CC BY
1405
КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
М. И. МАХОНИНА
В статье рассмотрен международный опыт казначейского исполнения бюджета. Рассмотрена роль Казначейств ряда зарубежных стран в системе управления финансами. Выявлено общее и различное в системах казначейского исполнения бюджета России и данных стран. Приведены примеры использования успешного опыта зарубежных стран при совершенствовании российской системы.
Ключевые слова: казначейство, исполнение бюджета, электронное правительство.
Практически во всех странах с развитой рыночной экономикой и высокоорганизованной бюджетной системой функционируют национальные казначейства. В связи с этим изучение опыта организации моделей казначейского исполнения бюджетов в различных странах имеет чрезвычайно важное значение для России, исполнение федерального бюджета - формирование доходов и осуществление расходов происходит при помощи системы органов Федерального казначейства начиная с 1992 г. [3; 4].
Роль казначейства в различных странах может быть пассивной, когда казначейство лишь выделяет ресурсы бюджетным учреждениям согласно утвержденному бюджету, и активной, когда казначейство санкционирует расход бюджетного учреждения на основе заранее оговоренных критериев, а также участвует в управлении государственным долгом.
Различные варианты бюджетного устройства страны определенным образом влияют на процесс исполнения бюджета и, прежде всего, на организацию межбюджетных отношений.
Основным предназначением национального казначейства во всех странах является содействие оптимальному финансовому управлению государственными ресурсами. Казначейство своевременно обеспечивает бюджетные учреждения необходимыми средствами для их функционирования. Однако международный опыт показывает, что учреждения, которые называются одинаково -«Казначейство», выполняют различные обязанности из того диапазона функций, которые входят в управление государственными финансами.
Итак, рассмотрим системы казначейского исполнения бюджета в некоторых зарубежных
странах с целью выявить общее и различное, а также моменты, подходящие для совершенствования Российской системы казначейского исполнения бюджета. Вполне возможно, что некоторые методы или модели могут быть успешно использованы в нашей стране.
Во Франции Казначейство было создано в 1806 г., первоначально под названием «касса обслуживания», с 1914 г. - Управление движения фондов, а с 1940 г. - Управление Казначейства.
Исполнение государственного бюджета во Франции относится к полномочиям Министерства бюджета государственных счетов и государственной службы Франции, в состав которого входит Главное управление по учету государственных финансов - Казначейство Франции.
Во Франции принята двухуровневая бюджетная система:
- Г осударственный бюджет.
- Бюджеты местных органов власти.
Сбор налогов осуществляют органы Казначейства Франции, все доходы местных органов власти зачисляются на единый счёт казначейства Франции. Расходы по сбору налогов местные органы власти Франции не несут. Доходы от платных услуг сразу зачисляются на лицевые счета коммуны.
Контроль за исполнением расходов осуществляет государство. Местные органы власти являются распорядителями средств. Утвержденный бюджет местных органов власти Франции является основанием для осуществления расходов.
Для осуществления расходов распорядители бюджетных средств представляют в орган казначейства платежные поручения.
Органы казначейства Франции осуществляют контроль представленных платежных поручений:
- на соответствие правилам заполнения;
- на наличие в бюджете предусмотренных ассигнований по данному виду расходов;
- на соответствие назначения платежа коду бюджетной классификации.
Кроме того, для осуществления расходов по выплате заработной платы распорядители бюджетных средств представляют в органы казначейства списки получателей с указанием денежного содержания, премий и социальных взносов. К спискам прилагаются платежные ведомости.
Сплошной контроль большого количества платежных поручений осуществить невозможно, в первую очередь органы казначейства проверяют, учтены ли обязательные отчисления из заработной платы.
В конце финансового года все оправдательные документы вместе с платежными поручениями передаются в Счетный суд Франции, который выносит заключение о легитимности произведенных операций. Руководители территориальных органов казначейства являются лично и материально ответственными за все расходы, осуществленные органом казначейства.
Бухгалтерский учет исполнения бюджета Франции ведет Казначейство, которое и отчитывается об исполнении бюджета перед законодательными органами.
Казначейство Франции признано эффективно действующей структурой [5].
С Германией у России имеется много общего в части организации бюджетной системы и бюджетного процесса. Во-первых, как Германия, так и Россия имеют одинаковый тип государственного устройства - федеративный. Во-вторых, схожие принципы построения бюджетной системы. В-третьих, родственные системы кассового исполнения федерального бюджета. Причем при организации современной казначейской системы России за основу был взят опыт Германии.
Особенностью политической системы Германии является строгое и последовательное осуществление принципов федерализма. Четко определены и неукоснительно соблюдаются полномочия и ответственность всех уровней федеративной системы: федеративной Республики, федеральных земель и муниципалитетов.
Функции кассового исполнения федерального бюджета в Германии осуществляются федеральными кассами, имеющими территориальную подчиненность во главе с Главной федеральной кассой, входящей в состав Федерального ведомства
по финансам. Главная федеральная касса выполняет функцию расчетного центра для всех федеральных касс, ведет Главную книгу, в которой отражаются все операции, управляет единым счетом Федерации. Таким образом, система федеральных касс обеспечивает наличие ежедневной информации о состоянии доходов и расходов Федерации [6].
В структуре центральных органов исполнительной власти Италии не предусмотрено ведомство, подобное Федеральному казначейству России по составу полномочий. Реализация осуществляемых Федеральным казначейством России функций в Италии возложена на несколько ведомств и организаций: Министерство экономики и финансов, Центральный банк, уполномоченные коммерческие банки, государственную компанию «Эквиталия».
Наибольший объем казначейских функций в Италии на центральном уровне реализуется Министерством экономики и финансов. В составе этого Министерства образованы четыре департамента (Департамент казначейства, Департамент главной бухгалтерии государства, Департамент налоговой политики и Административный департамент), которые, в свою очередь, включают в себя государственные инспекции и/или отделы. Кроме того, в состав Министерства в качестве самостоятельного структурного подразделения входит аппарат министра (включающий канцелярию, отдел внутреннего контроля и другие подразделения).
Несмотря на свое наименование, Департамент казначейства Министерства экономики и финансов Италии занимается совершенно иными вопросами, чем Казначейство России. К его функциям отнесены: планирование бюджетной политики; управление государственным долгом совместно с Центральным банком Италии; международные финансовые отношения; управление финансовыми активами, приватизация государственного имущества и ряд других вопросов [8].
По сути Казначейство США (U.S. Department of the Treasuy) - это ничто иное, как Министерство Финансов США. Казначейство было создано в 1789 г. В процессе исполнения федерального бюджета США большое внимание уделяется прогнозированию доходов, расходов, источников покрытия дефицита бюджета и кассовых потоков. При составлении прогноза применяют два метода: высокочастотное и структурное прогнозирование. Прогнозирование доходов, например, ведется на краткосрочный (до 2 лет), среднесрочный (до 5 лет) и долгосрочный (до 30 лет) периоды. В те-
чение финансового (бюджетного) года составляется годовой прогноз исполнения бюджета, который разделяется на кварталы, месяца и дни. Вся вышеуказанная работа выполняется специалистами Казначейства США.
В полномочия Казначейства входят: накопление федеральных доходов, осуществление выплат, бюджетный учет и отчетность, оказание методической помощи. Для составления прогноза в части баланса кассовых операций Казначейство собирает с агентств информацию о предполагаемых крупных расходах. Казначейством установлены требования к прогнозированию потоков денежных средств у агентств.
Прогноз и отчетные данные об исполнении бюджета публикуются на Интернет-сайте Казначейства США. Публикуемая информация включает данные о доходах и расходах, как укрупнено, так и с детализацией по их видам, а также с детализацией расходов по видам федеральных агентств (распорядителей средств). Данные представляются за отчетный период, нарастающим итогом с начала года и в сравнении с данными прошлых периодов. Отдельно указываются пассивы и активы счета, дефицит / профицит. Специальный раздел публикуемой информации посвящен кассовым операциям и операциям по обслуживанию долга и включает данные об остатках средств на счете и о привлечении и размещении средств в государственные ценные бумаги.
В Казначействе управление кассовыми средствами и управление долгом в максимальной степени взаимоувязано. При этом в Казначействе только оценивают ситуацию и принимают решения размещать или привлекать средства, а выполняют эту работу сторонние организации.
Все кассовые потоки денежных средств Федерального правительства проходят по счету казначейства, открытому в Федеральном резервном банке США - центральном государственном банке страны. В его задачи входит вести счет казначейства и обеспечивать проведение платежей через электронную платежную систему.
Отличительной особенностью платежей, проводимых казначейством, является преобладание безналичной формы перечисления средств. С этой целью в Федеральном резервном банке, в казначействе и в агентствах внедрены разнообразные системы электронных расчетов и платежные системы. Масштабное распространение таких систем по всей цепочке прохождения бюджетных средств позволило централизовать и оптимизировать потоки средств, максимально сократить время прохождения средств и обеспечить всех участников
процесса разнообразными возможностями осуществления платежей и получения денежных средств [2; 10].
Казначейство, наряду с Федеральной Резервной Системой, также занимается контролем за экономическим развитием страны через ведение монетарной и фискальной политик США. Хотя есть и другие не менее важные функции: ведение казны США, консультирование и надзор за развитием налоговой системы страны, а также надзор за федеральными банками, т. е. ФРС.
Для трейдеров и инвесторов казначейство США может быть интересно по нескольким причинам:
- Поскольку Казначейство занимается выпуском Казначейских облигаций США, в момент объявлений объемов выпусков на рынках происходят сильные колебания.
- В случаях когда Вы хотите торговать облигациями или инвестировать в долгосрочной перспективе, первый сайт который стоит посетить, это сайт Казначейства США (http:// www.treasury .gov).
- На сайте казначейства США можно найти много полезной и обновляемой информации по долгому рынку США. Например, распространение и нахождение держателей государственных облигаций, а также исторические графики номинальных и реальных процентных ставок [1].
В Канаде в 1908 г. был принят закон о государственной службе, который с определенными изменениями действует и в настоящее время. При этом Казначейский совет Канады выступает в качестве нанимателя для государственных служащих.
Совет казначейства является органом, который разрабатывает политику управления государственной службой в целом, выделяет средства прочим федеральным ведомствам, отвечает за вопросы контроля над деятельностью федеральных ведомств, прежде всего, финансового, получает и анализирует ежегодную отчетность федеральных ведомств, разрабатывает методические указания по ее составлению, рассматривает проекты бюджетов федеральных ведомств, выступает от имени правительства в роли работодателя для государственных служащих - именно Совет казначейства заключает коллективный договор с профсоюзом госслужащих.
Существуют значительные отличия в понимании понятия «казначейство» в Канаде:
- секретариат казначейства в Канаде обслуживает комитет кабинета министров, который осуществляет регулирование федеральной государственной службой;
- осуществляет разработку политики относительно того, как должно работать федеральное правительство;
- не принимает участие в работе других уровней власти в Канаде;
- отсутствуют функции «управления денежными средствами».
Основными функциями Секретариата совета казначейства являются:
- постановка задач и разработка стандартов управления в рамках государственной службы;
- определение стратегических целей для горизонтального управления оперативной деятельностью правительства;
- оценка результатов деятельности министерств, ведомств и государственных компаний и контроль за эффективностью государственных инвестиций;
- оценка эффективности правительственных программ и разработка рекомендаций по повышению эффективности расходования государственных средств, исходя из приоритетов правительства, контрольных финансовых показателей и достигнутых результатов;
- обеспечение деятельности Совета казначейства как работодателя для государственных служащих по всем финансовым аспектам трудовых отношений;
- разработка мер по повышению эффективности системы государственного управления и деятельности государственной службы;
- ежегодное представление в парламент проектов бюджетов министерств и ведомств Канады, докладов о результатах их деятельности.
Ряд полномочий, которые в нашей стране возложены на Федеральное казначейство в Канаде выполняется не казначейством, а иными органами власти. Так, к примеру, Министерство общественных работ и правительственных служб Канады отвечает за работу «единого» счета, оплачивает работу всех федеральных государственных служащих.
В Канаде функционирует информационная система «Электронное правительство», основные направления которой:
- предоставление гражданам 130 наиболее востребованных правительственных услуг в электронном формате;
- обеспечение пользователям «безотказного» доступа к электронным услугам правительства;
- осуществление проектов по созданию «проводников» и по ускоренной доставке услуг;
- создание инфраструктуры защиты информации и персональных данных;
- разработка политики и стандартов, регламентирующих деятельность «Электронного правительства» [7].
Из опыта создания «Электронного правительства» Федеральное казначейство России применило:
- технологию представления клиентам (гражданам) документов в сканированном виде в формате pdf (на интернет-сайте Федерального казначейства для этих целей создан раздел «Графические копии документов Федерального казначейства» (www.roskazna.ru) [9];
- технологию проведения мониторингов функционирования интернет-сайтов (используется для проведения мониторинга интернет-сайтов территориальных органов Федерального казначейства с целью обеспечения единых подходов к их информационной открытости).
В заключение, хотелось бы отметить, что роль казначейства в различных странах может быть пассивной, когда казначейство лишь выделяет ресурсы бюджетным учреждениям согласно их утвержденным сметам, и активной, когда Казначейство вправе устанавливать лимиты на обязательства и на оплату расходов на основе заранее установленных критериев. Казначейство в различной степени участвует в управлении государственным долгом. Наконец, казначейство может отвечать за выполнение учетных функций.
Другими словами, единой модели управления государственными финансами и организационной структуры казначейства не существует. Число его отделов и управлений, их конкретные функции определяются в каждой стране по-разному. Более того, функции казначейства со временем могут изменяться.
В рамках международного сотрудничества специалисты Федерального казначейства России принимают активное участие во многих международных семинарах-совещаниях, пресс-конференциях, стажировках, где осуществляется взаимный обмен опытом. Полученный опыт безусловно интересен для Федерального казначейства России. Кроме того, данный опыт позволяет проанализировать и успешно внедрить наиболее эффективные, успешные, результативные и приемлемые методы и технологии.
Современная казначейская система в России -это система контроля за направлением и использованием бюджетных средств, не имеющая аналогов в мировой практике и представляющая «гибрид» различных казначейских систем, позволяющая осуществлять учет исполнения федерального бюджета, ведущая к укреплению платежной и фи-
нансовой дисциплины и снижающая возможность не эффективного использования бюджетных средств.
Литература
1. Казначейство США представляет интерес для трейдеров и инвесторов? URL: http:// www.victo ryinvestors.com
2. Министерство Финансов США URL: http:// ru.wikipedia.org
3. О Федеральном казначействе: постановление Правительства России от 27 августа 1993 года № 864. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
4. О Федеральном казначействе: указ Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года № 1556. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
5. Отчет о проведении экспертных встреч специалистов Федерального казначейства, Министерства финансов Федеративной Республики Германия, Германского бундесбанка и ООО «Финансовое агентство Федеративной Республики Германия» по вопросам прогнозирования, кассового планирования и управления ликвидностью Федеративной Республики Германия. 8 - 12 июня 2009 года, Федеративная Республика Германия, г. Франкфурт-на-Майне, г. Берлин. URL: http://www.roskazna.ru
6. Отчет об участии в двухсторонней встрече специалистов Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономики и финансов Итальянской Республики по вопросам планирования
программного бюджета, управления доходами и организации бюджетного учета и отчетности. 28 февраля по 5 марта 2010 г., Итальянская Республика, г. Венеция. иКЬ: http://www.roskazna.ru
7. Совершенствование функциональной деятельности органов казначейства Канады, системы электронного правительства и государственных закупок. Отчет о зарубежной стажировке в Канаде с 17 по 24 октября 2008 года. иКЬ: http://www.roskazna.ru
8. иЯЬ: http://www.minfin.ru/ru
9. иЯЬ: http://www.roskazna.ru
10. иЯЬ: http://www.treasury.gov
* * *
TREASURY SYSTEM OF BUDGET PERFORMANCE IN THE RUSSIAN FEDERATION: EXPERIENCE OF FOREIGN COUNTRIES
M. I. Makhonina
In article the international experience of treasury budget performance is considered. The role of Treasuries of a number of foreign countries in a control system of finance is considered. The general and various in systems of treasury budget performance of Russia and these countries are revealed. Examples of use of successful experience of foreign countries at improvement of the Russian system are given.
Key words: Treasury, budget performance, Electronic government.
