CC BY
412
114 Раздел 8. Проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых исследователей
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО
контроля в российской федерации
Я.Е. Юдина
(адъюнкт кафедры финансов и экономического анализа факультета экономической безопасности Московского университета МВД России; [email protected])
Автор анализирует проблему системного подхода к функционированию механизма государственного финансового контроля, обозначает стратегические задачи в этой сфере, анализирует экономико-правовые основы взаимодействия Счетной палаты с другими контролирующими и правоохранительными органами в ходе проведения различных контрольных мероприятий.
Ключевые слова: внешний и внутренний финансовый контроль, бюджетные и внебюджетные фонды, распорядители и получатели средств, юридическая ответственность.
Переход к программному бюджету, предусмотренный Программой повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 г.*, подчеркивает значимость финансового контроля, который в системе государственного управления выполняет одну из функций обеспечения достижения управленческого результата.
Как всякий вид государственной деятельности, финансовый контроль, будучи экономико-правовым явлением, реализуется в соответствующих правовых и организационных формах, которые взаимосвязаны между собой и взаимообусловлены. Эффективность каждой из этих форм зависит, в частности, и от состояния законодательства, регулирующего отношения в сфере финансового контроля.
Первый этап - этап становления финансовой системы и системы финансового контроля - Россией уже пройден. Идут интенсивные процессы дальнейшего развития и укрепления финансовой системы страны, в ходе которых возник вопрос об отсутствии единой концепции государственного финансового контроля и федерального законодательства о нем. В связи с этим в условиях бюджетного федерализма обретает актуальность вопрос системного подхода к функционированию всего механизма государственного финансового контроля. Такой подход позволяет увидеть
* Разработана на основе Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (см.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 47. Ст. 5489).
ситуации несогласованности и разобщенности в регулировании отношений, возникающих при осуществлении функций финансового контроля, и дает возможность минимизировать риски параллелизма при осуществлении государственного (муниципального) контроля.
В зависимости от субъектов и объектов финансового контроля он подразделяется на внешний финансовый контроль (парламентский) и внутренний (органов исполнительной власти). Подобное деление основано на разделении ветвей власти, присущем правовому государству. Впервые это деление было введено Программой повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 г. и впоследствии воспроизведено в нормах Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [1]. До этого времени понятия «внешний финансовый контроль» и «контроль внутренний» существовали на уровне теории, представители которой выражали неоднозначные взгляды на сущность такого деления [2]. Принятый закон закрепил термин «внешний финансовый контроль» в отношении деятельности контрольносчетных органов, понятийно отделив их от органов контроля в системе исполнительной власти.
Системе организации и функционирования внешнего контроля в бюджетной
Юридическая наука и правоохранительная практика сфере посвящен специальный раздел Бюджетного кодекса РФ «Государственный и муниципальный финансовый контроль». В нем определены формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами. Согласно ст. 265 Бюджетного кодекса РФ, это предварительный контроль, осуществляемый в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетнофинансовым вопросам; текущий контроль, проводимый в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами; последующий контроль при рассмотрении и утверждении отчетов об исполнении бюджетов.
Субъектами внешнего государственного контроля являются законодательные органы власти и создаваемые ими органы государственного финансового контроля. Соответственно эта система включает в себя:
- Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, его комитеты и комиссии;
- Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, ее комитеты и комиссии;
- Счетную палату Российской Федерации;
- законодательные органы субъектов Российской Федерации, их комитеты и комиссии;
- контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований .
Субъектами внутреннего государственного финансового контроля являются органы исполнительной власти, наделенные соответствующими контрольными полномочиями. Ими могут быть как спе-
** Действуют на основе Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
циализированные органы, наделенные исключительными контрольными полномочиями, так и органы исполнительной власти, на которые возложены контрольные полномочия в дополнение к иным функциям. На федеральном уровне такими органами являются Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство, таможенные, налоговые и иные органы.
Финансовый контроль, осуществляемый органами, образованными законодательной властью, намного шире, чем тот, который проводится органами финансового контроля по линии исполнительной власти. Основной задачей внутреннего финансового контроля является выявление нарушений в использовании финансовых средств.
Принцип разделения властей предполагает не только разграничение компетенции, но и должное взаимодействие, обусловленное тем, что цели и задачи государства универсальны для всей системы государственного управления. Однако отсутствие единой концепции государственного финансового контроля, которая содержала бы стратегические направления в области государственного финансового контроля, направленные на разграничение полномочий в сфере контроля за использованием финансовых ресурсов между законодательными органами и создаваемыми ими органами контроля, с одной стороны, и государственными органами, представляющими исполнительную ветвь власти, с другой стороны, не позволило до конца решить проблему разграничения функций внешнего и внутреннего контроля. Не до конца решенным остается и вопрос взаимодействия органов контроля с иными государственными органами.
Для более четкого разграничения полномочий органов внутреннего и внешнего финансового контроля представители юридической науки предлагают принять федеральный закон «О парламентском контроле в Российской Федерации» [3, с. 7]. Представляется, что принятие этого закона позволит увидеть формальные границы компетенции органов, полномочных осу-
116
Раздел 8. Проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых исследователей
ществлять функции внешнего финансового контроля, выстроить пока отсутствующую внутри их иерархию органов и компетенции.
В настоящее время полномочия органов внешнего финансового контроля предлагается определять руководствуясь исключительно нормами Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [4], законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о контрольно-счетных органах. Органы внутреннего финансового контроля реализуют свои полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ.
Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы регионов являются органами парламентского финансового контроля в системе организации и функционирования государственного финансового контроля. Статус, задачи и порядок деятельности Счетной палаты Российской Федерации в сфере финансового контроля определены отдельным законом. Так, в соответствии со ст. 9 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» этот орган должен обеспечивать единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Как показывает практика, за весь период своей деятельности Счетная палата РФ проявила себя как весьма продуктивный орган финансового контроля. Ею было проведено более 1 500 контрольных мероприятий, в том числе более 300 в соответствии с поручениями палат Федерального Собрания Российской Федерации, запросами и обращениями членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. По результатам этих контрольных мероприятий было направлено 83 обращения Президенту РФ, 2 654 представления и 107 предписаний Правительству РФ и другим государственным органам [5, с. 1].
Цифры достаточно убедительные, однако общество столкнулось с тем, что
зачастую наказание за грубейшие нарушения, вскрытые Счетной палатой РФ, не наступает. В результате проверок Счетной палатой выявляются множественные нарушения в бюджетной сфере. Эффект от деятельности этого контрольного органа нередко завершается фактом констатации выявленных нарушений. Весьма показательно в этом вопросе известное постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 февраля 2009 г. № 17 «О внесении дополнений в постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса РФ» [6], «спровоцировавшее» на практике неисполнение требований должностных лиц контрольно-счетных органов по предоставлению первичной документации при реализации полномочий по проведению внешней проверки годовых отчетов об исполнении соответствующих бюджетов. Одновременно оно и обозначило проблему участия Счетной палаты Российской Федерации (ее представителей) в гражданском и арбитражном судопроизводстве в интересах государства, а также проблему взаимодействия Счетной палаты с другими контролирующими и правоохранительными органами в ходе проведения различных контрольных мероприятий.
Требует урегулирования и вопрос взаимодействия Счетной палаты с органами прокуратуры в случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных денежных или материальных средств и иных злоупотреблений. В данном контексте заслуживает внимания опыт работы высшего органа финансового контроля США: там с момента выявления нарушений к проверкам привлекаются сотрудники прокуратуры. Соответственно, можно было бы придать обращениям Счетной палаты в Генпрокуратуру об участии представителей последней в контрольных мероприятиях первой статус обязательных к исполнению поручений. Возможно также предусмотреть нормы, обязывающие Генпрокуратуру возбуждать уголовные дела по выявленным Счетной палатой и содержащим признаки преступления фактам на-
Юридическая наука и правоохранительная практика рушения финансового и имущественного права или нанесения ущерба государству [7, с. 36].
Краткий анализ фактического и юридического взаимодействия органов внутреннего и внешнего финансового контроля, практический опыт деятельности Счетной палаты указывают на необходимость дальнейшего совершенствования действующего в этой области законодательства, развития его методологической базы, терминологического единообразия и механизма формирования и функционирования системы финансового контроля. Важным является устранение незавершенности в вопросах формирования правовой базы государственного контроля.
Совершенствование системы государственного финансового контроля в России позволит целесообразно и эффективно использовать государственные финансовые ресурсы страны, а также движение финансовых потоков от отправителя к адресату. Снизится вероятность того, что денежные средства будут использованы с нарушениями законодательства, и появятся уверенность, что данные денежные средства будут применены по целевому назначению, а значит, возникнут серьезные препятствия
для нарушений законности в финансовой сфере как с участием государства, так и хозяйствующих субъектов.
1. Рос. газ. 2011. 11 февр.
2. Бондаренко Е.И. К вопросу о соотношении понятий «внутренний финансовый контроль», «внешний финансовый контроль», «аудит» // Государство и право: теория и практика: материалы междунар. заочной науч. конф. (Челябинск, апрель 2011 г.) / под общ. ред. Г.Д. Ахметовой. Челябинск, 2011. С. 106-109.
3. Демидов М.В. Парламентский финансовый контроль в России: правовые аспекты функционирования и проблемы реализации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук, М., 2011.
4. Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 3. Ст. 167.
5. Степашин С.В. Новые задачи - новые способы решения // Финансовый контроль. 2010. № 1.
6. Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2009. № 5.
7. Бурков С., Ефимова Н., Буркова С. О правообеспечении повышения эффективности государственного финансового контроля РФ // Российский экономический журнал. 2010. № 9.
