CC BY
30
Вестник Института экономики Российской академии наук
5/2013
И. КОЛПАКОВА кандидат экономических наук, доцент, старший научный сотрудник Института экономики РАН
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К ВЫРАБОТКЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ЦЕН В ОТРАСЛЯХ ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА РФ
Рассматривается роль и значение государственной ценовой политики в отраслях ТЭК. Анализируются проблемы развития внутрироссийского рынка энергосырьевых ресурсов - природного газа, энергетического угля и сырой нефти - особенности его взаимосвязи с мировым рынком. Представлены подходы и принципы формирования эффективной и социально ориентированной государственной политики цен в отраслях ТЭК, позволяющие повысить конкурентоспособность российской экономики.
Ключевые слова: государственная ценовая политика, топливно-энергетический комплекс, внутрироссийский рынок энергосырьевых ресурсов, цены на природный газ, нефть, и уголь.
Классификация ^Ь: Е640, Е690, Ъ700.
В России политика цен на энергоресурсы имеет особое значение, поскольку от того, каким образом устанавливаются цены и осуществляется управление ими, в значительной степени зависит не только характер развития отраслей и предприятий топливно-энергетического комплекса, но и развитие российской экономики в целом.
Государственная политика цен на энергосырьевые ресурсы - это комплекс согласованных мер по регулированию цен на соответствующие товары (нефть, газ и уголь), последовательная реализация которых позволяет достичь отраслевых и общеэкономических целей наиболее эффективным способом. Эта политика должна разрабатываться с учетом роли топливно-энергетического комплекса в российской экономике, характера и степени влияния уровня и динамики цен соответствующих товаров на весь хозяйственный комплекс России взаимосвязи внутренних российских и мировых цен.
Анализ динамики цен на продукцию и услуги отраслей ТЭКа показывает, что начиная с 1992 г. темпы их роста значительно опережали темпы роста цен остальных товаров. При этом на первом этапе (1992 г.) рост цен на энергоносители оказался самым высоким: 92,7 раза - по топливной промышленности, 55,1 раза - по электроэнергетике, а в
целом по промышленности - 33,8 раза. Причем более значительно выросли цены на такие энергоносители как нефть (99,6 раза) и продукты ее переработки - топочный мазут (130,9 раза), автомобильный бензин (144,6 раза) и дизельное топливо (152,3 раза)1. То есть в результате либерализации установились принципиально новые соотношения цен в пореформенной России по сравнению с ценами в советское время. При этом динамика цен на нефть, а за ней и на моторное топливо потянули за собой индексы больших ценовых агрегатов (см. рис. 1).
290 240 190 140
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 —■— Индекс потребительских цен
-Индекс цен производителей промышленной продукции
—*—Динамика цены на нефть
Источник: Рассчитано по данным Росстата. Рис.1. Динамика ИПЦ, ИЦПП и цены на нефть в РФ.
Исследование последствий роста цен на энергоресурсы и возникших ценовых диспропорций показывает, что в целом такое радикальное изменение соотношений цен крайне пагубно сказывается на развитии экономики страны.
Во-первых, повышение доли энергоиздержек в себестоимости промышленной продукции ведет к существенному снижению конкурентоспособности продукции как внутри страны, так и за рубежом, и соответственно - к падению спроса, сокращению сбыта и свертыванию ее производства.
Во-вторых, учитывая масштабы страны и имеющиеся природно-климатические условия, такое изменение соотношений цен ведет к разрыву экономического пространства, резкому снижению меж-
1 Подробнее см. Колпакова И. Политика цен на энергосырьевые ресурсы в современной России. СПб.: Алетейя, 2011. С. 32.
региональных связей, натурализации хозяйства отдельных регионов, резкому торможению развития таких прогрессивных процессов, как специализация отечественного производства и кооперирование российских производителей как внутри страны, так и с зарубежными фирмами.
В-третьих, диспаритет цен на продукцию высокой степени обработки и энергоносителей, возникший вследствие более быстрого роста цен на энергоносители, привел к негативным изменениям в структуре промышленного производства. Ценовые шоки, связанные с удорожанием энергоносителей, обусловили «утяжеление» структуры промышленного производства. Произошедшее разрушение машиностроительного комплекса, в котором цены сыграли если не решающую, то очень существенную роль, сформировало высокие риски для инвестиционного потенциала страны.
И, наконец, следствием просчетов в управлении ценами на энергоресурсы, отсутствия скоординированной политики регулирования цен стало негативное изменение соотношения цен между самими энергоресурсами. В мировой практике соотношение цен на уголь, газ и мазут в пересчете на теплотворную способность топлива сложилось в отношении в среднем 1 : 1,2 : 1,3, а в России - 1 : 0,65 : 2,42.
Следует отметить, что ухудшение ценовой ситуации в определенной мере было связано с догматическим следованием тезису о необходимости выравнивания уровня внутрироссийских цен на энергоносители с уровнем цен на мировом рынке. При этом не учитывалось, что проблему приближения внутренних российских цен на энергоресурсы к мировым необходимо решать системно, рассматривая их как часть национальной системы цен в расширенном варианте, т.е. как часть макроэкономической системы, включающей помимо цен на продукцию и услуги цены национальных факторов и ресурсов производства: рабочей силы (заработная плата); денежного капитала (процент по кредитам); самих денег (валютный курс, паритет покупательной способности).
На общие изменения в ценообразовании наложилась и специфика каждой из отраслей, добывающих топливно-энергетические ресурсы. Так, внутренняя система ценообразования в ОАО «Газпром», монопольно представляющего газовую отрасль, очень похожа на механизм ценообразования в газовой отрасли в советский период, только нормативные уровни рентабельности для добывающих предприятий устанавливает не Госплан, а ОАО «Газпром». Правительство определяет лишь отпускные цены на природный газ и не вмешивается во вну-
2 Фомин С.И., Фауль А.А. Способы снижения экологической нагрузки на горнодобывающие регионы spmi.ru/system/files/lib/obyavl/fomin.doc.
треннюю систему трансфертного ценообразования. Система внутреннего ценообразования ОАО «Газпром» позволяет ему эффективно аккумулировать поступающие финансовые ресурсы из двух основных источников - от продажи газа, идущего на экспорт, и от разницы во внутренних трансфертных ценах предприятий различных уровней. С этой точки зрения ОАО «Газпром» в вопросах внутреннего ценообразования фактически заменило собой органы государственного управления.
В ценообразовании на уголь основные проблемы связаны с тем, что предприятия угольной отрасли, по сравнению с предприятиями газовой и нефтяной отраслей, несут более высокие затраты на добычу. В свою очередь эти проблемы подразделяются на проблемы ценообразования на энергетические и коксующиеся виды угля. Энергетический уголь испытывает конкуренцию со стороны природного газа, который, как правило, более дешев и более эффективен в качестве топлива для электростанций.
Главная особенность ценообразования на сырую нефть заключается в доминировании в нефтедобывающей отрасли корпоративного трансфертного ценообразования, поскольку основными субъектами нефтяного бизнеса в России являются крупные вертикально-интегрированные нефтяные компании. Свободный внутренний рынок сырой нефти охватывает лишь 20% добываемой в России нефти. Именно соотношение спроса и предложения на этом рынке и определяет конечную стоимость нефти и нефтепродуктов для российских потребителей.
Несмотря на то, что уровень российских цен на сырую нефть примерно в 2 раза ниже мировых цен, динамика внутрироссийских цен достаточно тесно коррелирует (за исключением периода финансового кризиса 2008 г.) с динамикой мировых цен3 (см. рис. 2).
Таким образом, в настоящее время нельзя говорить о завершении формирования как внутреннего рынка природного газа, так и угольного и нефтяного рынков, а следовательно, нет оснований говорить и о действующем механизме рыночного ценообразования на энергоресурсы. Современная экономическая практика требует существенной корректировки ценообразования на продукцию добывающих отраслей ТЭК по двум направлениям: государственное регулирование ценообразования; создание условий для формирования более эффективных рынков энергоресурсов. При этом чем успешнее осуществляется работа во втором направлении, тем меньшее воздействие должно производиться по первому направлению.
3 Динамику мировых цен представляет динамика цен российских экспортеров нефти, точно воспроизводящая динамику мировых цен на нефть.
12000
10000
8000
6000
4000
2000
750
-- 600
-- 450
-- 300
-- 150
0 -I-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1- о
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
« Нефть, руб. за тонну -Нефть, экспортные цены, $ за тонну, правая шкала
Источник: Рассчитано по данным Росстата.
Рис. 2. Динамика цен российских производителей нефти и экспортеров
Целесообразно предложить следующие концептуальные подходы к разработке государственной политики цен на энергоресурсы в системе взаимосвязей развития национальной экономики, топливно-энергетического комплекса, его экспортной базы. Они основываются на выстроенной системе приоритетов и соответствующих им задачах государственной политики цен на энергоресурсы (см. рис. 3).
Рис. 3. Формирование приоритетов и задач государственной политики цен на топливно-энергетические ресурсы в России
Главным в этой системе приоритетов является достижение высокой конкурентоспособности экономики страны, как основы ее процветания и повышения жизненного уровня населения. Это предполагает, среди прочего, проведение политики определенного сдерживания роста цен на энергоносители. Следующим по значимости приоритетом является создание условий для устойчивого функционирования и развития самого топливно-энергетического комплекса, как базовой отрасли национальной экономики. Это предполагает ориентацию ТЭК на такие уровни и структуру цен, которые создавали бы возможности для расширенного воспроизводства в отраслях ТЭК, совершенствования структуры потребления топливно-энергетических ресурсов. И, наконец, третьим по значимости приоритетом является необходимость обеспечения условий для эффективности экспорта продукции российского ТЭКа, что предусматривает сохранение оптимальной разницы во внутренних и мировых ценах на топливно-энергетические ресурсы (при практически полном изъятии этой разницы с помощью экспортных пошлин и налогов).
Масштабы и сложность задач подобного ценового регулирования потребуют взаимодействия государства и крупных энергетических компаний, тесной взаимной увязки государственной и корпоративной политики цен на энергоресурсы.
Основным императивом формирования государственной политики цен на энергоресурсы является соблюдение баланса между фискальным подходом к ТЭКу, как к источнику валютных ресурсов для пополнения государственной казны, и подходом к нему как к важному фактору развития экономики и обеспечения энергетической и, в конечном счете, национальной безопасности.
В рамках ценовой политики в отраслях ТЭК должен использоваться такой вариант налогообложения бизнеса, который бы минимально отражался на уровне цен и через соответствующее воздействие на структуру цены ориентировал бы отрасли ТЭК на инновационный путь развития. В связи с этим представляется целесообразным перейти к налогообложению сверхдохода добывающих корпораций. Подобный вид налога не влияет на уровень цен продукции добывающих отраслей, вместе с тем он позволяет наиболее полно изымать в бюджет государства природную ренту, не зависящую от эффективности ведения добывающего бизнеса. Введение налога на сверхдоходы должно сопровождаться мерами контроля за учетом издержек производства во избежание их завышения.
В свою очередь, в регулировании цен и тарифов в отраслях ТЭК, относящихся к естественным монополиям, необходимо установить такую систему (уровень) цен и тарифов, которая будет оптимально балансировать интересы производителей, потребителей и государства. Государственное регулирование цен на продукцию энергетиче-
ских естественных монополий должно освободиться от диктата этих корпораций, среди проявлений которого лоббирование повышения регулируемых государством внутренних цен намного выше уровня инфляции при крайней непрозрачности процесса ценообразования и отсутствии программ и результатов снижения издержек.
В условиях отсутствия эффективного государственного контроля за ценообразованием в энергетических естественных монополиях преследование этими компаниями своих узкокорпоративных целей в ценовой политике приводит к неблагоприятным результатам. Снижается общегосударственный фонд финансовых ресурсов в результате укрытия прибылей от налогообложения с помощью трансфертного ценообразования, а также использования оффшорных компаний, успешного лоббирования снижения налогообложения и экспортных пошлин на все виды энергоресурсов ( прежде всего природного газа)4.
Наблюдаются неоправданно высокие доходы персонала, особенно высшего управленческого звена, при постоянных заявлениях о низкой рентабельности и нехватке средств на инвестиции в условиях удорожания добычи, что соответственно требует повышения цен и тарифов.
Для устранения подобного положения следует перейти от государственной поддержки повышения цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий энергетического сектора выше темпа инфляции к осуществлению этого повышения на основе принципа «инфляция минус», ориентирующего компании на снижение издержек. Это позволит ориентировать энергетические корпорации на совершенствование научно-технической базы производства как непременное условие устойчивых темпов роста прибыли и конкурентоспособности на рынке.
Реализация предлагаемого подхода к формированию государственной политики цен требует не только осуществления ряда целенаправленных системных мер, но и формирования нового общественного климата, создаваемого консолидацией усилий власти, бизнеса, науки и общества в целом. Разработанная на основе предложенного подхода концепция построения системы стратегического управления ценами на энергосырьевые ресурсы в России предусматривает деятельность на следующих двух уровнях (контурах) системы.
4 Неудивительно, что в итоге даже в условиях снижения цен на европейском рынке газа, в 2011 г. ОАО «Газпром» обогнала все компании мира по размеру чистой прибыли. При этом выручка от продаж (за вычетом НДС и таможенных пошлин увеличилась на 29% по сравнению с 2010 г. и составила 4,637 трлн руб., чистая прибыль - на 35% - до 1,307 трлн руб. Руководство ожидает дальнейшего роста выручки в 2012 г. на 5% по сравнению с 2011 г. / http://www.gazprom.ru/press/news/2012/june/ агИс1е138270/. При этом в октябре 2012 г. правительство отказалось от планируемого повышения экспортных пошлин на природный газ.
I. Организационно-правовой уровень
На этом уровне предусматривается создание рамочных условий для эффективного осуществления политики цен на топливно-энергетические ресурсы и предполагается реализация следующих основных задач:
- разработка и принятие Федерального закона о ценовом регулировании в России;
- совершенствование деятельности Федеральной службы по тарифам (ФСТ России) как единого органа, координирующего всю деятельность по регулированию цен в стране, организующего и проводящего мониторинг и экспертизы результатов предпринятых мер, инициацию и координацию научно-исследовательской работы в области ценового регулирования, инициацию и координацию участия общества в выработке консенсуса по поводу кардинальных решений ценового регулирования (в том числе с использованием возможностей Интернет);
- создание эффективной системы антимонопольного регулирования - законодательных основ, предусматривающих среди прочего реальную административную и уголовную ответственность за нарушение законодательства, а также совершенствование деятельности Федеральной антимонопольной службы в тесном сотрудничестве с МВД России;
- организация на основе федеральных, региональных и местных административных органов действенной системы административного, корпоративного и общественного (со стороны общественных организаций, профсоюзов и населения) контроля за ценами и гласного многостороннего обсуждения и выработки важных ценовых решений (конференций, комиссий по ценам на различные виды продукции и т. п.);
- формирование полной и общедоступной системы ценовой информации, использующей накопленный в странах с развитой рыночной экономикой опыт;
- организация сопровождения ценового регулирования мероприятиями бюджетно-финансовой, кредитной, таможенной, и т.п. поддержки. Для этого необходимо предусмотреть участие в работе ФСТ России представителей экономического аппарата Администрации Президента РФ, экономических комитетов Федерального Собрания РФ, экономических министерств и федеральных служб и агентств.
II. Функциональный уровень
На этом уровне определяются основные направления, формирующие стратегию управления ценами на первичные топливно-энергетические ресурсы. В отраслях ТЭК необходимо разработать Федеральную
программу повышения общеэкономической эффективности экспорта первичных топливно-энергетических ресурсов, среди прочего предусматривающей комплекс мер по содействию повышению цен на экспортируемые энергоресурсы за счет улучшения качества энергоресурсов, услуг по их предоставлению, повышения степени их переработки, освоения каналов сбыта на внутренних рынках стран-импортеров.
В газовой отрасли необходимо разработать и реализовать программу реформирования государственного регулирования цен на природный газ. Вместо государственного регулирования цен на газ следует перейти на государственное регулирование тарифов на услуги по транспортировке по магистральным газопроводам, а также цен реализации конечным потребителям. Таким образом, должны быть реализованы рыночные механизмы ценообразования на природный газ. Что касается уровней и методов регулирования цен, то, по нашему мнению, необходимо прекратить индексацию цен на газ по методу «инфляция плюс», которое осуществляется в настоящее время, и перейти к использованию метода «инфляция минус», что сделает необходимым постоянное снижение издержек производства в ОАО «Газпром». Для развития конкурентных начал в газовой отрасли необходима финансово-кредитная поддержка деятельности независимых производителей природного газа и обеспечение им свободного доступа к магистральному газопроводному транспорту.
В угольной отрасли следует применять специальный налог на потребление газа к отдельным категориям потребителей, которые в технологическом процессе имеют возможность замены использования газа углем, что повысит заинтересованность потребителей в использовании энергетического угля. Необходимо разработать специальные программы кредитно-финансовых мер для поддержки потребителей, ориентирующих на замену использования природного газа в виде топлива на эффективное высокотехнологичное и экологически чистое использование угля, содействовать развитию соответствующих инвестиционных проектов. В рамках этих программ не исключается применение дотаций потребителям объективно более дорогого, чем природный газ, угля и предоставления льготных тарифов на перевозку угля.
Представляется необходимым и развитие системы государственной поддержки экспорта энергетического угля в виде: партнерства государства и угольного бизнеса для развития экспортной инфраструктуры угольной отрасли; выделение дотаций из бюджетов различных уровней угольным компаниям, развивающим экспортное направление.
В нефтедобывающей промышленности необходимо совершенствовать финансово-кредитные методы воздействия на ценообразование
с целью стабилизации цен на нефть на уровне, диктуемом условиями расширенного воспроизводства российских промышленных потребителей. Это предусматривает в налогообложении нефтедобычи: как программа-минимум - отказ от ориентации на уровень мировых цен; как программа-максимум - пересмотр способов налогообложения нефтяного бизнеса - переход от налога на добычу полезных ископаемых к налогу на дополнительный доход нефтяных компаний. В свою очередь, во внешнеторговой деятельности следует осуществлять коррекцию уровней экспортных пошлин в зависимости не столько от мировых цен, сколько от ценовой ситуации на внутреннем рынке России и задач, стоящих перед нефтяной отраслью в связи с осуществлением общей социально-экономической стратегии. Следует активизировать формирование инфраструктуры внутрироссийского рынка нефти, в частности совершенствовать работу нефтяной биржи на основе четко прописанных правил биржевой торговли, ограничивающих ее спекулятивную составляющую, стимулировать бюджетно-финансовыми, кредитными и налоговыми методами деятельность малого и среднего предпринимательства для развития конкуренции в нефтяной отрасли.
Рис. 4. Организационно-правовая и функциональная система стратегического управления ценами на первичные ТЭР в России
В целом представленная концепция построения организационно-правовой и функциональной системы стратегического управления ценами на топливно-энергетические ресурсы (ТЭР) в России предполагает создание своеобразной двухконтурной системы (см. рис. 4). Внешним (организационно-правовым) контуром этой системы является создание рамочных условий для координации ценовой политики государства (на федеральном, региональном и местном уровнях) и корпораций при участии институтов гражданского общества. Внутренним (функциональным) контуром данной системы являются направления, формы и методы управления ценами в рассматриваемых отраслях ТЭК. Институциональное оформление и функционирование данной системы управления должно обеспечить синергетический эффект от проведения государственной политики цен на энергоресурсы как составной части общей стратегии развития российской экономики.
