
700,0 600,0 500,0 400,0 300,0 200,0 100,0 0,0
Млрд руб.
66 22
Год
Рис. 5. Динамика ожидаемых объемов промышленного выпуска по сценарию с положительной тенденцией [20, с. 66] и скорректированному сценарию с учетом влияния налогового фактора: В выпуск, положительная тенденция; Ш выпуск с учетом налогового фактора
Источник: расчеты авторов.
Во-вторых, важно не упустить из виду проблему структурного характера. Повышение уровня налогообложения по-разному сказывается на развитии отдельных секторов экономики. Доминирующие в них технологии часто отличаются по капиталоемкости, могут находиться на разных этапах жизненного цикла, поэтому по-разному реагировать на изменение окружающей среды и предлагаемые правительством стимулы, иметь разные по объемам рыночные ниши и т. д. Анализ чувствительности секторов российской экономики к изменению налогов, выполненный в работе [21], показал: чем более технологически развит сектор, тем он чувствительней к повышению налогового бремени. Из этого следует, что рост налогов до общероссийского уровня в ДНР может иметь отрицательные последствия прежде всего для предприятий передовых (наукоемких) секторов. Чтобы этого избежать, им следует в полной мере использовать те налоговые стимулы, которые центральное и республиканское правительство в последние годы предлагают для продвижения новой техники и технологий - специальные соглашения (СПИК, СЗПК), разнообразные налоговые льготы и преференции (в том числе бессрочный инвестиционный налоговый вычет) и др.
При этом возникает проблема иного рода. Для профессиональной работы с государственными деньгами (в том числе в форме налоговых льгот) хозяйствующие субъекты должны обладать высокой финансовой и правовой культурой, поскольку вольное или невольное нарушение регуляторных требований чревато тяжелыми последствиями, а институциональная среда РФ характеризуется высокими рисками налогового контроля в отношении налогоплательщиков, применяющих льготы [22, с. 37]. Однако такой культуры, адекватной российским реалиям, у многих предприятий ДНР пока нет.
Направления дальнейшего развития системы налогового регулирования экономического роста в ДНР. Главной целью налоговой системы обычно считается мобилизация денежных средств, необходимых для финансирования общественных расходов, в том числе инвестиционного характера (бюджетное финансирование капитальных вложений, различного рода государственные гарантии и т. п.). Однако, как показали результаты выполненного анализа, в ДНР налоговая система не обладает необходимой ресурсной базой для достижения этой цели. Основные потребности финансирования экономического роста в ДНР, на территории которой продолжается СВО, покрываются из фискальной и монетарной систем России. Поэтому
в ДНР вопрос не стоит так, чтобы найти деньги «здесь и сейчас» любой ценой, а в работе на будущее, в том числе, в сфере регулирования экономического роста.
Или, конкретней, стратегическое направление развития состоит в формировании полноценной инфраструктуры и культивировании новых институтов, благоприятных для функционирования налоговой системы республики в российском правовом поле, ее готовности обеспечить стабильное развитие экономики и поддержание опережающих темпов экономического роста в рамках программ постконфликтного восстановления.
Разумеется, это не отрицает важности текущей работы по мобилизации финансовых ресурсов для целей экономического роста и его налогового регулирования, но главные акценты все же должны быть сделаны на перспективных инфраструктурных и институциональных аспектах развития.
Во-первых, речь идет о формировании четкой нормативно-правовой базы функционирования налоговой и бюджетной систем в соответствии с законодательством РФ, в том числе, в сфере стимулирования научно-технического развития, но с учетом специфики экономики ДНР. Строго определенная нормативно-правовая база уменьшает двусмысленности, сводит к минимуму риски принятия произвольных решений и обеспечивает хорошую основу для разрешения споров, что необходимо для снижения трансакционных издержек финансирования инвестиций и процессов экономического развития в целом.
Во-вторых, принципиально важно повысить степень прозрачности и подотчетности общественных финансов, в том числе, с использованием потенциала независимых фискальных учреждений (аудиторских фирм, общественных советов, аналитических центров и др.). Прозрачность обеспечивает доступ общественности к информации о доходах, расходах и налоговой, в том числе стимулирующей, политике правительства. Хорошо работающие механизмы подотчетности заставляют государственных и муниципальных служащих нести ответственность за свои решения в бюджетно-налоговой сфере. Прозрачные и подотчетные фискальные системы способствуют укреплению доверия населения и хозяйствующих субъектов к государственным учреждениям и предлагаемым экономическим стимулам, что имеет принципиальное значение для регулирования экономического роста.
В-третьих, необходимо последовательно адаптировать экономических субъектов ДНР к работе в новых реалиях, к переходу от экономики вооруженного конфликта и постконфликтного восстановления к стационарному функционированию региона как неотъемлемой части большой страны, со всеми ее особенностями [23], в том числе, в научно-технической сфере, опираясь на ценностные установки, традиции и правила российского общества и его налоговых органов.
Выводы. 1. Экономика ДНР функционирует в экстраординарных условиях, обусловленных проведением СВО. Для таких экономик характерны высокие риски хозяйствования, краткосрочные горизонты планирования, высокая доля теневой экономики и др. Тем не менее, хозяйство ДНР продолжает развиваться и демонстрирует хорошие результаты. Прежде всего это обусловлено вхождением ДНР в состав РФ: тем, что республика получает от государства критически важную помощь - финансовую, организационную, методическую, необходимую для преодоления имеющихся проблем и решения поставленных задач, в том числе по повышению благосостояния граждан до общероссийского уровня на основе экономического роста.
2. С помощью федерального центра в ДНР создана новая налоговая система, запущены в действие механизмы налогового регулирования экономического роста. Их главное преимущество состоит в том, что они основаны на российских принципах и испытанных временем российских формальных и неформальных правилах, которые доказали свою результативность и эффективность в условиях беспрецедентных экономических санкций со стороны западных стран.
Существующие проблемы связаны с трудностями переходного периода, обусловленными необходимостью освоения огромной массы новых нормативно-правовых актов, и, что не менее важно, - особой российской хозяйственной культуры и отношения к государству. Безусловно, имеют место и объективные трудности, связанные с высокими трансакционными издержками, ограниченным доступом к традиционному финансированию, кадровым голодом и т. д.
3. В этих условиях налоги играют принципиально важную роль восстановления полнофункционального правительства и нормальных отношений в системе «гражданин -бизнес - власть». Они выступают в качестве системообразующего фактора формирования новой институциональной среды, характерной для «большой» России, способствуют повышению дисциплины и ответственности в финансово-экономических отношениях. Поэтому создание полной налоговой инфраструктуры и культивирование новых институтов, благоприятных для функционирования налоговой системы республики в российском правовом поле, является задачей стратегического значения.
4. Вместе с тем, с позиций регулирования экономического роста не все так однозначно. Восстановление налоговой системы означает неизбежное повышение налоговой нагрузки на предприятия до общероссийского уровня, которая, к тому же, будет расти в связи с предстоящей налоговой реформой. Наиболее чувствительными к таким переменам окажутся высокотехнологичные производства, для успешного развития которых требуются как минимум длинные горизонты планирования и стабильность регуляторной среды. Поэтому успехи фискальной консолидации, о которых периодически отчитывается правительство республики, чреваты рисками увеличения технологического отставания.
5. Чтобы снизить эти риски, следует, во-первых, делать акцент не на фискальной консолидации как таковой, а на решении вопросов дальнейшего «бесшовного» вхождении в российское налоговое пространство и на готовности налоговой системы республики интегрировать новые освобождаемые территории; во-вторых, продолжить совместную с федеральным центром работу по адаптации налоговых стимулов и преференций научно-техническому развитию к специфике работы в условиях постконфликтного восстановления; в-третьих, последовательно формировать новую финансовую и правовую культуру работы хозяйствующих субъектов, правительства и налоговых органов, способную нивелировать риски нарушений хозяйственного законодательства. Для этого, в свою очередь, требуется организация, положительный практический опыт и время.
Литература / References
1. Богачев С.В., Вишневский В.П. Налоговое стимулирование экономического роста в России: анализ с позиций налоговой динамичности // Terra Economicus. 2024. № 22 (2). С. 22—38. DOI: 10.18522/2073-6606-202422-2-22-38. [Bogachov S. V., Vishnevsky V.P. Impact of Taxation on Economic Growth in Russia: The Tax Buoyancy Approach. Terra Economicus. 2024. No. 22 (2). Pp.22—38. (In Russ.)]
2. Alinaghi N., Reed W.R. Taxes and Economic Growth in OECD Countries: A Meta-analysis, Public Finance Review. 2020. No. 49 (1). Pp. 3-40. DOI: 10.1177/1091142120961775.
3. Leibfritz W., Thornton J., Bibbee A. Taxation and economic performance. Organization for Economic Co-operation and Development, 1997. Working Paper. No. 176. 141 p. DOI: 10.1787/668811115745.
4. Myles G. Taxation and economic growth //Fiscal Studies. 2000. No. 21 (1). Pp. 141-168.
5. Johansson A, Heady С., ArnoldJ., Brys B., Vartia L. Taxation and Economic Growth. OECD. Economics Department. 2008. Working Paper. No. 620. 82 p. DOI: 10.1787/241216205486.
6. Corden W. Max, The Theory ofthe Fiscal Stimulus: How Will a Debt-Financed Stimulus Affect the Future? Oxford Review of Economic Policy. 2010. Vol. 26. Issue 1. Pp. 38-47. URL: http://dx.doi.org/grq001
7. Del Castillo G. Rebuilding War-Torn States: The Challenge of Post-Conflict Economic Reconstruction (Oxford. 2008; online edn, Oxford Academic 1 Jan. 2009). DOI: 10.1093/acprof:oso/9780199237739.001.0001.
8. Del Castillo G. Economic Reconstruction and Reforms in Post-Conflict Countries. Centre for Research on Peace and Development (CRPD). 2015. Working Paper. No. 25. 28 p.
9. Абакумова И.В., Рядинская Е.Н. Особенности постконфликтного восстановления: отечественный и зарубежный опыт //Вестник КГПУ им. В.П. Астафьева. 2016. № 4 (38). С. 208—214. [Abakumova I. V., Rya-dinskaya E.N. Peculiarities of post-conflict reconstruction: domestic and foreign experience // VestnikKGPU im. V.P. Astafeva. 2016. No. 4 (38). Pp. 208-214. (In Russ.)]
10. Rodrik D. Institutions for High-Quality Growth: What They Are and How to Acquire Them. Cambridge, Massachusetts: National Bureau of Economic Research (NBER), 2000. Working Paper. No. 7540. URL: https://www. nber. org/system/files/working_ papers/w 7540/w 7540.pdf
11. Gupta S., Clements B., BhattacharyaandR., Chakravarti S. The Elusive Peace Dividend//Finance andDevelop-ment. 2002. Vol. 39. No. 4. Pp. 49-51.
12. Gupta S., Tareq S., Clements B.J., Segura-Ubiergo A., Bhattacharya R. Postconflict Countries: Strategy for Rebuilding Fiscal Institutions, World Institute for Development Economic Research (UNU-WIDER). 2007. WIDER Working Paper. Research Paper. 2007. No. 41.
13. Van den Boogaard V., Wilson P., Benson M., Milicic N. Tax Revenue Mobilization in Conflict-affected Developing Countries //Journal of International Development, John Wiley & Sons, Ltd. 2018. Vol. 30 (2). Pp. 345-364. DOI: 10.1002/jid.3352.
14. Addison T., Murshed S. Mansoob. The fiscal dimensions of conflict and reconstruction, The United Nations University World Institute for Development Economics Research (UNU-WIDER). Helsinki. 2001. WIDER Discussion Paper. 2001. No. 49.
15. Stewart F., Brown G., Cobham A. Promoting Group Justice: Fiscal Policies in Post Countries. Political Economy Research Institute, University of Massachusetts, Amherst 2007. Working Paper. No. 155.
16. Fox W.F. Fiscal Decentralization in Post-Conflict Countries. Washington, DC, USAID, Fiscal Reform and Economic Governance Project. 2007. URL: https://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNADK909.pdf
17. Kaiser K. Decentralization reforms. Analyzing the Distributional Impact of Reforms: A practitioner's guide to pension, health, labor markets, public sector downsizing, taxation, decentralization, and macroeconomic modeling, Washington. World Bank. 2006. Pp. 313-353.
18. Коуз Р. Фирма, рынок и право. М., «Дело ЛТД». 1993. 192 с. [Coase R. The Firm, the Market, and the Law. M., «Delo LTD». 1993. 192p. (In Russ.)]
19. Экономика Донецкой Народной Республики: состояние, проблемы, пути решения: коллективная монография / колл. авторов ГБУ «Институт экономических исследований»; под науч. ред. А.В. Половяна; ГБУ «Институт экономических исследований». Донецк. 2023. 420 с. [The Economy ofthe Donetsk People's Republic: State, Problems, Solutions: A Collective Monograph / collective of authors SBI «Institute of Economic Research»; under the sc. ed. of A. V. Polovyan; SBI «Institute of Economic Research». Donetsk. 2023. 420p. (In Russ.)]
20. Половян А.В., Лепа Р.Н., Гриневская С.Н. Промышленный суверенитет и развитие новых регионов России //Проблемы прогнозирования. 2024. № 2 (203). С. 61-72. DOI: 10.47711/0868-6351-203-61-72. [A.V. Polovyan, R.N. Lepa and S.N. Grinevskaya. Industrial Sovereignty and Development of New Regions in Russia // Prob-lemy Prognozirovaniya. 2024. No. 2 (203). Pp. 61-72. (In Russ.)]
21. Balatsky E.V., Ekimova N.A. Evaluation of Russian Economic Sectors' Sensitivity to Tax Burden // Journal of Tax Reform. 2020. No. 6 (2). Pp. 157-179. DOI: 10.15826/jtr.2020.6.2.080.
22. Ордынская Е.В., Черковец М.В. К вопросу об эффективности применения отдельных налоговых льгот российскими предприятиями //Проблемы прогнозирования. 2023. № 5 (200). С. 32-44. DOI: 10.47711/08686351-200-32-44. [Ordynskaya E.V., Cherkovets M.V. On the Issue of Effectiveness of Application of Certain Tax Incentives by Russian Enterprises //Problemy Prognozirovaniya. 2023. No. 5 (200). Pp. 32-44. (In Russ.)]
23. Верников А.В., Курышева А.А. Правда ли, что национальные экономические традиции тормозят развитие? (институциональный подход) // Экономическое возрождение России. 2024. № 2 (80). С. 122-140. DOI: 10.37930/1990-9780-2024-2-80-122-140. [Vernikov A.V., Kurysheva A.A. Is It True That National Economic Traditions Hinder Development? (Institutional Approach) // Ekonomicheskoe vozrozhdenie Rossii. 2024. No. 2 (80). Pp. 122-140. (In Russ.)]
Статья поступила в редакцию 06.08.2024. Статья принята к публикации 03.09.2024.
Для цитирования: В.П. Вишневский, А.В. Матюшин, Н.В. Стельмахова. Налоговое регулирование экономического роста в условиях послекризисного восстановления: проблемы и перспективы // Проблемы прогнозирования. 2025. № 1 (208). С. 109-123. DOI: 10.47711/0868-6351-208-109-123
Summary
TAX REGULATION OF ECONOMIC GROWTH IN THE CONTEXT OF POST-CRISIS RECOVERY: PROBLEMS AND PROSPECTS
V.P. VISHNEVSKY, Doct. Sci. (Econ.), Institute of Economic Research, Donetsk, Donetsk People's Republic, Russia
ORCID: 0000-0002-8539-0444; Scopus Author ID: 57210391442 A.V. MATYUSHIN, Cand. Sci. (Econ.), Institute of Economic Research, Donetsk, Donetsk People's Republic, Russia ORCID: 0000-0003-1715-5781
N.V. STEL'MAKHOVA, Institute of Economic Research, Donetsk, Donetsk People's Republic, Russia
ORCID: 0000-0002-8380-6880
Abstract. The article analyzes the features of tax regulation of economic growth in conditions of postconflict economic recovery in the DPR (Donetsk People's Republic). The features of the tax system of the DPR and its resource base are identified from the standpoint of the influence of taxes on economic growth. The risks of fiscal consolidation are indicated taking into account the technological factor and it is substantiated that priority in the policy should not be focused on increasing tax revenues, but on ensuring the further "seamless" entry of the DPR tax system into the Russian legal field and the formation of a favorable institutional environment for the effective use of tax incentives and preferences for the introduction of new equipment and technologies.
Keywords: postconflict reconstruction, economic growth, tax system, tax regulation, tax incentives and preferences, institutional environment.
Received 16.08.2024. Accepted 03.09.2024.
For citation: V.P. Vishnevsky, A. V. Matyushin, and N. V. Stel'makhova. Tax Regulation of Economic Growth in the Context of Post-Crisis Recovery: Problems and Prospects // Studies on Russian Economic Development. 2025. Vol. 36. No. 1. Pp. 66-76. DOI: 10.1134/S10757007247005 3 9
