CC BY
150
38 (278) - 2007
Зарубежный опыт
международный опыт казначейского управления государственными финансовыми
ресурсами
о. и. дроздов,
кандидат экономических наук, заместитель начальника управления финансового прогнозирования и управления единым казначейским счетом федерального казначейства
изучение международного опыта казначейского исполнения бюджета в ведущих странах мира (Германии, сША, Австралии, новой Зеландии, Франции, Великобритании, испании, Бразилии, Японии и других) свидетельствует о том, что основной задачей любого национального казначейства является содействие оптимальному управлению государственными финансовыми ресурсами путем обеспечения своевременного получения бюджетными учреждениями необходимых средств для их бесперебойного функционирования при одновременном сведении к минимуму расходов на осуществление финансовых операций.
В зависимости от существующих объективных условий казначейства во многих странах мира играют значительную роль в следующих сферах:
• планирование и контроль исполнения бюджета центрального правительства и органов управления регионального и местного уровня;
• контроль за операциями со средствами государственных внебюджетных фондов и средствами бюджетных организаций, полученных от внебюджетной деятельности;
• обеспечение упорядоченного финансирования государственных расходов, включая контроль за поступлениями и выплатами по счету (счетам) в банковской системе, а также управление наличностью;
• управление государственным долгом и управление государственными финансовыми активами и обязательствами;
• учет операций органов государственного управления, разработка и обеспечение функционирования финансовой информационной системы. В некоторых странах казначейство отвечает за
решение всех упомянутых выше вопросов. В других странах одна или несколько функций возлагается на другие государственные учреждения. какой-либо преобладающей в мировой практике модели управления государственными финансовыми ресурсами на сегодняшний день не существует.
структура и роль казначейства определяются историческими и культурными традициями, а также экономическим положением страны.
из основных функций, перечисленных выше, в большинстве стран на казначейство возлагается главная ответственность за финансовое управление, которое включает в себя: управление государственными средствами, бюджетные счета, финансовое планирование, управление государственным долгом, контроль финансовых активов государства. Общепринятой минимальной обязанностью казначейства является получение полной, своевременной и точной информации по всем поступлениям и выплатам по бюджетным счетам и надлежащий контроль текущих операций.
финансы и кредит
79
средства, собираемые государством до того, как они начинают использоваться для оплаты различных государственных расходов, обычно накапливаются в финансовых учреждениях. как правило, государственные счета находятся в центральных банках. такой выбор объясняется двумя причинами. Во-первых, во многих странах центральный банк является прямым или косвенным кредитором правительства. Во-вторых, сбор поступлений и оплата государственных расходов могут привести к изменениям в ликвидности. Поэтому органам денежно-кредитного регулирования необходимо весьма тщательно контролировать финансовые потоки с тем, чтобы в отдельных случаях своевременно принять денежно-кредитные контрмеры.
известны случаи, когда центральные банки выплачивают казначействам проценты по рыночным или учетным ставкам по остаткам на государственных счетах (например, в Австралии, Бразилии, испании, а в сША — если остаток свыше 5 млрд долл. сША). Однако в некоторых странах, например, в Японии проценты по балансовым остаткам на государственных счетах не выплачиваются.
также известны случаи, при которых бюджетные организации размещают свои счета как в государственных, так и в частных коммерческих банках. Этот вариант может быть более дорогостоящим для казначейства, поскольку он не способствует экономии средств при размещении ресурсов, или проценты идут бюджетной единице, которая является держателем каждого отдельного счета. кроме того, это затрудняет контроль со стороны казначейства за бюджетными счетами.
В ряде стран, где бюджетные единицы не имеют отдельных банковских счетов, само казначейство имеет счета в банках и получает проценты с остатков по рыночным ставкам. Этот вариант обычно выбирают по взаимному согласию с центральным банком, поскольку одной из решаемых в этой связи задач является стабилизация уровня ликвидности в экономике, что обеспечивается казначейством путем регулирования потоков средств между своими счетами в коммерческих банках и единым счетом в центральном банке с тем, чтобы на последнем оставался стабильный балансовый остаток. Однако при этом, как правило, счета в коммерческих банках не используются для оплаты государственных расходов — для этого используется единый счет в центральном банке. такой вариант требует от казначейства достаточных навыков и опыта в использовании методов финансового управления.
Что касается процессов сбора поступлений в бюджет и проведения платежей из бюджета, то эти обязанности казначейства в разных странах различны. там, где казначейство не берет на себя всю работу, ему помогает в части поступлений в бюджет налоговое ведомство, а в части расходов — учреждения, отвечающие за исполнение бюджета. Во многих странах казначейства играют важную роль в финансовом планировании, которое включает:
• прогнозирование поступлений на счета казначейства и потребностей в денежных ресурсах для оплаты государственных расходов;
• планирование финансирования (внутреннего и внешнего) прогнозируемого возможного превышения расходов над доходами.
Во многих странах мира функция финансового планирования возложена на органы казначейства, которое составляет скользящие финансовые планы на квартальной, месячной и дневной основе (например, в сША, испании, Великобритании, Франции, Японии, Бразилии). а в некоторых странах казначейство готовит и представляет информацию для таких скользящих финансовых планов на агрегированном уровне (например, в Австралии).
для того чтобы предусмотреть любые возможные изменения государственного бюджета и обеспечить эффективное управление бюджетной политикой, правительству необходима надежная и оперативная информация по всем частям государственного сектора. для этого казначейство должно обеспечить необходимый контроль над всеми государственными секторами страны, включая внебюджетные фонды.
Поскольку эти фонды выполняют типичные операции органов государственного управления и оперируют крупными средствами, зачастую сравнимыми с бюджетом сектора государственного управления, органы экономического регулирования обязательно должны иметь полную и оперативную информацию по их финансовым операциям. Отсутствие такой информации может резко снизить результаты усилий центрального правительства по корректировке бюджетной политики.
также казначейство может осуществлять минимальный финансовый контроль над региональными и местными органами власти на базе их отчетов, предоставляемых главным образом для проверки выполнения программ, финансируемых за счет федеральных средств (испания, Австралия, сША). Что касается контроля исполнения бюджета, то в таких странах региональные и местные
80
финансы и кредит
органы контролируют исполнение своих бюджетов самостоятельно.
В некоторых странах (Франция, Бразилия, Великобритания) казначейство контролирует исполнение региональных и местных бюджетов, особенно в части заимствований и контроля уровня местных налогов.
Взаимоотношения казначейства с региональными и местными органами государственного управления в основном зависят от организационно-правового механизма реализации налогово-бюджетных отношений между органами государственного управления различного уровня в данной стране, в частности, от степени предоставленной им самостоятельности. В ряде стран на расходы региональных и местных органов государственного управления приходится значительная доля общих расходов сектора государственного управления. с юридической и с политической точек зрения требовать от этих органов вхождения в государственную информационную систему не представляется возможным, но правительству желательно сделать эти органы власти частью единой государственной системы управления финансами.
В многих странах казначейство выполняет большой диапазон функций, связанный с управлением государственным долгом. к таким странам относятся, например, Германия, Франция, Австралия, Великобритания, сША, испания, Бразилия. В этих странах на казначейство возложены функции планирования объемов, сроков и условий заимствований, а также бухгалтерский учет проведенных долговых операций. При этом, например, в Германии и Франции, правительствами созданы специальные агентства, отвечающие непосредственно за привлечение на финансовом рынке средств для покрытия временных кассовых разрывов единого счета бюджета или для размещения на финансовом рынке временно свободных остатков средств, образовавшихся на едином счете бюджета.
Во Франции таким агентством является Agence France Tresor (AFT). Главная задача агентства обеспечить рациональное и эффективное использование средств единого счета и управление государственным долгом при соответствующем снижении издержек. с этой целью агентство использует такие инструменты, как краткосрочные обязательства, операции рЕПО, займы на межбанковском рын-
ке, кратковременное размещение средств в банковском секторе. Агентство должно обеспечить минимальный остаток на едином счете в объеме 100 тыс. евро.
Единый счет принадлежит Главному управлению по учету государственных финансов Минфина Франции. с целью планирования операций по единому счету Главное управление использует систему заявок. Ежедневно территориальные органы получают от бюджетополучателей документы на санкционирование оплаты. В случае если сумма платежа превышает 1 млн евро или платеж срочный, подается заявка. Все платежи осуществляются в евро. В иностранной валюте платежи не осуществляются.
В Германии существует Финансовое агентство. Его задачи и полномочия аналогичны агентству во Франции.
Однако в такой стране, как Япония, казначейство не управляет долгом. Голь казначейства сводится только к перечислению средств в погашение долга и выплаты по процентам в соответствии с указанием специального отдела в министерстве финансов, которое полностью отвечает за управление долгом и связанными с ним счетами.
В ряде стран, например, в Великобритании, США, Бразилии казначейством осуществляется управление финансовыми активами государства в виде акций в государственных предприятиях, компаниях и частных предприятиях, в которых государство как акционер обладает контрольным пакетом. В эту категорию также входят ссуды, предоставленные правительством государственным или частным предприятиям, включая принятие долговых обязательств, выплата по гарантиям в случае несостоятельности должников и т. д.
При владении государством акциями казначейство ведет их полный и регулярно обновляемый реестр, отслеживает ситуацию по каждому предприятию, контролирует выплаты дивидендов, участвует в собраниях акционеров и решает финансовые вопросы приватизации.
В случае кредитов, предоставленных правительством, казначейство обычно ведет записи по каждому кредиту, следит за промежуточными выплатами, определяет и собирает финансовые начисления, производит выплаты по суммам, ведет переговоры о рефинансировании и т. д.
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
81
