CC BY
428
8. КРИМИНАЛИСТИКА; СУДЕБНО-ЭКСПЕРТНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ; ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.12)
8.1. МЕЖВЕДОМСТВЕННОЕ И МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В БОРЬБЕ С ТЕРРОРИЗМОМ И ДРУГИМИ ОСОБО ОПАСНЫМИ ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ
Румянцев Андрей Юрьевич, к.ю.н., доцент. Должность: доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин. Место работы: Российский новый университет. E-mail: academrum@rambler.ru
Аннотация: В статье рассматриваются вопросы взаимодействия правоохранительных органов и их следственных аппаратов в процессе выявления, предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования преступлений террористического характера, а также нормативные акты, регламентирующие международное сотрудничество в этой сфере; рассмотрены формы международного сотрудничества (взаимодействия).
Ключевые слова: терроризм, преступления, правоохранительные органы, взаимодействие, расследование.
INTERAGENCY AND INTERNATIONAL COOPERATION IN THE FIGHT AGAINST TERRORISM AND OTHER VERY SERIOUS CRIME
Rumyantsev Аndrey Yurievich, PhD at law, associate professor. Position: associate professor at Criminal Law disciplines chair. Place of employment: Russian New University. E-mail: academrum@rambler.ru
Annotation: The article examines the interaction between law enforcement authorities and investigative aids in the identification, prevention, suppression, detection and investigation of terrorist offenses and regulations governing international cooperation in this field; considered forms of international co-operation (interaction). Keywords: terrorism, crime, law enforcement, cooperation, investigation.
Успех в борьбе с терроризмом может быть обеспечен только на основе объединения усилий всех органов государственной власти Российской Федерации, и прежде всего, - правоохранительных.
Взаимодействие правоохранительных органов и их следственных аппаратов в процессе выявления, предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования преступлений становится реальной необходимостью, вытекающей из существующих объективных факторов, к числу которых, в частности, относятся:
1. Общность решаемых ими задач, единая нормативно-правовая база, единые средства и методы, используемые при осуществлении оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности.
2. В рамках сложных уголовных дел зачастую расследуются преступления, относящиеся к подследственности следователей различных правоохранительных органов. Есть также определенная категория преступлений, которые в силу своей общественной опасности и вызываемого общественного резонанса
требуют особого к ним внимания, быстрого и энергичного раскрытия, чего в ряде случаев бывает невозможно достичь без объединения усилий сотрудников всех заинтересованных ведомств.
3. Во многих случаях при расследовании чрезвычайных происшествий, связанных с пожарами, авариями и катастрофами на объектах транспорта, на начальном этапе бывает невозможно дать точную юридическую квалификацию происшедшего и определить подследственность уголовного дела. В этих условиях при производстве первоначальных следственных действий представителям разных правоохранительных органов приходится объединять свои усилия по крайней мере до момента, когда будут установлены причины происшествия и дана юридическая оценка действий лиц к нему причастных.
Указанные факторы явились предпосылкой к достаточно широкому распространению практики межведомственного взаимодействия в процессе раскрытия преступлений, которая выражается в координации деятельности правоохранительных органов в сфере борьбы с терроризмом. Обобщение этой практики нашло отражение и в специальной литературе, и в нормативных правовых актах, определяющих порядок и формы межведомственного взаимодействия правоохранительных органов.
Законодательную основу координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью получила в виде ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которая возлагает на прокуроров функцию координации этой деятельности.
В соответствии с данной законодательной нормой Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567 утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, которое определяет основные цели, принципы, направления и формы координации деятельности правоохранительных органов.
Названным Положением предусмотрены следующие основные формы координации деятельности правоохранительных органов:
проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;
В состав координационного совещания входят прокурор (председатель совещания) и руководители соответствующих правоохранительных органов. Совещание созывается председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания. На координационные совещания могут быть приглашены другие должностные лица правоохранительных органов.
В соответствии с Постановлением координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. сформирован рабочий аппарат при координационном совещании руководителей правоохранительных органов Российской Федерации в составе секретариата координационного совещания и постоянно действующих межведомственных рабочих групп федеральных правоохранительных органов.
обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;
совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта;
создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений;
Однако в связи с произошедшими изменениями в законодательстве Российской Федерации и структуре федеральных органов исполнительной власти в настоящее время отсутствует нормативно-правовая база, регламентирующая порядок создания и функционирования межведомственных следственно-оперативных групп. Действовавшие ранее совместные нормативные правовые акты правоохранительных органов Российской Федерации по данным вопросам признаны утратившими силу.
проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению;
взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;
оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью;
издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов;
В их числе следует выделить касающиеся в той или иной мере деятельности по борьбе с преступлениями террористического характера:
приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, ФСБ России, МЧС РФ, ФСКН России, Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, от 03 апреля 2008 г. № 54/308/144/163/117/40 «О взаимодействии дежурных служб государственных органов в области обмена оперативной информацией о преступлениях и чрезвычайных происшествиях, имеющих особую общественную значимость»;
распоряжение Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, ФСБ России от 16 декабря 2008 г. № 270/27р, 1/9789, 38 «О совершенствовании работы по предупреждению и пресечению деятельности общественных и религиозных объединений по распространению идей национальной розни и религиозного экстремизма»;
приказ ФСБ России, МВД России, Минюста России от 30 сентября 2010 г. № 465/699/240 «Об утверждении Инструкции о порядке предоставления органами федеральной службы безопасности, органами внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службой исполнения наказаний информации о преступлениях террористической направленности и результатах борьбы с терроризмом в аппарат Национального антитеррористического комитета».
выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий;
разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности.
Выбор перечисленных и иных форм координационной деятельности определяется ее участниками, исходя из конкретной обстановки.
Возросший уровень преступности, создание организованных преступных групп, многие из которых приобретают международный характер, вызвали необходимость объединения усилий и укрепления взаимодействия правоохранительных органов на межгосударственном уровне. Эта объективная потребность привела к разработке и заключению на многосторонней и двусторонней основе соответствующих международных, межгосударственных, межправительственных и межведомственных конвенций, договоров и соглашений. Это, в свою очередь, потребовало определенной корректировки законодательства отдельных государств, что позволяет формировать правовую основу международного взаимодействия правоохранительных органов в выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании преступлений.
Правовую основу международного сотрудничества в этой области в настоящее время составляют:
национальное законодательство по вопросам оказания международной правовой помощи;
двусторонние и многосторонние межгосударственные договоры и соглашения;
межправительственные соглашения по отдельным вопросам взаимодействия в борьбе с преступностью; межведомственные договоры и соглашения. При осуществлении международного сотрудничества российских правоохранительных органов основным правовым документом является Конституция Российской федерации. В ней определены права и свободы граждан, которые не могут быть нарушены ни при каких условиях. Конституция также устанавливает, что общепризнанные нормы и принципы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы.
Кроме Конституции Российской Федерации международное сотрудничество в данной области осуществляется на основе ряда других законов и подзаконных актов. В их числе Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 16 июля 1995 г. № 101-Фз «О международных договорах Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» и другие.
В Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации выделена специальная часть пятая, посвященная международному сотрудничеству в сфере уголовного судопроизводства (ст. 453 - 472). В трех главах этой части регламентирован порядок взаимодействия судов, прокуроров, следователей и органов дознания с соответствующими органами иностранных государств и международными организациями, а также порядок выдачи лиц для уголовного преследования или исполнения приговора иностранному государству или затребование таковых на российскую территорию.
В настоящее время действует достаточно много международно-правовых актов, регламентирующих сферу борьбы с преступностью. Это международные договоры, конвенции, соглашения, подписанные в разное время на двусторонней и многосторонней основе.
Так, 7 ноября 1996 г. в городе Страсбурге от имени Российской Федерации были подписаны Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г. и Европейская Конвенция о выдаче от 13 декабря 1957 г., которые ратифицированы вступившими в силу 28 октября 1999 г. федераль-
ными законами от 25 октября 1999 г. № 193-Ф3 и № 190-ФЗ соответственно.
22 января 1993 г. в Минске главами государств членов СНГ подписана конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, дополненная позже протоколом от 26 марта 1997 г. Минская конвенция - основной международно-правовой акт, в соответствии с которым осуществляется взаимодействие правоохранительных органов государств, образованных на постсоветском пространстве за исключением стран Балтии. С ними заключены отдельные договоры.
Для успешного сотрудничества в борьбе с преступностью заключаются соглашения между правительствами государств (межправительственные соглашения). Существует система межведомственных соглашений между правоохранительными органами разных государств о взаимодействии в борьбе с преступностью. Межведомственные соглашения между органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, предусматривают взаимодействие и в проведении соответствующих негласных мероприятий и получили наименование «полицейских соглашений».
Международными соглашениями и правоохранительной практикой в настоящие время выработаны следующие формы международного сотрудничества (взаимодействия) по находящимся в производстве уголовным делам.
1. Направление и исполнение запросов об оказании правовой помощи. Такого рода запросы, получившие в специальной литературе наименование международных следственных поручений (МСП), направляются тогда, когда по находящемуся в производстве уголовному делу необходимо выполнить отдельные процессуальные действия, например, допросы свидетелей и обвиняемых, обыски, выемки и др.
В процессе предварительного следствия может потребоваться участие в процессуальных действиях лиц, проживающих за границей и являющихся свидетелями, потерпевшими, экспертами, гражданскими истцами или ответчиками. С их согласия они могут быть вызваны на территорию Российской Федерации. Если в МСП содержится просьба о вызове этих лиц, то должны быть указаны гарантии, что они не будут привлечены к уголовной ответственности, взяты под стражу и подвергнуты наказанию за деяние, совершенное до пересечения границы, а также в связи с их свидетельскими показаниями или экспортными заключениями. Такой иммунитет предусмотрен российским законом (ст. 456 УПК РФ). Должно быть указано также, какие выплаты вправе получить вызванные лица в счет возмещения расходов, связанных с проездом и пребыванием в стране.
Порядок направления МСП предусмотрен ч. 3 ст. 453 УПК РФ. В случаях, когда ставится вопрос о производстве следственных действий, не требующих судебного решения или согласия прокурора, они направляются через ведомство, к которому относится следственный орган. В остальных случаях через Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
2. Взаимный обмен информацией по вопросам расследования преступлений. Обмен информацией как форма международного сотрудничества (взаимодействия) при раскрытии преступлений предусмотрен во многих договорах о правовой помощи. Так, Минская конвенция предусматривает взаимное предоставление сторонами сведений о действующем уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве, о практике
его применения. Такое же положение имеется в Европейской конвенции о взаимной правовой помощи, а также в ряде других двусторонних договоров.
Практика правоохранительных органов показала необходимость всемерного расширения взаимодействий в этой области. Поэтому информационный обмен предусмотрен в заключенных в разное время межведомственных соглашениях.
Соглашение о взаимоотношениях министерств внутренних дел в сфере обмена информацией подписано министерствами стран - участников сНг. Предусмотрен обмен опытом работы правоохранительных органов, в том числе:
проведение совещаний, семинаров для обсуждения тенденций в криминальной среде, перспектив совершенствования методов борьбы с преступностью, методик расследования конкретных видов преступлений;
информационно-оперативное обеспечение, т.е. информирование о готовящихся и совершенных преступлениях, затрагивающих интересы нескольких государств; о проводимых операциях по задержанию особо опасных преступников; создание для общего пользования компьютерных банков данных о совершенных преступлениях и лицах, к ним причастных; прямые контакты офицеров связи;
сбор, хранение и систематизация информации о законодательстве сотрудничающих стран; разработка рекомендаций по совершенствованию правовой базы, по устранению юридических коллизий в процессе борьбы с преступностью.
Одним из действенных механизмов информационного обмена правоохранительных органов различных государств по вопросам борьбы с транснациональными преступлениями является использование возможностей Интерпола.
Нижним звеном Интерпола, работающим на территории стран-участников организации, являются национальные центральные бюро (НЦБ). Они создаются при или в составе полицейских органов стран, входящих в Интерпол и осуществляют взаимодействие с правоохранительными и иными национальными государственными службами, с НЦБ других государств и с Генеральным секретариатом Интерпола.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30 июля 1996 г. № 1113 НЦБ Интерпола, структурное подразделение МВД России, является органом по сотрудничеству правоохранительных и иных государственных органов Российской Федерации с правоохранительными органами иностранных государств - членов Международной организации уголовной полиции - Интерпола и Генеральным секретариатом Интерпола.
В России субъектами сотрудничества по линии Интерпола являются правоохранительные и некоторые другие государственные органы, в том числе органы прокуратуры, внутренних дел, Федеральной службы безопасности и др. Технология информационной работы определена соответствующими нормативными актами. Основные из них: Инструкция об организации информационного обеспечения сотрудничества по линии Интерпола, утвержденная приказом МВД России, Минюста России, ФСБ России, ФСО России, ФСКН России, ФТС России от 06 октября 2006 г. № 783/310/470/454/333/971, а также Инструкция об организации информационного обеспечения сотрудничества по линии Интерпола, утвержденная по согласованию с Генеральной прокуратурой приказом МВД России от 28 февраля 2000 г.
3. Участие сотрудников правоохранительных органов различных государств в совместных следственных действиях, оперативно-розыскных мероприятиях, осуществляемых на территории других государств.
Это еще одна форма международного взаимодействия при раскрытии преступлений. Сотрудники российских правоохранительных органов могут участвовать в мероприятиях, проводимых в других государствах с целью выявления преступлений, на основе существующих международных соглашений или принципа взаимности.
4 июня 1999 г. в Минске подписан Договор о порядке пребывания и взаимодействия сотрудников правоохранительных органов на территориях государств -участников Содружества Независимых Государств.
Возможность присутствия заинтересованных лиц правоохранительных органов запрашивающей стороны при производстве следственных действий на иностранной территории предусмотрена в ст. 8 Минской конвенции, а также в отдельных двусторонних договорах о правовой помощи.
Следователям и оперативным работникам на иностранной территории разрешается участвовать в следственных действиях и оперативно-розыскных мероприятиях, если на это дает согласие запрашиваемый орган. Они в необходимых пределах информируют сотрудников принимающей стороны об обстоятельствах расследуемого дела и интересующих их фактических данных, участвуют в обсуждении и планировании намеченных мероприятий, при необходимости дают консультацию по вопросам, представляющим взаимный интерес, и присутствуют при проведении намеченных мероприятий. Проводить их самостоятельно без участия сотрудников принимающей стороны они не могут.
Лица, прибывшие для участия в следственных действиях и оперативно-розыскных мероприятиях на иностранной территории, обязаны соблюдать законодательство принимающей стороны, выполнять законные требования ее правоохранительных органов.
Деятельность на иностранной территории прекращается после выполнения намеченных мероприятий. Она может быть прекращена в любое время по требованию принимающей стороны.
4. Осуществление уголовного преследования и выдача (экстрадиция) лиц, обвиняемых в преступлении или осужденных за их совершение.
Международное взаимодействие может осуществляться также путем уголовного преследования граждан своего государства, совершивших преступление на территории другой страны.
В практике бывают случаи, когда предварительным следствием устанавливается виновность в совершении преступления на территории России иностранного гражданина, выехавшего за пределы Российской Федерации, в связи с чем привлечь его к ответственности по месту совершения преступления не представляется возможным. В этом случае в соответствии со ст. 458 УПК РФ следователь обязан направить материалы дела с соответствующим ходатайством в Генеральную прокуратуру Российской Федерации. После проверки полноты и обоснованности собранных доказательств, а также наличия соответствующих международно-правовых оснований дело может быть направлено в компетентные органы иностранного государства для осуществления уголовного преследования по месту нахождения виновного.
При совершении преступления на иностранной территории гражданином России аналогичное поручение может поступить и в российский следственный орган. Оно предварительно рассматривается Генеральной прокуратурой Российской Федерации и при наличии законных оснований передается следователю по подследственности.
Приняв дело к производству, следователь руководствуется в ходе расследования законодательством Российской Федерации. В таком же порядке будет осуществляться и судебное разбирательство (ст. 459 УПК РФ).
Методом международного правового сотрудничества является экстрадиция, под которой понимается комплекс уголовно-процессуальных действий, направленных на розыск, заключение под стражу и передачу лица иностранному государству на основании и в порядке, установленном международными договорами Российской Федерации и национальным законодательством, с целью осуществления уголовного преследования, отправления, правосудия или приведения в исполнение приговора суда.
Если в процессе предварительного следствия будет установлена причастность к преступлению лица, находящегося за пределами российской территории, следователь вправе поставить вопрос о возбуждении ходатайства о его выдаче для привлечения к уголовной ответственности. Решение вопроса о направлении в соответствующий компетентный орган иностранного государства ходатайства о выдаче лица, находящегося на его территории, относится к компетенции Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
К запросу о выдаче для уголовного преследования должна быть приложена заверенная копия постановления судьи об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу.
Установив законность и обоснованность ходатайства о выдаче, Генеральная прокуратура Российской Федерации, обращается с соответствующим запросом в компетентный орган иностранного государства.
При передаче выдаваемого лица вместе с ним могут быть переданы обнаруженные у него предметы, явившиеся орудиями преступления, несущие на себе следы преступления или добытые преступным путем. Эти предметы могут передаваться по запросу и в том случае, когда выдача лица вследствие его смерти или по другим причинам не может состояться.
Вопрос о выдаче иностранному государству лица, совершившего преступление за пределами России, для уголовного преследования или исполнения приговора решается практически без участия следственных органов. Решение о выдаче может быть принято Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем и только в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства. Граждане России, совершившие преступление на территории иностранного государства, выдаче этому государству не подлежат. Они могут быть привлечены к уголовной ответственности в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 359 УПК РФ.
Изучение практики международного взаимодействия в борьбе с терроризмом позволяет утверждать, что хорошо организованное деловое сотрудничество в этой сфере позволяет быстро и качественно пресекать и раскрывать опасные преступления.
В 1996 году группа террористов во главе с Якшиян-цем захватила в качестве заложников группу школьников и их учительницу. Угрожая уничтожить заложников,
террористы потребовали предоставить им деньги и возможность вылета в Израиль. Чтобы не рисковать жизнью заложников, было решено требование террористов исполнить. Им вручили крупную сумму в иностранной валюте и предоставили транспортное средство для вылета в Израиль.
Информированные о случившемся израильские власти согласились оказать содействие правоохранительным органам России. По прибытии самолета в Израиль террористы были обезоружены, задержаны и выданы нашим следственным органам. После проведенного расследования они были преданы суду и получили заслуженное наказание.
К сожалению, власти не всех государств проявляют готовность к сотрудничеству с российскими правоохранительными органами в борьбе с терроризмом. Преследуя свои экономические и политические цели, идущие вразрез интересам нашей страна, они не только отказываются от содействия в пресечении действий террористов, но и разными способами оказывают им помощь. Самих террористов они таковыми не считают, именуют их борцами за свободу, героями сопротивления, повстанцами; принимают и поддерживают на своей территории. Так поступают грузинские власти. Английское правительство представляет убежище объявленному в международный розыск организатору многочисленных террористических акций Ахмеду Закаеву и другим находящимся в розыске преступникам. Также действуют и польские власти, отказавшиеся в октябре 2010 года удовлетворить российское требование о выдаче Закаева, находившегося на их территории.
Страны мира должны понять, что терроризм перешел национальные рамки. Сейчас невозможно успешно осуществлять борьбу с ним, действуя на территории только одной страны. Ярким свидетельством тому являются и террористические акты, потрясшие США 11 сентября 2001 года.
Настало время принять действенные меры по блокированию банковских счетов организаций террористического характера не смотря на то, что такие меры могут противоречить интересам национальных и транснациональных финансовых структур. Требуется унификация национального законодательства в области борьбы с терроризмом, чтобы исключить разночтения в правовой оценке юридических фактов, с которыми встречается практика. Необходимо отказаться от двойных стандартов при оценке действий террористического характера. Нельзя рассматривать терроризм как форму национально-освободительного движения и использовать его для решения своих узких политических и экономических задач.
Рецензия
на статью Румянцева Андрея Юрьевича «Межведомственное и международное сотрудничество в борьбе с терроризмом и другими особо опасными преступлениями»
Статья посвящена вопросам взаимодействия правоохранительных органов и их следственных аппаратов в процессе выявления, предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования преступлений террористического характера. Автор рассматривает основные формы координации деятельности правоохранительных органов: проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов; издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов и др.
Заслуживают особого внимания рассмотренные автором вопросы международного взаимодействия правоохранительных органов в выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании преступлений и формы международного сотрудничества (взаимодействия), к числу которых можно отнести: направление и исполнение запросов об оказании правовой помощи; взаимный обмен информацией по вопросам расследования преступлений; участие сотрудников правоохранительных органов различных государств в совместных следственных действиях, оперативно-розыскных мероприятиях, осуществляемых на территории других государств; осуществление уголовного преследования и выдача (экстрадиция) лиц, обвиняемых в преступлении или осужденных за их совершение.
Автор, анализируя действующее национальное законодательство в области борьбы с терроризмом, приходит к выводу о его унификации, чтобы исключить разночтения в правовой оценке юридических фактов, с которыми встречается практика.
Содержание статьи отражает актуальность темы и новизну выводов автора по всему комплексу обсуждаемых им проблем, характеризует ценность работы для юридической науки и правоприменительной практики.
В целом следует отметить, что тема статьи, в отведенном для написания формате, раскрыта.
Представленная Румянцевым А.Ю. статья отвечает предъявляемым требованиям и может быть рекомендована для публикации в научном периодическом издании, рекомендованном ВАКом. Научный руководитель доктор юридических наук, профессор И.И. Артамонов
