CC BY
14
Вестник Института экономики Российской академии наук
2/2013
М. ГЕЛЬВАНОВСКИЙ доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Центра финансовых исследований Института экономики РАН
МОДЕРНИЗАЦИЯ И ИМПЕРАТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ЦЕН1
Исследуется проблема формирования и реализации государственной политики цен как инструмента модернизации и инновационного обновления экономики страны. Показано, что складывающиеся уровни и соотношения цен во многом определяют характер и динамику социально-экономического развития страны. Рассматривается методология формирования государственной политики цен, выделены приоритеты и соответствующие ключевые этапы, раскрыт алгоритм взаимодействия системы государственных органов, реализующих государственную политику цен. Предложены механизмы реализации ценовой политики, направленные на повышение эффективности и конкурентоспособности экономики страны.
Ключевые слова: модернизация, инновационное развитие, социальная ответственность государства, ценовая политика, стратегия конкурентоспособности, система ценовой информации, законодательство о ценах.
Классификация ^Ь: Е520, Е600, Е610, Е640, Е690.
Сегодня модернизация стала лозунгом дня, главным направлением развития России. Междисциплинарный подход к модернизации как к комплексному явлению в социально-экономической жизни страны требует уточнения взаимосвязи модернизации с другими смежными понятиями, от которых она зависит и на которые, в свою очередь, непосредственно влияет. На самом деле таких понятий довольно много: уровень технического развития страны; зрелость обществен-
1 Статья подготовлена при поддержке РГНФ (проект 10-02-00190).
ных отношений и политической системы; менталитет населения и многое другое. Тем не менее среди множества таких смежных понятий есть ключевое - «конкурентоспособность». Взаимосвязь между этими понятиями должна быть осознана предельно ясно: модернизация должна быть полностью подчинена задаче повышения конкурентоспособности национальной экономики (макроконкурентоспособности) и соответственно найти свое правильное место в алгоритме решения этой главной задачи.
Другим ключевым понятием, с которым связано понятие модернизации, является понятие «национальной безопасности». Понятие национальной безопасности является важнейшим для формирования реальной конкурентоспособности, особенно макроконкурентоспособности.
Названные понятия образуют базис формирования государственной стратегии развития экономики страны и ее основы - процесса модернизации, причем модернизации в широком ее понимании, учитывающей не только технологические и финансовые возможности страны, но и ее культурно-историческую специфику.
Опираясь на методологию формирования конкурентных преимуществ, при приоритетном значении обеспечения безопасности, можно выстроить следующий алгоритм развертывания государственной конкурентной стратегии. В первую очередь определяются геополитические интересы страны, исходя из которых формируется внешнеполитическая доктрина. На основании внешнеполитической доктрины разрабатывается оборонная доктрина на ее основе осуществляется корректировка структурной экономической политики государства. Соответственно центральной частью структурной экономической политики является промышленная политика, а сердцевиной промышленной политики является комплекс высокотехнологичных отраслей, в определяющей мере обеспечивающий динамику развития оборонного потенциала страны и ее социально-экономического развития в целом.
Подобная логическая конструкция дает общее представление, способствующее принятию стратегических решений по всей гамме отраслей национальной экономики и позволяющее распределить силы государственного управления с учетом значимости этих отраслей для решения главной задачи - повышения национальной конкурентоспособности.
Эта логическая последовательность формирования задач и принятия стратегических решений могла бы способствовать активному участию как государственных структур, так и отдельных компаний и предприятий в решении главной задачи - повышения конкурентоспособности страны на основе широкой модернизации различных сторон социальной жизни.
Три функции социальной ответственности государства
Прежде чем выстраивать модернизационную линию развития, необходимо определиться с социальными функциями государства. Речь идет о государстве, стоящем на страже интересов социума, действующем от его имени и несущем перед ним ответственность.
В этой связи следует отметить три уровня ответственности социального государства:
Функция защиты, которая складывается из двух основных компонент. Внешняя защита социума - оборона страны, обеспечение защиты территориальной целостности, отстаивание внешнеполитических и внешнеэкономических интересов и защита систем жизнеобеспечения страны. Это - системы обеспечения водой, теплом (мы живем в природной зоне, где на большей части еетерритории отрицательная температура держится более полугода), электроснабжением, продовольствием (способность прокормить свое население за счет собственного производства основных продуктов питания). Обеспечение экологической безопасности (предупреждение экологических и техногенных катастроф), защита производственной и социальной инфраструктуры, особенно транспорта и связи, формирование государственных резервов. Защита социума включает и организацию здравоохранения, системы фундаментальной науки, образования и воспитания, как важнейших элементов формирования конкурентных преимуществ.
Функция гармонизации, которая также складывается из двух основных компонент. Во-первых, обеспечение внутреннего хозяйственного порядка, являющегося экономической базой социальной стабильности на основе справедливого формирования, распределения и перераспределения общественного дохода, общественных благ и собственности, приносящей доход. Во-вторых, придание всей хозяйственной системе необходимой динамичной сбалансированности, обусловленной естественным ходом технологического развития, а также конкурентной средой, прежде всего международной, формирующей характер межгосударственных (межстрановых) отношений и задающей темп современной мировой экономике.
Для реализации данных функций требуется разработка и проведение эффективной макроструктурной политики, которая по существу должна представлять собой симбиоз достаточно жесткого технологического планирования для выполнения программ жизнеобеспечения и более гибких механизмов балансирования производства и потребления для удовлетворения потребностей населения. Причем это достигается государственным планированием, основанным на целевых прогнозах, и гибкой формой самонастройки деятельности хозяйствующих субъектов, основанной на конкурентных (рыночных) принципах.
Функция социальной поддержки направлена на решение социальных задач, связанных с поддержанием социальной защиты слабых, не способных к самостоятельной, собственной социальной защите. Это такие группы населения, как престарелые и инвалиды, сироты, люди, попавшие в трудные жизненные обстоятельства (стихийные бедствия, техногенные катастрофы и пр.). Реализация данной функции в основном должна осуществляться на местном (муниципальном) уровне. В то же время государство должно создать такие условия, при которых местные бюджеты были бы способны оказывать необходимую поддержку и помощь на регулярной или постоянной основе. При этом уровень поддержки со стороны самодеятельного, здорового населения должен быть одним из важнейших показателей благополучия местного образования. На месте всегда лучше видно, кто и в какой помощи нуждается. И такая помощь будет более реальной и полезной для получающих (и для оказывающих ее), чем казенное распределение средств, получаемых из центра. Такой подход вовсе не означает полного ухода государства из этой сферы. Деятельность государства должна концентрироваться на мониторинге и анализе происходящих процессов, характеризующих не только материальное благополучие данного местного образования, но и его моральный климат.
Рассмотренным трем функциям социального государства должно соответствовать три уровня социальных цен. Социальные цены первого порядка -цены, обеспечивающие реализацию функции защиты социума (или инфраструктурные цены), где рынка нет, и не может быть. Это цены для крупных сырьевых комплексов, железнодорожного транспорта, аэропортов, электроэнергетика (крупные предприятия по производству и передаче электроэнергии), тарифы ЖКХ (для крупных населенных пунктов), здравоохранение и образование, оборона. Социальные цены второго порядка - регулируемые цены на продукцию государственных закупок, для создания соответствующих условий для конкурентной среды и социальные цены третьего порядка, обеспечивающие социальную поддержку населения.
Модернизация и инновации: как достичь национальной
конкурентоспособности
Решая задачу модернизации, государство должно обеспечить стабильное состояние социума, что требует придания всей хозяйственной системе нашей страны необходимой динамичной сбалансированности. В этой связи задача модернизации и инновационного обновления должна решаться параллельно с восстановлением индустриальной экономики, значительная часть которой оказалась утраченной в последние 20 лет. Так, более 80% основных производственных фондов в стране являются физически изношенными. На такой базе никакие инновации не дадут реального положительного результата. При этом формирова-
ние инновационных прорывных условий должно опираться на четкую конкурентную стратегию государства, в которой необходимо предусмотреть меры экономической безопасности, обеспечивающие формирование, сохранение и укрепление конкурентных преимуществ России в глобальной конкурентной борьбе.
По нашему мнению, инновационная экономика предполагает четкое и эффективное взаимодействие двух секторов хозяйства: рыночного, гибко реагирующего на быстро меняющуюся внешнюю и внутреннюю экономическую конъюнктуру, и государственного, ответственного прежде всего за системы жизнеобеспечения населения, за оборону страны, социальную стабильность, за обеспечение условий для устойчивости центров инновационного развития. В связи с этим конкурентные отношения внутри страны не должны быть доминирующим условием развития инновационной экономики, базирующейся прежде всего на интенсивном развитии фундаментальных исследований. Последние, в силу своей специфики (неопределенность результатов и длительность временного лага между экономическими результатами и затратами весьма внушительных ресурсов), не могут быть участниками конкурентных отношений и должны финансироваться исключительно из средств государственного бюджета, как это делается практически во всех странах мира. Доминирующими в развитии экономики страны должны стать отношения согласованности и сотрудничества, позволяющие эффективно использовать имеющиеся в стране ресурсы, укрепляя и расширяя прежде всего интеллектуальный потенциал страны.
Эффективное выстраивание инновационной экономики предполагает также достаточно равномерное и адекватное развитие всех отраслей хозяйственной системы страны. Инновационная часть не может существовать в виде некоего особого анклава на территории без нормальных транспортных путей и коммуникационной инфраструктуры, без здорового, образованного и воспитанного в духе патриотизма и законопос-лушания населения. Это означает, что инновационная экономика не может быть самоцелью. Она лишь средство выведения страны на новые, лидирующие позиции. Такие позиции может занять только государство, сформировавшее взаимоувязанный блок сотрудничающих между собой мощных корпораций, выступающих в глобальной конкурентной борьбе как единый субъект, объединенный одной целью.
Государственная политика цен как инструмент
модернизации российской экономики
При формировании государственной политики цен необходимо исходить из того, что в современной экономике требования устойчивости, сбалансированности между основными макроэкономическими показателями и задача поддержания стабильно высоких темпов эконо-
мического роста являются взаимосвязанными. Цены выступают одним из основных инструментов достижения сбалансированности, они должны быть «встроены» в стратегию социально-экономического развития страны на ближайшую и более отдаленную перспективу. Это является главным принципом, на котором должна основываться государственная политика цен2.
Достижение и сохранение динамичной сбалансированности цен может быть обеспечено путем определения направления и размеров изменения цен на основные виды товаров по годам очередной среднесрочной программы социально-экономического развития. Государственной политикой цен должно быть предусмотрено активное регулирующее воздействия на цены со стороны государства.
Размеры изменения цен предполагается рекомендовать в больших или меньших интервалах с разной детализацией по товарам. Следует особо отметить, что расчет гибких ценовых коридоров и удержание системы цен в их рамках, устанавливаемых как на основные группы товаров, определяющих затраты на производство (в том числе энергоресурсы, электроэнергия, тарифы на жилищно-коммунальные услуги, продукты питания и проч.), так и на основные ценовые агрегаты (индекс потребительских цен, индекс цен производителей, дефлятор инвестиций, дефлятор ВВП, курс национальной валюты) и ценовые агрегаты по отраслям и видам экономической деятельности является неотъемлемой частью макроэкономической сбалансированности.
Современные экономические отношения требуют чрезвычайной гибкости, поэтому им должны соответствовать столь же гибкие регулятивные механизмы. Отсюда требования к сбалансированности и устойчивости априори не могут быть жесткими, такими, например, как это имело место в советской системе планового хозяйства. Любая экономическая система (особенно гибкая) обладает дополнительным запасом прочности, так как состояние сбалансированности определяется не конкретными единичными значениями макроэкономических показателей, а их совокупностью, лежащей в середине некоей области устойчивости, которую представляется возможным очертить при помощи системы экономических расчетов (в том числе и прогнозных).
Формированию механизмов реализации ценовой политики, направленных на повышение эффективности и конкурентоспособности продукции и экономики в целом, должно предшествовать определение
2 Именно разбалансированность финансового и реального секторов экономики сначала привела к ценовой нестабильности на мировых рынках финансовых и материальных активов, а затем послужила «пусковым механизмом» мирового кризиса. Цены и соотношения между ними не просто балансируют спрос и предложение в экономических системах, но одновременно являются важнейшими индикаторами устойчивости систем, сигнализируют о кризисных проявлениях.
параметров сложившейся ценовой сферы и ее соответствия задачам государственной политики цен, что включает в себя:
- характеристику ценовой сферы национальной экономики с позиций ее гармоничного развития;
- оценку степени соответствия уровня и соотношений цен задаче пропорционального развития отраслей экономики, обеспечения расширенного воспроизводства на основе современной техники и передовой технологии;
- оценку соответствия цен и доходов с позиции обеспечения общественно необходимых потребностей населения, государства и производственной сферы в товарах и услугах.
Следующим шагом является определение критериев и параметров, характеризующих систему цен как отвечающую требованиям общей экономической политики, обеспечивающей долговременное повышение конкурентоспособности национальной экономики. На основе определения параметров и критериев сложившейся ценовой сферы разрабатывается Программа перехода к системе взаимоувязанных цен внутреннего рынка. Переход к системе взаимоувязанных цен внутреннего рынка осуществляется в соответствии с решениями, принимаемыми органом, ответственным за реализацию ценовой политики (далее регулирующий орган)3. Регулирующий орган в процессе объединения обособленных сегментов цен в единую систему учитывает затраты на производство и прибыль в соответствии с установленным нормативом рентабельности. Затраты на производство учитываются по степени соответствия объема производства товаров (продукции и услуг) общественно необходимым потребностям в них (сбалансированности спроса и предложения), а также по возможности и целесообразности обеспечения той или иной степени соответствия в предстоящем периоде. В свою очередь, нормативы рентабельности разрабатываются регулирующим органом для определения лимитов изменения цен.
Цены участников рынка формируются на основе затрат в соответствии с действующим порядком отнесения их на себестоимость продукции. Их уровень и динамика определяются рыночной конъюнктурой при условии соответствия лимитам регулирующего органа.
Фактическая рентабельность выступает результатом ценовой конкуренции, обеспечивая изготовителям товаров и услуг дополнительный доход от более эффективного использования ресурсов. В этой части целесообразно установить нижнюю планку рентабельности, ограни-
3 Функции этого органа могут быть либо возложены на подразделение одного из действующих ведомств экономического блока Правительства России, либо для этого может быть образована специальная структура, за которой будет законодательно закреплено решение задачи реализации ценовой политики государства.
чивающую использование прибыли после уплаты налогов на выплату дивидендов.
Следует отметить, что в социально значимых отраслях (жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, сельское хозяйство) возможно применение стимулирующих налоговых механизмов, административного регулирования цен на отдельные виды товаров и услуг, предоставление субсидий отдельным группам населения.
Особая роль в формировании эффективной государственной политики цен принадлежит системе ценовой информации, которая должна охватывать всю хозяйственную вертикаль - от муниципального уровня до федеральных органов управления, обеспечивая реальный обмен ценовой информацией между реальными хозяйствующими субъектами. Содержательно система ценовой информации должна представлять собой непрерывно обновляемую базу данных о ценах предложения отечественных производителей всех видов товаров и услуг, а также импортеров, ввозящих товары на таможенную территорию Российской Федерации. Система ценовой информации должна обеспечивать: полномасштабное включение производителей в конкурентную борьбу с целью выработки стратегии развития; возможность выбора потребителями товаров и услуг, оптимальных производственных связей с целью минимизации затрат; прозрачность изменения стоимости товара по мере движения его по цепям технологической кооперации от сырья до конечного продукта.
Система ценовой информации позволит субъектам рынка и органам исполнительной власти осуществлять мониторинг процессов в ценовой сфере для оперативного принятия мер, предотвращающих рост инфляции, а также вносить необходимые изменения в стратегию развития экономики страны и ее отдельных секторов.
Реализация государственной ценовой политики должна осуществляться поэтапно. На первом этапе государство осуществляет комплекс мер по объединению разобщенных сегментов ценовой сферы в единую систему цен внутреннего рынка.
Комплексная программа включает следующие шаги:
- проведение углубленного анализа состояния ценовой сферы с целью определения количественных размеров накопившихся диспропорций, препятствующих нормальному воспроизводственному процессу в отдельных отраслях экономики и в хозяйственной системе в целом;
- на основе анализа состояния ценовой сферы осуществляется определение количественных параметров изменения цен в отдельных сегментах ценовой сферы для устранения накопившихся диспропорций;
- установление заданий по изменению соотношений цен между секторами по годам среднесрочной программы социально-экономического развития.
Одновременно предполагается осуществление подготовки правовой базы для формулирования порядка ценообразования в России в целом и применения административного регулирования цен в ходе реализации первого этапа государственной политики цен. С этой целью в законодательство должны быть внесены изменения, ограничивающие права хозяйствующих субъектов на формирование и применение цен.
На втором этапе, после завершения объединения разобщенных сегментов ценовой сферы в единую систему цен внутреннего рынка практически отпадет необходимость в административном регулировании цен. Временные нормы, необходимые для реализации первого этапа, заменяет Федеральный закон «О ценах и ценообразовании в Российской Федерации», который становится основой законодательного закрепления главных стратегических направлений государственной политики цен.
В результате разработки и принятия Федерального закона о ценах должны быть решены следующие наиболее важные задачи: приведены в систему нормы, устанавливающие порядок формирования цен; определены права и обязанности участников внутреннего рынка в области ценообразования; фрагментарные и разрозненные (содержащиеся в различных законодательных актах) положения, регулирующие цены и ценообразование, заменены непротиворечивым системным изложением соответствующих требований. При этом важная роль должна быть отведена понятийному аппарату, используемому в законе, который исключал бы различное толкование отдельных норм и положений Закона.
Раздел закона, посвященный вопросам формирования цен, опираясь на положения действующего порядка отнесения затрат на себестоимость, должен определить перечень затрат, подлежащих обязательному учету в ценах, а по ряду статей - установить критерии достаточности затрат. Критерии достаточности необходимо установить по затратам воспроизводственного характера, а нарушение этих критериев квалифицировать как демпинг. Особая глава в Федеральном законе должна быть посвящена порядку учета и отражения в цене налогов и акцизов, а также обязанности изготовителя снижать цену при снижении ставок налогов (акцизов). В свою очередь, соответствующий раздел закона, устанавливающий порядок применения цен, должен обеспечить приоритет изготовителю товара (продукции, услуги) в выработке и реализации ценовой политики.
Законом должна быть предусмотрена общедоступность информации об уровне и динамике цен, разработанные общеметодологические правила формирования и применения цен должны быть едиными для всех отраслей и видов продукции и услуг.
Следует отметить, что государство может устанавливать исключения (временные или постоянные) из единых правил, например, для детского ассортимента товаров или медицинских препаратов, но только в случае компенсации выпадающих доходов изготовителя или продавца при
установлении таких исключений. В целом единые правила формирования и применения цен должны распространяться на всех участников рынка независимо от их доминирующего положения на рынке, а также от вхождения в состав естественных монополий.
Проявление монополизма, как отступление от единого порядка формирования и применения цен, должно пресекаться законодательством о защите конкуренции. При этом нормы «Закона о защите конкуренции» не должны препятствовать стремлению предприятия (организации) к занятию доминирующего положения на рынке за счет более высокой эффективности производства и качества товара (услуги) при условии соблюдения им требований «Закона о ценах и ценообразовании».
Для реализации государственной политики цен необходимо применять также косвенные методы ценового регулирования в соответствии с задачами развития экономики в средне- и долгосрочной перспективе. При этом в Законе о ценах должен быть четко определен ограниченный перечень ситуаций (и их исчерпывающие признаки), допускающих применение тех или иных регулирующих инструментов. Основанием для применения регулирующих инструментов выступают результаты мониторинга тенденций в ценовой сфере по данным системы ценовой информации. Таким образом, Федеральный закон о ценах и Система ценовой информации являются институциональной основой реализации государственной политики цен в России (рис. 1).
Взаимодействие Федерального закона о ценах и Национальной системы ценовой информации
Федеральный закон
«О ценах и ценообразовании в РФ»
(определяет рамки действия субъектов рынка)
А
НАЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА ЦЕНОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
(обеспечивает полноформатное включение отечественных производителей в конкурентную борьбу)
J
Рис. 1. Взаимодействие Федерального закона «О ценах и ценообразовании в РФ» и системы ценовой информации.
Помимо институциональной основы государственная политика цен должна быть обеспечена организационно. Представляется целесообразным следующий алгоритм взаимодействия системы государственных органов, реализующих государственную политику цен.
Правительство разрабатывает долгосрочную национальную государственную конкурентную стратегию развития, именно конкурентную стра-
тегию, потому что мы сегодня относимся к конкуренции, во-первых, как к некоему стихийному процессу, а он на самом деле организуется и весьма успешно и, во-вторых, как исключительно к положительному процессу, а он имеет значительные теневые стороны, связанные с недобросовестной конкуренцией. Вот для такой конкурентной среды стратегия должна быть разработана и транслирована в орган, который принимает решение по регулированию цен. Следует подчеркнуть, что соответствующий уполномоченный орган, отвечающий в государственной системе за состояние ценовой среды, должен работать на основе регулярно проводимых исследований и разработок специального Научно-исследовательского центра (института) по комплексным проблемам государственной ценовой политики. Научно-исследовательский центр анализирует и дает федеральному органу по ценам соответствующую информацию об изменении цен, состоянии ценовой сферы страны и т.д. В настоящее время на макроуровне в таком комплексном виде данной тематикой никто не занимается.
Наконец, при научно-исследовательском центре по комплексным проблемам государственной ценовой политики, очевидно, с участием Федерального органа по ценам, необходимо создать Координационный совет по ценовой и тарифной политике. Этот совет должен играть роль своеобразной согласовательной площадки, где могут встречаться государственные институты, представители предпринимательского корпуса и общественные организации (прежде всего профсоюзы). Все они должны помогать государству в выработке и реализации ценовой политики в стране. Вся система органов реализации ценовой политики должна базироваться на национальной системе ценовой информации, доступной всем участникам рынка. То есть вся система государственных органов анализа, контроля и регулирования цен в стране должна базироваться на развитой системе ценовой информации, доступной участникам рынка и исключающей обман контрагентов и государственные органы. В целом Национальная система ценовой информации и детально разработанное законодательство о ценах должны явиться той основой, на которой будет выстраиваться система национальных цен, отвечающая потребностям страны, модернизации и инновационному развитию экономики.
Такова, примерно, институциональная схема организации работы на федеральном уровне. Дальше это должно транслироваться в регионы (в некоторых из них еще сохранились остатки прежней системы органов ценообразования - надобность в них, видимо, не везде отпала).
По нашему мнению, после завершения работы по формированию системы цен, обеспечивающих нормальное воспроизводство, и созданию национальной системы ценовой информации возникнет возможность перевода всей системы реализации государственной политики цен в своеобразный «полуавтоматический режим функционирования». Этот
режим должен базироваться на двух основах: первая - система ценовой информации, которая обеспечивает необходимые условия для самостоятельной работы предпринимателей, принятия ими оптимальных хозяйственных решений. Вторая - Федеральный закон о ценах в России, который должен очертить рамки этой работы хозяйствующих субъектов.
Именно на этой основе и должна базироваться государственная политика цен. Ее главная задача - не вмешиваясь непосредственно в текущее ценообразование, создавать условия для того, чтобы цены стимулировали те или иные модернизационные и инновационные процессы. В этих целях государственная политики цен должна разрабатываться и осуществляться в комплексе с бюджетной, кредитной, таможенной и валютной политикой. Одновременно государство может проводить свою политику через предприятия госсектора или смешанные предприятия, экономическая мощь которых вполне достаточна, чтобы реализовать интересы государства через рыночные механизмы, не прибегая к мерам грубого вмешательства в тонкий процесс ценообразования на частных предприятиях. Исходным посылом для государственной политики цен выступает долгосрочная стратегия социально-экономического развития страны, в которой должны быть заложены основы конкурентного преимущества России в современном мире глобального соперничества.
