CC BY
71
Налоговые правонарушения
Удк 336.225.673
проблемы сотрудничества контролирующих органов по налоговым преступлениям на международном уровне
Г. Я. ЧУХНИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры теории финансов, кредита и налогообложения
E-mail: fc@volsu. ru Волгоградский государственный университет
В статье рассматривается роль Координационного совета руководителей органов налоговых расследований и Интерпола в расследовании налоговых преступлений. Выделены и сгруппированы актуальные проблемы взаимодействия контролирующих органов на международном уровне.
Ключевые слова: налоговые преступления, уклонение от уплаты налогов, сотрудничество, уголовная полиция, координационный совет.
В последнее десятилетие процесс уклонения от уплаты налогов получил качественно новый характер и вышел на международный уровень. Взаимодействие национальных правоохранительных органов, осуществляющих борьбу с налоговыми преступлениями, невозможно представить без эффективного сотрудничества в этом вопросе различных государств.
Сотрудничество в любой области должно осуществляться при точном и неуклонном соблюдении международно-правовых норм, в первую очередь общепризнанных принципов международного права.
При осуществлении взаимодействия в правоохранительной сфере используются две основные правовые формы:
1) договорно-правовая, или конвенционная (заключение и реализация договоров, в которых регулируются отношения в данной сфере);
2) институционная (сотрудничество в рамках международных организаций как всеобщего, так и регионального характера (Организация Объединенных Наций, Интерпол, Совет Европы, Совет государств Балтийского моря, Организация Черноморского экономического сотрудничества, Координационный совет руководителей органов налоговых (финансовых) расследований государств — участников СНГ и др.).
В настоящее время существующая международно-правовая база, регулирующая взаимодействие с другими государствами и включающая несколько сотен международных договоров различного уровня (межгосударственные, межправительственные и межведомственные), динамично развивается и охватывает различные направления.
Российская Федерация является участником более 20 универсальных договоров, заключенных в рамках Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений. Также осуществляется сотрудничество в рамках международных организаций (Организация Объединенных Наций, Интерпол, Координационный совет руководителей
органов налоговых расследований (КСОНР). В состав международной организации уголовной полиции (Интерпол) входит и Российская Федерация. Международная организация уголовной полиции существует уже 78 лет. Ее членами являются 178 государств, среди них (за исключением Таджикистана и Туркмении) и страны СНГ.
Национальное центральное бюро (НЦБ) Интерпола в Российской Федерации — это подразделение криминальной полиции, входящее в систему Министерства внутренних дел РФ, является органом по сотрудничеству правоохранительных и иных государственных органов Российской Федерации с правоохранительными органами иностранных государств — членов Международной организации уголовной полиции (Интерпола) и Генеральным секретариатом Интерпола.
Деятельность НЦБ Интерпола осуществляется на основе взаимодействия с правоохранительными и иными государственными органами Российской Федерации, а также с международными правоохранительными организациями и с правоохранительными органами иностранных государств — членов Интерпола. Национальное центральное бюро Интерпола осуществляет свою деятельность исключительно в сфере борьбы с уголовными преступлениями.
Одной из наиболее важных функций Международной организации уголовной полиции является помощь полиции в странах-участницах по распространению оперативной информации о преступлениях, используя систему международных уведомлений этой организации.
В настоящее время существуют семь видов уведомлений (шесть из которых с маркировкой в правом верхнем углу разного цвета: красный (Red Notice); синий (Blue Notice); зеленый (Green Notice); желтый (Yellow Notice); черный (Black Notice); оранжевый (Orange Notice) [1], седьмой вид — специальное международное уведомление, издаваемое совместно с Организацией Объединенных Наций (United Nation Notice).
При расследовании налоговых преступлений используются не все виды уведомлений. Международные уведомления Интерпола с «красным углом» требуют от правоохранительных органов государств — членов Интерпола ареста разыскиваемого лица в целях последующего решения судебными органами вопроса о его экстрадиции в страну, которая является инициатором розыска. Правовой основой для
издания такого уведомления является ордер на арест или постановление суда, выданные судебными органами заинтересованной страны. Уведомление с «синим углом» издается в целях установления контроля за передвижением и местонахождением лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления. Уведомление Интерпола с «зеленым углом» может быть издано в отношении лица, проходящего по делу оперативного учета, когда отсутствует процессуальное решение о признании его подозреваемым или обвиняемым по уголовному делу. В соответствии с данным уведомлением устанавливается негласное полицейское наблюдение за такими лицами, а также контроль за их перемещениями [1]. В отношении налоговых преступлений как раз и используется международное уведомление Интерпола с «зеленым углом».
Сотрудничество в рамках Интерпола развивается при неукоснительном соблюдении общих принципов международного права, в первую очередь принципа сотрудничества. Значимость борьбы с уклонением от уплаты налогов в рамках данной организации подтверждается тем фактом, что это преступление стоит на четвертом месте в структуре расследуемых с участием Интерпола транснациональных экономических преступлений после таких, как мошенничество, хищение денежных средств и ценных бумаг, отмывание денег.
Взаимодействовать с Интерполом могут исключительно правоохранительные органы, но не ФНС России. В этой связи в письме Госналогслужбы России от 25.07.1994 № ВГ-4-14/86н «О порядке получения налоговыми органами информации в странах — членах Интерпола» разъяснялось, что НЦБ Интерпола в Российской Федерации предоставляет информацию об открытии в странах — членах Интерпола банковских счетов, движении по ним денежных средств, сведений о регистрации фирм и их деятельности, приобретении российскими гражданами недвижимости в других странах и другие подобные сведения [2].
Так как получение указанной информации возможно только в порядке выполнения международных следственных поручений по возбужденным уголовным делам, то получение таких сведений непосредственно налоговыми органами исключается. Также представляется очевидным, что указанные формы сотрудничества предусматривают взаимодействие правоохранительных органов прежде всего в деле борьбы с общеуголовной преступностью и
недостаточно учитывают специфику деятельности по расследованию преступных нарушений налогового законодательства, что является серьезной проблемой оперативного расследования налоговых преступлений.
Необходимо отметить возрастание объема работы по обеспечению сотрудничества с Европейским Союзом в правоохранительной области в рамках Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Российской Федерацией и европейскими сообществами и их государствами-членами, что предусматривает развитие вопроса взаимодействия в борьбе с отмыванием доходов от преступной деятельности, незаконным оборотом наркотиков и в сфере предотвращения иной противоправной деятельности.
Особое место в решении проблем взаимодействия на многосторонней основе занимает орган отраслевого сотрудничества — Координационный совет руководителей органов налоговых (финансовых) расследований государств — участников СНГ (КСОНР) [4].
Целесообразность взаимодействия органов обеспечения экономической безопасности с Координационным советом руководителей органов налоговых (финансовых) расследований обусловлена тем обстоятельством, что сотрудничество и обмен информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства позволяют вступать в непосредственный контакт с компетентными органами других государств, получать от них оперативную информацию до возбуждения уголовного дела и принимать процессуальные решения. Среди способов взаимодействия налоговых служб стран — членов СНГ предусмотрено предоставление соответствующим образом заверенных копий документов, подтверждающих финансовые сделки налогоплательщиков и связанных с налогообложением [3, с. 54].
Координационный совет руководителей органов налоговых (финансовых) расследований государств — участников СНГ обеспечивает выполнение задач по взаимодействию, обмену информацией, выработке рекомендаций и предложений по предупреждению и пресечению нарушений налогового и финансового законодательства. Этот совет вырабатывает предложения по совершенствованию национальных законодательств стран — участниц СНГ. Следует отметить те заседания, которые имеют наибольшое значение для укрепления сотруд-
ничества иностранных государств по проблемам профилактики налоговых преступлений.
На седьмом заседании Координационного совета руководителей органов налоговых (финансовых) расследований, состоявшемся 31.03.2006 в Москве, участники обменялись информацией о состоянии и тенденциях криминальных проявлений в сфере соблюдения налогового и финансового законодательства стран СНГ.
Участники восьмого заседания Координационного совета руководителей органов налоговых (финансовых) расследований, состоявшемся 21—22.09.2006 в г. Астана, обсудили проблемы взаимодействия органов налоговых расследований в процессе организации и проведения согласованных межведомственных оперативно-профилактических мероприятий и специальных операций по различным направлениям борьбы с экономическими и налоговыми преступлениями. Было обращено внимание на необходимость обеспечить надлежащий уровень подготовки и проведения оперативно-профилактических операций в соответствии с графиком, разработанным Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными особо опасными видами преступлений.
В октябре 2007 г. состоялось девятое заседание Координационного совета руководителей органов налоговых (финансовых) расследований, где обсуждались вопросы сотрудничества органов налоговых расследований государств — участников СНГ в области борьбы с экономической преступностью. По итогам выступлений членов Координационного совета была отмечена положительная роль Координационного совета в качестве эффективной формы сотрудничества и действенного механизма обеспечения экономической безопасности.
Наряду с положительной оценкой достигнутых результатов и решенных задач в рамках функционирования Координационного совета руководителей органов налоговых (финансовых) расследований была подчеркнута необходимость постоянного совершенствования деятельности Координационного совета в сфере обеспечения экономической безопасности.
На 10-м заседании Координационного совета руководителей органов налоговых (финансовых) расследований, состоявшемся 17—19.06.2008, были подведены итоги десятилетней работы Координационного совета. За период своей деятельности Координационный совет руководителей органов
налоговых (финансовых) расследований положительно зарекомендовал себя в качестве организационной формы взаимодействия органов налоговых расследований государств — участников СНГ и стал эффективной переговорной площадкой, где формируется согласованная политика по обеспечению экономической безопастности в целом [5].
На 11-м заседании, проходившем в г. Чолпон-Ата члены Координационного совета руководителей органов налоговых (финансовых) расследований приняли решение продолжить практику проведения совместных операций и активизировать сотрудничество в противодействии экономическим преступлениям, затрагивающим территории нескольких государств, в том числе не имеющих общих границ [5].
По мнению Е. М. Школова, главы департамента экономической безопасности МВД РФ, председателя Координационного совета руководителей органов налоговых (финансовых) расследований стран СНГ, Координационный совет должен стать одним из самых результативных механизмов противодействия угрозам экономической безопасности. Он отметил, что требуют особого внимания методы совершенствования борьбы с правонарушениями в сфере внешнеэкономической деятельности, в числе которых: сокрытие и занижение объемов налогооблагаемой базы экспортеров, необоснованное возмещение НДС из бюджета при экспортных операциях.
Также было поддержано предложение по активизации работы, направленной на организацию подготовки и переподготовки кадров в сфере борьбы с налоговыми и финансовыми правонарушениями. Было признано целесообразным изучить возможности внедрения принципа оперативного уточнения предварительной информации о предприятиях при помощи «офицеров связи» и организации обмена информацией посредством электронных каналов связи.
Отмечена необходимость дальнейшего совершенствования взаимодействия при расследовании налоговых (финансовых) правонарушений, совершенных совместными предприятиями или предприятиями с иностранным капиталом на территории заинтересованных стран.
Рассмотрена практика информационно-пропагандистского обеспечения деятельности правоохранительных органов государств — участников СНГ, обозначены меры, направленные на ее совершенствование.
В настоящее время необходимо четко понимать, что положительный опыт взаимодействия, несомненно, благоприятно отражается как на укреплении авторитета отдельно взятого государства, так и любого межгосударственного сообщества. Подобная работа способствует значительному пополнению бюджетов стран СНГ, защите инвестиций [5].
Анализ состояния взаимодействия с компетентными органами зарубежных стран свидетельствует о том, что в организации взаимодействия имеется ряд нерешенных проблем, оказывающих негативное влияние на конечные результаты борьбы с международной налоговой преступностью.
В ходе исследования автором были выделены и сгруппированы некоторые актуальные проблемы взаимодействия контролирующих органов на международном уровне, к которым относятся:
1) отсутствие механизмов реализации имеющихся договоренностей, которые закреплены в международных договорах о сотрудничестве стран в борьбе с преступностью.
Как отмечает начальник отдела ВНИИ МВД России Е. В. Милякина, признавая значимость этих соглашений, практические сотрудники тем не менее критически оценивают их качество и возможность полного, неукоснительного и оперативного их применения. В результате различные государства предъявляют друг другу многочисленные претензии, в то время как решение проблемы кроется не во взаимном пренебрежении, а в отсутствии механизмов реализации имеющихся договоренностей [3].
Так, американские правоохранительные органы, расследующие дела об отмывании полученных незаконным путем российских денег, так и не смогли получить от России необходимых документов. Также российская сторона отказалась передать американским и швейцарским следователям материалы, которые могли бы быть использованы при рассмотрении подобных дел. При этом действия российской стороны не отвечали широко распространяющейся в настоящее время в Европе и Америке тенденции к прозрачности всех операций, но соответствовали определенной процедуре, прописанной в договорах о взаимной правовой помощи между Россией и другими государствами. Правоохранительные органы США вместо того чтобы договориться об изменении в этих договорах пунктов, которые их не устраивают, фактически требовали от России их нарушения;
2) особенности национального законодательства, регулирующего уголовно-правовые основы
обеспечения экономической безопасности. Следует отметить, что подходы к формулированию уголовно-правовых запретов относительно налоговых преступлений в законодательствах зарубежных стран существенно различаются. В ряде стран понятие «налоговое уклонение» (tax evasion) на законодательном уровне не раскрывается. Например, в законодательстве таких государств, как Великобритания, Италия, Германия, Канада, США, Франция и др., уклонение от уплаты налогов определяется как «невыполнение обязанности быть честным», обман или налоговое мошенничество.
Информация по каналам Интерпола передается в основном для помощи в раскрытии налоговых преступлений, а не правонарушений, поэтому неопределенность большого числа государств с понятием «налоговое преступление» несет с собой отказ в передаче нужной информации, так как эта информация в рамках национального законодательства никак не может относиться к налоговым преступлениям.
Так как в некоторых странах не существует понятия «налоговое преступление», то является необходимым включение такого понятия в соглашение о сотрудничестве и обмене информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства. На основании постановления Правительства РФ от 02.12.1994 № 1344 «О заключении соглашений между Правительством Российской Федерации и правительствами иностранных государств о сотрудничестве и обмене информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства» подобные соглашения заключаются. Упраздненной ФСНП России было заключено 10 межведомственных соглашений, регламентирующих вопросы международного сотрудничества в сфере борьбы с налоговыми и другими экономическими преступлениями. Компетентные органы были вправе вступать в непосредственный контакт с компетентными органами других государств и получать от них информацию до возбуждения уголовного дела (оперативную информацию) и в последующем принимать процессуальные решения;
3) невозможность непосредственного сотрудничества отдела международного сотрудничества и обмена информацией центрального аппарата ФНС России с компетентными органами иностранных государств.
После упразднения ФСНП России все функции по выявлению и раскрытию налоговых преступ-
лений были переданы органам внутренних дел. В этой связи все существующие межправительственные и межведомственные соглашения об обмене информацией о нарушениях налогового законодательства придется либо перезаключать, либо (по согласованию с соответствующими компетентными органами) вносить изменения в уже имеющиеся соглашения. Ответы на запросы, касающиеся налогов, в основном составляются налоговыми органами, а передача информации осуществляется через органы внутренних дел, что занимает дополнительное время. Это касается и ожидания информации налоговыми органами по крупным делам;
4) наличие ситуации, когда в международных соглашениях налоговые преступления не выделены в отдельную от экономических преступлений категорию.
Выделение этой категории позволило бы повысить оперативную значимость информации до возбуждения уголовного дела, и это в определенной степени отразится на эффективности выявления и раскрытия дел, связанных с уклонением от уплаты налогов. На данном этапе обмен информацией возможно проводить на основе соглашений о борьбе с экономической преступностью.
Опыт ФСНП России, накопленный в процессе практической реализации, позволил выявить следующий недостаток. Например, по соглашению об обмене информацией с Интерполом подразумевается передача информации для раскрытия экономических преступлений, но она не охватывает специфических данных, необходимых для расследования налоговых преступлений (например, об уплате налогов российскими организациями с доходов, полученных от иностранных источников). В целях разработки механизмов взаимодействия с компетентными органами зарубежных стран в этой связи предпринимались попытки исследовать национальное правовое регулирование, выявить значимые для обеспечения экономической безопасности институты, отдельные нормы права и провести их идентификацию. Однако эта работа носила только обзорный характер, была лишена функциональной систематизации, что не позволяло использовать полученные данные как базу для разработки механизма сотрудничества;
5) наличие ситуации, которая характеризуется тем, что международное законодательство не систематизировано и не регламентирует уголовно-правовые основы борьбы с экономическими
преступлениями и не обеспечивает экономическую безопасность, а также конкретно не определяет компетенцию органов обеспечения экономической безопасности зарубежных государств. Следует провести инвентаризацию и оценку существующей международно-правовой базы взаимодействия в борьбе с преступлениями экономической направленности.
Обеспечение экономической безопасности должно проводиться за счет отнесения стран к группам, законодательство которых предполагает:
— необходимость составления мотивированного запроса для выдачи имущества (предметов, указывающих на совершение преступлений);
— признание преступлений и оказание правовой помощи по налоговым, таможенным нарушениям и нарушениям правил проведения валютных операций;
— выделение в уголовном законодательстве понятия «налоговое мошенничество»;
— признание преступлением факта использования закамуфлированных фирм [2, с. 9].
Для решения обозначенных проблем необходимо в первую очередь систематизировать международное законодательство, регламентирующее уголовно-правовые основы борьбы с экономическими преступлениями и обеспечение экономической безопасности, а также определяющее компетенцию органов обеспечения экономической безопасности зарубежных государств. Международное сотрудни-
чество российских правоохранительных органов в вопросах борьбы с экономической преступностью в настоящее время выходит на новый уровень, поэтому решение имеющихся проблем привело бы к более эффективному сотрудничеству между государствами.
Список литературы
1. Зайцева Е. С. Система международных уведомлений Интерпола // Российский следователь. 2007. № 7.
2. Кучеров И. И. Международно-правовые основы борьбы с налоговыми преступлениями // Налоговые споры: теория и практика. 2007. № 8. С. 64—73.
3. Милякина Е. В. Правовые проблемы взаимодействия подразделений ОВД с компетентными органами иностранных государств по вопросам борьбы с налоговыми и иными экономическими преступлениями // Российский следователь. 2006. № 1. С. 51—54.
4. Положение о Координационном совете руководителей органов налоговых расследований государств — участников СНГ. URL: http://www. mvd/ru/news/.
5. Состоялось заседание Координационного совета руководителей органов налоговых расследований государств СНГ/ Пресс-служба Департамента экономической безопасности МВД России от 18.10.2007. URL: http://mipur. ru/ru/12223.html.
«Шот, ^то откдэЬ1вается от рекламы, чтобы сэкономить деньги, действует подобно тем, ^то останавливает часы, чтобы сэкономить время»
(Тенри форд)
РЕКЛАМНЫЙ БЛОК ТАКОГО РАЗМЕРА ОБОЙДЁТСЯ ВАМ ВСЕГО В 3 894 РУБ.
При неоднократном размещении (или сразу в нескольких журналах Издательства)
предусмотрены скидки
(495) 721-85-75 8-926-995-65-03 popova@fin-izdat.ru
