CC BY
197Бакайбаева Айнур
Сейлбековна Учебный Центр МФ РУз
СИСТЕМА КАЗНАЧЕЙСТВА И ЕЕ РОЛЬ В ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА
I Бюджетно-налоговая система стала одним из главных экономических регуляторов и важнейшим рычагом в функции государства в период перехода к рыночным отношениям.
Как отмечал глава нашего государства - Президент И.А. Каримов: "Принятая в Узбекистане собственная модель реформирования и модернизации, ставя перед собой целью достижение национальных интересов в долгосрочной перспективе, изначально подразумевала отказ от настойчиво навязываемых нам методов шоковой терапии, наивных, обманчивых представлений о саморегулировании рыночной экономики. Там, где это диктовалось долгосрочными интересами страны и необходимостью разрешения и выхода из экстремальных ситуаций, применялись методы государственного регулирования, что, в конечном итоге, полностью себя оправдало"1. Все перечисленное напрямую касается и вопросов развития бюджетной системы, создания казначейской системы исполнения государственного бюджета.
Бюджет, как совокупность доходов и расходов государства, является его основным финансовым фондом. Концентрация финансовых ресурсов в форме бюджета объективно вызвала необходимость создания специального механизма, способного эффективно управлять бюджетными потоками. Таким механизмом является казначейская система исполнения бюджетов.
Предпосылками для создания и развития казначейства стали:
• необходимость повышения оперативности
1 Каримов И.А. Мировой финансово-экономический кризис, пути и меры по его преодолению в условиях Узбекистана. - Т.: Узбекистан, 2009.
при зачислении доходов и осуществлении расходования бюджетных средств;
• потребность в объективизации процесса распределении регулирующих налогов и организации межбюджетного регулирования;
• отсутствие полной "прозрачности" при альтернативных вариантах процесса кассового исполнения бюджетов за счет значительного "распыления" соответствующих средств по уровням и элементам банковской системы;
• наличие высоких процентных расходов и постоянная потребность в дополнительных бюджетных заимствованиях, с одной стороны, и необходимость мобилизации собственных ресурсов для покрытия "кассовых разрывов" при исполнении бюджетов, с другой;
• потребность в создании эффективного контроля за законным, целевым и рациональным расходованием бюджетных средств.
Таким образом, возникла необходимость создания органа, способного обеспечить кассовое исполнение бюджетов всех уровней и, в первую очередь, - республиканского бюджета. В соответствии с Законом Республики Узбекистан от 26.08.2004 г. № 664-11 "О казначейском исполнении Государственного бюджета" было принято решение об организации в составе Министерства финансов Главного управления казначейства и переводе бюджета на казначейскую систему исполнения с целью установления контроля за государственными финансами.
Казначейское исполнение бюджета складывается как единство процесса осуществления кассовых операций по доходам и расходам республиканского бюджета.
Содержание операций по казначейскому обслуживанию доходной части бюджетов можно представить в обобщенном виде по следующим видам операций:
- перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
- распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;
- возврат излишне уплаченных и (или) ошибочно перечисленных в бюджет сумм доходов;
- учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах республиканского бюджета.
Казначейское обслуживание бюджета по расходам осуществляется через лицевые счета бюджетных учреждений в соответствии с утвержденной бюджетной росписью.
Структурно расходные операции по исполнению бюджета состоят из следующих видов:
• санкционирование расходных операций;
• осуществление расходных операции (финансирование);
Основными этапами санкционирования при исполнении расходов бюджетов являются:
• составление и утверждение бюджетной росписи;
• утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств,
• утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;
• принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;
• подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.
Осуществление расходов бюджета состоит из следующих операций:
- разрешение на осуществление платежа;
- осуществление платежа.
Таким образом, сущность функционирования казначейской системы заключается в следующем: во-первых, в ускорении движения денежных потоков и осуществления денежных операций; во-вторых, в гарантии предоставления бюджетного финансирования получателям бюджетных средств; в-третьих, в контроле за эффективностью использования бюджетных средств; в-четвертых, минимизации возможности использования бюджетных
средств в коммерческих целях и их хищения; в-пятых, управление процессом образования кредиторской задолженности бюджетов.
В части выработки основных направлений своего развития в казначейской системе необходимо широко использовать опыт зарубежных стран. Проанализируем, как распределяются казначейские функции между различными государственными структурами на примере таких стран как Бразилия, Франция, Великобритания, Соединенные Штаты Америки.
В Бразилии организация управления государственными финансами имеет основные функции, возложенные на Казначейский секретариат, как подразделение второго уровня Министерства финансов. Кроме того, в подчинении Министерства финансов находится Секретариат федеральных доходов и Секретариат федерального контроля, которые выполняют некоторые казначейские функции.
Казначейский секретариат контролирует все поступления и выплаты по единому счету и устанавливает наличные лимиты по типам расходов каждого министерства. Министерства распределяют лимиты среди своих бюджетополучателей и выполняют через систему Казначейского секретариата все административные действия по принятию обязательств, проверке и выплате при условии бюджетных и финансовых лимитов. Казначейский секретариат через свою информационную систему жестко контролирует ситуацию и имеет широкие полномочия по введению различных лимитов. Он также координирует и контролирует процесс выплат. С этой целью казначейский секретариат готовит скользящий финансовый план с разбивкой по месяцам и по текущему месяцу с разбивкой по дням. Казначейство участвует в обсуждении макроэкономических параметров, прогнозов поступлений и финансового долга на начальных этапах составления бюджета.
Казначейский секретариат контролирует внешний и внутренний долг. Он определяет сроки, объемы и условия заимствования в тесной координации с Центральным банком, который выступает в качестве агента на аукционах и в обсуждении долга, контролирует ссуды, выдаваемые правительством, а также управляет финансовым участием государства в государственных предприятиях.
Установление нормативов бухгалтерского учета также относится к функциям Казначейского секретариата. Он определяет процессы учета, которым автоматически следует информационная система, заполняет неавтоматизированные учетные
регистры и координирует подготовку правительственных годовых отчетов.
Сбор налогов координируется Секретариатом федеральных доходов1. Во Франции функции поделены между казначейством и Генеральной дирекцией государственного учета. Обе организации являются подразделениями второго уровня; Казначейство находится в составе Министерства финансов экономики и промышленности.
Все финансовые ресурсы Франции сосредоточены на едином счете казначейства. Оно контролирует поступления и выплаты по этому счету, который находится в Центральном банке. Вместе с тем в решении операционных задач по доходам оно не участвует. За сбор поступлений отвечает Генеральная дирекция государственного учета (ГДГУ).
Исполнение бюджета по расходам контролируется бюджетным директоратом. Бюджетный директорат через свою систему финансовых контролеров может контролировать темпы расходования средств. Расходы контролируются весьма жестко: на этапе взятия обязательств и платежных поручений финансовыми контролерами и на этапе оплаты ГДГУ.
Также как и в Бразилии, Казначейство Франции управляет внутренним и внешним долгом, контролирует выпуск ценных бумаг, решает вопросы их объема выпуска, сроков и структуры.
С помощью информационной системы осуществляется связь ГДГУ отраслевых министерств в целях получения сводной информации, публикации бюджетных документов2.
В Великобритании управление государственными финансами построено по следующей схеме. Казначейство осуществляет управление долгом, Ведомство генерального казначея - обработку и регистрацию счетов.
Поступления в бюджет собираются через внутреннюю налоговую службу и таможню, а сборы с пользователей - департаментами (министерствами). Казначейство контролирует общие поступления в консолидированный фонд, который выступает как единый счет казначейства. Консолидированный фонд сальдируется ежедневно путем перевода средств из отдельного национального ссудного фонда или в этот фонд. Выплаты, производимые с консолидированного фонда, также находятся под контролем казначейства. В целях сбалансированности поступлении Казначейство ежемесяч-
1 Иванова Н.Г., Маковник Т.Д. Казначейская система исполнения бюджетов. - С.-Пб: Питер, 2001.
2 Иванова Н.Г., Маковник Т.Д. Казначейская система исполнения бюджетов. - С.-Пб: Питер, 2001.
но разрабатывает финансовый план. Он используется при определении потребностей в краткосрочном финансировании.
Управление государственным долгом, как уже было отмечено ранее, является функцией казначейства, поэтому оно определяет объем, сроки и структуру выпуска государственных ценных бумаг. В качестве агента выступает Банк Англии.
Казначейство осуществляет контроль через лимиты на внешнее финансирование государственных предприятий и является держателем финансовых активов, производит выплаты по поручению департаментов в пределах соответствующих бюджетных ассигновании, ведет учет платежей. Внутренний аудит и контроль министерства проводят своими силами.
Государственная финансовая информационная система находится в ведении Казначейства. В ней осуществляется подготовка бюджета и регистрация расходов на уровне ассигнований3. Ведомство Генерального Казначея осуществляет платежи по поручениям соответствующих отраслевых департаментов, в рамках утвержденных для этих целей ассигнований. Оно обеспечивает регистрацию счетов, их обработку, учет всех платежей. Отраслевые департаменты самостоятельно осуществляют свой внутренний аудит и контроль над расходованием выделенных государственных средств4.
В Соединенных Штатах Америки Министерство финансов (казначейство) является подразделением, подчиненным непосредственно Президенту, и выполняет широкий круг экономических и финансовых функций. Другими учреждениями, задействованными в бюджетном процессе, являются Административно-бюджетное управление (АБУ), отвечающее за подготовку бюджета, и Главное бюджетно-контрольное управление (ГБКУ), отвечающее за ряд учетных и аудиторских функций. Налоговое управление и Таможенное управление являются частью казначейства.
Казначейство контролирует все поступления и выплаты по своему генеральному счету в Федеральном резервном банке в Нью-Йорке, а также контролирует банковские счета правительства.
Казначейство собирает все налоги и таможенные пошлины, для сбора поступлений используется банковская система.
Контроль за решениями о расходовании
3 Иванова Н.Г., Маковник Т.Д. Казначейская система исполнения бюджетов. - С.-Пб: Питер, 2001.
4 Принципы организации казначейского исполнения Государственного бюджета Республики Узбекистан. Под ред. Дж.Кучкарова. - Ташкент: Издательский дом "Мир экономики и права", 2005.
средств осуществляют отраслевые департаменты. Расходы оплачиваются Казначейством по запросу бюджетополучателей в пределах бюджетных ассигнований. Структура ассигнований контролируется как Казначейством, так и АБУ. Казначейство США контролирует выпуск и учет государственных ценных бумаг и решает вопросы объема, сроков и структуры размещаемых на аукционах выпусков.
Казначейство отвечает за бухгалтерский учет, подготовку инструкций для учреждений, получение их запросов и подготовку ежемесячных отчетов и годовых финансовых ведомостей.
Функцию внутреннего контроля и аудита выполняют генеральные инспекторы в отраслевых департаментах.
Казначейство готовит оценку бюджетных поступлений и участвует в выработке макроэкономической основы. АБУ готовит смету расходов и сводит воедино бюджет, представляемый Президентом конгрессу1.
На основании перечисленных основных функций казначейств забежных стран, сделаем сравнительный анализ функций Казначейства Республики Узбекистан. В настоящее время, казначейство является структурным подразделением Министерства финансов. Находясь в составе Министерства, казначейство наделено широким кругом обязанностей:
• осуществление полного контроля за исполнением бюджета (как в США, частично, как в Бразилии и Франции);
• осуществление контроля за бюджетными ссудами и займами на республиканском уровне;
• разработка и внедрение новой учетной политики на всех уровнях бюджетополучателей (как в Бразилии и США),
• получение сводной информации о результатах исполнения бюджета (как во всех рассмотренных выше странах).
Одним из важных отличий отечественного казначейства от зарубежных является то, что национальное казначейство еще полностью не набрало постоянного набора исполняемых функций. В настоящее время идет процесс формирования функций казначейства, ведется работа над совершенствованием казначейских технологий обработки и сбора информации. Особое место в работе национального казначейства занимает работа над совершенствованием учетной политики и разработка инструктивных материалов по бухгалтерскому
1 Супян В. Роль государства в экономике: американский опыт. - Проблемы теории и практики управления. 2002, №4.
учету и предоставления отчетности по учету бюджетных средств.
Приемы и методы управления государственными финансами, наработанные в XIX столетии, применяются в современной жизни. Например, широко используется специальная терминология в казначейском документообороте, участие казначейства в подготовке финансовых планов на начальной стадии организации прописывались по документам XIX столетия:
• взаимоотношения казначейства с банками (работа с ценными бумагами, работа с наличными денежными средствами, выплаты процентов по займам);
• осуществление контроля за куплей - продажей государственных ценных бумаг;
• осуществление финансового контроля целевого использования;
• ведение учета собранных налогов;
• подготовка сводной информации о проведенных операциях.
От степени расширения полномочий казначейства по этим и другим направлениям, зависит степень участия казначейства в финансовой деятельности государства.
Рассматривая организацию работы отечественного казначейства, мы обращаем внимание на то, что национальное казначейство, так же как зарубежные структуры, имеет собственные разработки в области электронного документооборота. На основе единой технологии документооборота построен весь казначейский учет, распространенный на всю систему органов казначейства. Этот факт позволит создать устойчивую корпоративную компьютерную сеть и разработать необходимые системы защиты информации.
Разработка компьютерных технологий в казначействе повлекла за собой разработку подобных комплексов, применяемых на уровне организаций по учету бюджетных средств, что, в свою очередь, приводит к упорядочению учета на уровне распорядителей.
Заметим, что строгая дисциплина казначейского учета и контроля сочетается с оперативностью работы. Внедрение принципов казначейского исполнения местного бюджета: один счет - один клиент, прозрачность, оперативность ведения операций даёт возможность получения любой оперативной информации и приведет к прогрессивным результатам в вопросах управления местным бюджетом; решился вопрос консолидации средств на едином счете средств финансового органа и осуществления контроля за правильностью списания средств со счета.
Переход на казначейскую систему исполнения местного бюджета позволил выявить внутренние резервы, обеспечить наращивание объемов обрабатываемых документов, полностью автоматизировать процесс прохождения платежных документов, сократить сроки прохождения платежей. Все это облегчит процесс регулирования и контроля бюджетных средств, а также позволит исключить нецелевое их использование.
Таким образом, функционирование казначейства позволяет не только контролировать республиканские средства, но и средства других уровней бюджета, следить за эффективностью использования выделенных средств на местах. Это полезно, исходя из того, что все дополнительные подпитки бюджета местных уровней в основном ведутся из бюджетов более высоких уровней. Следовательно, законность, обоснованность, проведение полного анализа целевого использования средств проводить гораздо легче, если учет ведется в одном учреждении и едином информационном пространстве,
На основании вышесказанного сделаем ряд выводов:
• казначейство является активным участником бюджетного процесса;
• в бюджетном процессе система казначейства выступает как инструмент, обеспечивающий контроль над государственными финансами;
• в настоящее время полномочия казначейства расширяются в части осуществления контроля за исполнение бюджета на различных уровнях;
• несомненным является тот факт, что ни одна из существующих в мире систем казначейского исполнения бюджетов не может быть перенесена механически для использования в Узбекистане;
• изучение методологических принципов и моделей организации управления государственными финансами в развитых странах окажет полезное влияние на совершенствование бюджетного процесса в нашей стране.
Существующие в настоящее время система бухгалтерского учета и финансовой отчетности сектора государственного управления не удовлетворяет требованиям полноты, прозрачности и сопоставимости. Ограниченный и агрегированный характер финансовой отчетности, представляемый местными властями, не позволяет адекватно оценить их финансовое положение. В большинстве случаев информации, содержащейся в бюджетной отчетности, недостаточно для того, чтобы составить ясное представление о фактическом дефиците бюджета, затратах на предоставление отдельных бюджетных услуг, результатах предпринимательской деятельности бюджетных организаций, кредиторской и дебиторской задолженности бюджетов, объеме и структуре регионального долга и условных обязательств, масштабах общественного сектора экономики.
Вместе с тем, Министерство финансов осуществляет шаги, направленные на сближение национальной и международной систем отчетности.
Переход на международные стандарты финансовой отчетности в общественном секторе экономики повышает прозрачность системы местных финансов, качества и достоверности бюджетного учета и отчетности, обеспечения максимально полного учета неохваченных в настоящее время финансовых операций, создания условий для анализа динамики и уровня бюджетной задолженности, налоговых льгот, оценки эффективности оказываемых бюджетных услуг.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Постановление Президента РУз от 28.02.2007г. № ПП-594 "О мерах по дальнейшему развитию системы казначейского исполнения государственного бюджета".
2. Доклад Президента Ислама Каримова на совместном заседании Законодательной палаты и Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан "Модернизация страны и построение сильного гражданского общества - наш главный приоритет". - Т.: "Народное слово", 28 января, 2010.
3. Каримов И.А. Мировой финансово-экономический кризис, пути и меры по его преодолению в условиях Узбекистана. - Т.: Узбекистан, 2009.
4. Иванова Н.Г., Маковник Т.Д. Казначейская система исполнения бюджетов. - С.- Пб: Питер, 2001.
5. Международные стандарты финансовой отчетности в государственном секторе. - Международная федерация бухгалтеров (IFAC).
6. Приказ МФ РУз №80 от 23 июля 2008 г. "Правила по бухгалтерскому учету казначейского исполнения Государственного бюджета".
7. "Правила казначейского исполнения Государственного бюджета", зарег. МЮ РУз от 16.09.2009 г. № 2007.
8. Принципы организации казначейского исполнения Государственного бюджета Республики Узбекистан. Под ред. Дж.Кучкарова. - Ташкент: Издательский дом "Мир экономики и права", 2005.
9. Супян В. Роль государства в экономике: американский опыт. - Проблемы теории и практики управления. - 2002, №4.
