CC BY
39
УДК 351.72 Рубрика права
С.В. СТЕПАШИН, Ю.Л. АНИСИМОВ
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ УГОЛОВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ
Ключевые слова: бюджетные отношения, контрольно-счетная деятельность, методологические основания уголовно-правового и бюджетно-правового обеспечения, аргументы уголовнобюджетного правового обеспечения.
Авторы предметом исследования определили методологические основы уголовно-правового обеспечения контрольно-счетной деятельности в сфере бюджетных отношений. На основе исследования обоснована необходимость и предложен вариант дефиниции термина «Уголовно-бюджетное правовое обеспечение контрольно-счетной деятельности в сфере бюджетных отношений».
S.V. STEPASHIN, Yu.L. ANISIMOV METHODOLOGICAL GROUNDS OF THE CRIMINAL LAW PROVISION OF CONTROL AND AUDIT ACTIVITIES IN THE BUDGETARY SPHERE
Key words: budgetary relations, control and audit activities, methodological grounds of the criminal and budget law provision, arguments for criminal-budgetary law provision.
The research subject as defined by the authors is the methodological grounds of the criminal law provision of control and audit activities in the budgetary sphere. The research proves the necessity to give a definition of the term «criminal-budgetary law provision of control and audit activities in the budgetary sphere».
Методологические основания правового обеспечения контрольно-счетной деятельности в бюджетной сфере представлены в научных исследованиях как отдельные (самостоятельные) части систем познания механизмов формирования, регламентации и практической реализации уголовно-правовой и бюджетно-правовой ответственности [3. С. 9; 4. С. 44; 9, 6, 8]. В контексте обозначенной тематики актуализируется необходимость комплексного изучения присущих уголовному и бюджетному праву методологических оснований, а также их влияния на круг отношений, определяемых Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (ФЗ № 6 от 7 февраля 2011 г.).
Исходным тезисом методологического подхода уголовно-правового и бюджетного правового обеспечения контрольно-счетной деятельности необходимо признать его функциональную предназначенность на выявление фактов незаконного использования средств различных бюджетов, в которых усматриваются признаки коррупционных и иных преступлений. Данная обусловленность апеллирует к наличию определенного уровня знания у должностных лиц контрольносчетных органов, достаточного для практического их применения в целях выявления бюджетных нарушений уголовно-правового характера на основе стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля [2].
Не вдаваясь в дискуссию о том, что такое методология уголовного права и права бюджетного, в порядке гипотезы предположим, что правовая природа контрольно-счетной деятельности как средства противодействия деяниям, посягающим на государственные финансы, равно охватывает и уголовноправовую, и бюджетно-правовую составляющие [12]. Следовательно, необходим термин, их объединяющий, и его (термин) можно определить как методологические основания уголовно-бюджетного правового обеспечения кон-трольно-счетной деятельности, предназначенной противодействовать посягательствам на общественные финансы.
Методологические основания, определяющие роль, место принципов уголовного, бюджетного права, а также принципов контрольно-счетной деятельности, инициируют необходимость теоретически обосновать объединяющие их правовые начала [10, 7].
Так, закон признает переносимой обществом уголовно-правовую власть, ограниченную принципами законности, равенства граждан перед законом, вины, справедливости, гуманизма (ст. ст. 3, 4, 5, 6, 7 УК РФ), общими началами назначения наказания (ст. 60 УК РФ), адресатами которой являются лица, игнорирующие запреты, установленные ст. 285.1 УК РФ (нецелевое расходование бюджетных средств) и ст. 285.2 УК РФ (нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов).
Бюджетно-правовая власть Российской Федерации основывается на принципах: единства бюджетной системы; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированности бюджетов; результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачности (открытости); достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы (ст. 28 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ)).
Бюджетно-правовые запреты уголовно-правового характера установлены в статьях: 289 (нецелевое использование бюджетных средств; 293 (неперечисле-ние либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; 296 (несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи); 297 (финансирование расходов сверх утвержденных лимитов); 298 (предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка); 299 (предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка); 300 (предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка); 301 (осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка); 302 (нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление); 303 (несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов) БК РФ.
Контрольно-счетная деятельность в бюджетной сфере основывается на принципах: законности; объективности; эффективности; независимости; гласности (ст. 4 ФЗ. № 6 от 7 февраля 2011 г.) Совокупность принципов уголовнобюджетного правового обеспечения контрольно-счетной деятельности признается нами универсальной основой познания формы и механизма действий ее методологических оснований по времени, месту, кругу лиц, являющихся носителями контрольно-счетной власти и ее адресатами.
Содержание методологических оснований могли бы составить аргументы, определяющие особенности обретения понятий, оценок, выводов различного характера по вопросам формирования и эффективного применения норм уголовнобюджетного правового обеспечения контрольно-счетной деятельности [5]. Аргументы методологических оснований, по нашему мнению, охватывают: исследование сложных и многообразных связей предмета, объекта, субъектов контрольносчетной деятельности; познание возможностей контрольно-счетного процесса, основанного на Конституции Российской Федерации, к трансформации в правовые предписания уголовно-бюджетного правового обеспечения [1]; определение направления реализации функций контрольно-счетной деятельности как комплекса мер, направленных на выявление и пресечение бюджетных правонарушений.
При этом мы исходим из того, что законодатель, должностные лица, осуществляющие контрольно-счетную деятельность, иные органы бюджетной правоохраны предлагают определенные решения, осуществляют определен-
ные действия уголовно-бюджетного правового характера (функционируют) только в контексте бюджетной целесообразности (полезности) и, следовательно, их предназначенность ретранслирует осознанность обществом необходимости обеспечения безопасности государственных финансов средствами уголовно-бюджетного правового характера, не исключающего, а предполагающего плюрализм методологий [11]. Плюрализм методологических основ позволяет верифицировать уголовно-бюджетную правовую составляющую защиты государственных финансов относительно реальных, потенциальных возможностей контрольно-счетной деятельности, ее целей, системно предназначенных укреплять, а не разрушать сложившийся бюджетный процесс.
Укрепление законности контрольно-счетной деятельности в бюджетной сфере на основе уголовно-бюджетного правового обеспечения предполагает формирование модернизированных представлений о таких аспектах (посылках, аргументах), как действительная ценность государственных финансов в соотношении с бюджетом граждан, домохозяйств, муниципальных образований, регионов и федерации; логика выбора принципов функционирования бюджетов; содержание, характер ценностей, оплачиваемых из государственных фондов, в целях минимизации вероятности возникновения бюджетных катаклизмов; интеллект, воля, формы их проявления субъектами контрольносчетной власти и ее адресатами; развитие (легальное, латентное) социальных страт в зависимости от их месторасположения в системе бюджетного обеспечения; государство как партнер, союзник, диктатор, средство реализации уголовно-бюджетной правовой ответственности; закономерности развития статусных основ контрольно-счетной деятельности и специальных компетенций уголовно-бюджетного правового характера; императивы контрольносчетной деятельности - объективная необходимость или результат межличностных отношений субъектов бюджетной власти.
Анализ методологических основ уголовно-бюджетного правового обеспечения контрольно-счетной деятельности обосновывает необходимость в общих чертах охарактеризовать легитимность существования уголовно-бюд-жетных правовых запретов. Суть этой необходимости состоит в уяснении того, кто, на каком основании и в каких пределах вправе решать, что в результате осуществления контрольно-счетной власти выявлен факт деяния уголовнобюджетного правового характера [13].
Существуют основания полагать, что защита государственных финансов создает право изоляции лиц, на них посягающих. В порядке гипотезы рискнем предположить, что основанием необходимости легитимации уголовно-бюджетных правоотношений являются два недостаточно соотносимых подхода к этой проблеме. Первый апеллирует к социальному контракту, т.е. праву гражданина на защиту своей доли в государственных финансах, передаваемому им контрольно-счетным органам. Второй подход базируется на объективной необходимости осуществления мести и государственного насилия в отношении адресатов контрольносчетной власти в целях искоренения несовершенства бюджетных отношений.
Первый подход охватывает следующие аспекты: гражданин, общество, передав право на защиту своего бюджетного статуса контрольно-счетной власти, предполагают, что в результате этой деятельности их интересы будут надежно защищены; контрольно-счетная власть несет перед обществом и государством реальную ответственность за свои ошибки и бездействие; объем переданных кон-трольно-счетной власти прав достаточен для обеспечения защиты государственных финансов от преступных посягательств; контрольно-счетная власть, сочетающая в себе функции государственного и общественного контроля, достаточно надежно защищена от квазиприватизации и превращения в структуру, самостоятельно решающую, кого ей нужно выявлять, карать и исправлять.
Второй подход также имеет позитивный смысл, поскольку гражданин и общество через контрольно-счетную власть формируют и практически принимают участие в реализации концепции уголовно-бюджетной правовой охраны сферы государственных финансов. В результате господствующее значение приобретает идея искоренения бюджетных преступлений за счет неотвратимости наказания при условии включения в объект уголовно-бюджетной правовой охраны интеллектуальной, нравственной, политической и хозяйственной составляющих государственно-финансовых отношений.
Контрольно-счетная деятельность, в контексте позиционируемых подходов, не застрахована от приобретения ею и «мистических свойств». Так, допустимо предположить, что субъектам законодательной власти достаточно определить те или иные уголовно-бюджетные правовые меры как необходимые для эффективной контрольно-счетной деятельности, чтобы исключить вопрос об их обоснованности, но предмет контрольно-счетной власти чрезвычайно многообразен и субъектов носителей этой власти весьма сложно признать единственно ответственными за режим безопасности государственных финансов. Технология контрольно-счетной деятельности не позволяет решить любой объем задач по обеспечению социально-экономического развития страны. Отсюда и необходимость сначала на методологическом уровне изучить основы легитимности контрольно-счетной деятельности уголовнобюджетного правового характера. Так, методология социального контракта постулирует посылки, в большей мере основанные на признании личности производителем и носителем бюджетного ресурса, следовательно, необоснованное ограничение человека как производителя бюджетных ценностей означает подрыв основ бюджетного процесса.
Легитимность контрольно-счетной деятельности уголовно-бюджетного правового характера должна быть ограничена признанием общественной ценности личности и обоснованием необходимости защиты всей совокупности общественных отношений, оберегающих государственные финансы от реальной опасности. Содержание этой опасности должно анализироваться до принятия соответствующих контрольно-счетных решений и основываться на значимости бюджетных благ, которым угрожает опасность (по степени интенсивности, реальности и актуальности). Легитимность, основанная на социальном контракте, предполагает признание наказания последним доводом, исключающим какую-либо альтернативу. Предположение об осуществлении правовой защиты бюджетных отношений, их восстановления на основе соответствующего возмещения причиненного ущерба без реализации уголовного наказания исключает легитимность уголовнобюджетной правовой составляющей контрольно-счетной деятельности. Легитимность равно распространяется как на уголовно-бюджетный правовой запрет, так и на правовые последствия его игнорирования. Легитимной необходимо признать соотносимость деяния и наказания за него. Определяется она (соотносимость) на основе Парето-эффективности, критерии которой позволяют сделать вывод о том, что в определенных случаях возможно исключение наказания в виде лишения свободы в отношении лиц, посягающих на бюджетные блага.
Такой подход снижает риск для правонарушителя, но контрольно-счетная деятельность уголовно-бюджетного правового характера осуществляется не для удовлетворения субъективных представлений о справедливости или стремления повысить свою значимость, а предполагает достижение общественно полезной цели в границах законности и экономичности уголовноправовой репрессии.
Эффективность контрольно-счетной власти формируется не сама по себе в силу законодательного предписания, она обусловлена правовой природой «сильного государства», легитимирующего уголовно-бюджетное правовое
насилие. Познание методологических основ правового феномена «сильного государства» на основе легитимности уголовно-бюджетной составляющей контрольно-счетной деятельности предполагает: изучение соотношения государства и инициируемой им контрольно-счетной власти уголовно-бюджетного правового характера; учет внутренней дифференциации контрольно-счетной деятельности по различным уровням бюджетной системы; выявление причинной обусловленности между контрольно-счетными компетенциями и ответственностью перед обществом за сбережение бюджетных благ.
Социальная справедливость (продукт «сильного государства») в сфере осуществления контрольно-счетной деятельности уголовно-бюджетного правового характера с позиций заявленной темы исключает признание адресата властных предписаний «врагом», «чужым», «объектом профессиональной манипуляции» и основывается на необходимости воздаяния насилием, адекватным степени опасности бюджетным благам. Субъект контрольно-счетной власти уголовно-бюджетного правового характера, инициирующий насилие в отношении адресатов государственно-финансовых предписаний, не выводится за рамки взаимообязывающих отношений и является лицом, ответственным за обеспечение правомерного поведения в сфере бюджетных отношений правомерным наказанием.
Литература
1. Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы. 2-е изд., доп. / отв. ред. С.В. Степашин. М.: Оолита, 2005. 408 с.
2. Анисимов Ю.Л. Теоретико-правовые аспекты государственной политики противодействия преступлениям в бюджетной сфере. Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 2009.164 с.
3. Арутюнян КС. Уголовно-правовая защиты бюджетных средств. М.: Экон-Информ, 2004.168 с.
4. Демидов Ю.Н. Преступность в социально-бюджетной сфере. М.: Московская академия МВД России, 2001.208 с.
5. Жалинский А.Э. Уголовное право в ожидании перемен: теоретико-инструментальный анализ. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. 400 с.
6. Изосимов С.В., Карпов А.Г. Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов уголовно-правовое и криминологическое исследование. Н.Новгород: Волго-Вятская академия государственной службы, 2008. 302 с.
7. Кругликов П.П., Соловьев О.Г., Грибов А.С. Экономические преступления в бюджетной и кредитно-финансовых сферах: вопросы законодательной техники и дифференциации ответственности. Ярославль: Изд-во Яросл. ун-та, 2008. 232 с.
8. Кузнецов А.П. Государственная политика противодействия налоговым преступлениям. Н. Новгород, 2003. 273 с.
9. Макаров АВ. Уголовно-правовые меры противодействия бюджетным преступлениям (Преступления в бюджетной сфере: социально-экономическая и правовая характеристика). М.: Юрист, 2004. 256 с.
10. Панченко П.Н. Принципы права и линия их реализации в правоохранительной деятельности по обеспечению правопорядка в экономике. Н. Новогород: НФ ГУ-ВШЭ, 2004.131с.
11. Степашин С.В. Конституционный аудит. М.: Наука, 2006. 816 с.
12. Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль: учебник для вузов. СПб.: Питер, 2004. 567 с.
13. Фазылов P.P. Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов / под науч. ред. В.П. Малкова. Казань: Таглимат, 2005.110 с.
СТЕПАШИН СЕРГЕЙ ВАДИМОВИЧ - доктор юридических наук, профессор, председатель Ассоциации юристов России, Россия, Москва.
STEPASHIN SERGEY VADIMOVIH - doctor of juridical sciences, professor, Chairman of the Association of Lawyers of Russia, Russia, Moscow.
АНИСИМОВ ЮРИЙ ЛЕОНИДОВИЧ - кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин, Чувашский государственный университет, Россия, Чебоксары ([email protected]).
ANISIMOV YURI LEONIDOVIH - candidate of juridical sciences, assistant professor of Criminal Law Disciplines Chair, Chuvash State University, Russia, Cheboksary.
