CC BY
107
МЕСТО И РОЛЬ ВЫБОРНОГО НАЧАЛА В ПРОЦЕССАХ ЭВОЛЮЦИИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ В ХУ1-ХУН вв.
Е. А. Колесникова
Аннотация. В статье рассматриваются представительные органы XVI-XVII вв. как играющие главную роль в системе государственного управления России в это время. Автор полагает, что сохранившиеся источники позволяют выявить особенности их эволюции на местном уровне, и приходит к выводу, что в течение XVII в. правительство проводило политику интеграции выборных механизмов в формирующуюся бюрократическую систему.
Ключевые слова: государственное управление, самоуправление, выборы, российский исторический опыт
Summary. The article examines representative bodies in XVI-XVII centuries as those of key importance for the state management system in Russia at the time. The author argues that the surviving historical evidence allows us to single out the peculiarities of their evolution at the local level and concludes that throughout the 17th century the government conducted a policy of integrating election mechanisms into the developing bureaucratic system.
Keywords: state management, self-government, elections, Russian historical experience.
Вопросы истории государствен- ные годы, во многом определяющими ного управления не теряют сво- вектор дальнейшего общественного ей актуальности, так как они являют- развития становились существующие ся ключевыми для понимания сущ- институты и механизмы управления.
ности и функционирования любого Особую роль в этой связи играют про-государства с различной политиче- блемы эффективного сочетания и ис-
ской системой и на всех этапах его пользования выборных механизмов развития. Эффективность функцио- управления и административно-бюро-нирования государственной систе- кратических принципов. мы управления зависит от адекват- Признаваемая в историографии ности ее форм и методов сложив- уже с середины Х1Х в. специфика рос-шимся условиям и реалиям, государ- сийской практики управления обосно-ственным и общественным потреб- вывалась и продолжает обосновывать-
ностям. И российский исторический ся с различных, иногда противоречи-
опыт показывает, что на каждом эта- вых позиций, которые условно можно пе, особенно в переломные, кризис- свести к двум основным подходам.
253
Первый подход связан с признанием этатизма в истории русской государственности и незначительной роли традиций гражданского общества, идеи исконности монархизма в политическом сознании народов нашей страны. Другой подход заключается в стремлении обосновать традиционно присущую Русскому государству (особенно в допетровский период) высокую степень общественной активности, внутренней самоорганизации, несмотря на постоянные и закономерные попытки государственных институтов их подавить или подчинить своему контролю. При таком подходе актуализируются проблемы истории органов самоуправления, сословно-представительных учреждений и роли выборного начала в политическом развитии страны.
Действительно, в эволюции системы государственного управления России можно выделить периоды как наиболее активного участия выборных институтов в управлении страной, так и характеризующиеся слабостью выборного начала.
254 Выборное начало в той или иной степени присуще любой системе государственного управления. Даже в эпоху абсолютизма, когда монарх сосредоточил в своих руках всю полноту власти, государство допускало наличие выборных органов (институты городского самоуправления, сословного дворянского самоуправления). Новый импульс выборное начало получает в эпоху буржуазных реформ и становится одним из основополагающих буржуазно-демократических принципов. Однако выборные механизмы управления играли важную роль и раньше, на протяжении всего существования института общины, откуда и были пе-
ренесены в практику государственного управления на рубеже XV-ХVI вв. с образованием единого Русского государства и стали занимать значительное место в системе государственного управления XVI-ХVII вв.
Большинством историков этот период определяется как сословно-пред ста вительная монархия, подобная той, которая возникла в странах Западной Европы. Это определение выработалось на рубеже 40-50-ых гг. ХХ в., когда дискутировались вопросы о периодизации политической истории России эпохи феодализма, о правомерности названия «сословно-представительная монархия» применительно к рассматриваемому периоду, ее хронологических рамках, специфике российских сословно-предста-вительных институтов [1; 2]. Острота полемики свидетельствовала о признании научной общественностью необходимости глубокого анализа и соответствующего терминологического определения государственного строя России XVI-ХVII вв., со времени объединения русских земель после монголо-татарского ига до реформ Петра I. Бесспорно, это был важнейший этап в российском государственном строительстве, характеризующийся поиском и сочетанием различных механизмов управления в новых исторических условиях.
Характерной чертой сословно-представительной монархии является наличие представительных органов в системе государственного управления, в организации и деятельности которых реализуется принцип выборности. В XVI в. в России такие представительные органы появляются как в центре, так и на местах. На центральном уровне с 1549 г. стали созы-
ваться земские соборы, при формировании которых в разные созывы будут сочетаться принципы назначения и выборности, сословный и территориальный характер представительства в составе его участников [3]. Посредством выборов на земских соборах оказывались средние и мелкие феодалы, посадское население и даже уездные крестьяне. Земские соборы созывались нерегулярно, и на начальном этапе соборной практики в их составе преобладал чиновничье-должностной принцип представительства. Однако постепенно происходит расширение сословного и территориального выборного представительства, достигшего наивысшего развития на избирательном соборе 1613 года. Характерно, что параллельно устанавливается порядок, согласно которому земскими соборами избираются цари, хотя издавна утвердился принцип наследования престола. Пусть эти выборы были формальностью, но они явно отражали процесс укрепления выборного начала, идей представительства, соборности в управлении государством.
В историографии отмечалась аналогичность земских соборов французским генеральным штатам, английскому парламенту, германским рейхстагам, испанским кортесам, которые объективно ограничивали королевскую власть. Специфика российского высшего сословно-представительного института власти заключалась в дуалистическом характере взаимоотношений его с царской властью. С одной стороны, земские соборы в известных пределах ограничивали царскую власть, которая не могла самостоятельно решать целый ряд важнейших вопросов внутренней и внешней политики. С дру-
гой стороны, они способствовали усилению власти монарха и ее эволюции в сторону абсолютизма.
Выборное начало присутствовало не только в соборной практике, но и на местном уровне. На рубеже XVI-ХVII вв. складывается тенденция привлечения к государственному управлению представителей общинного самоуправления - старост, сотских, десятских, пятидесятских [4]. И если наместническая система постепенно себя изживает во второй половине XVI в. [5; 6, с. 150, 160], то выборные органы набирают силу. В ходе реформ 30-50-ых гг. XVI в. различные сферы управления переходят к новым формам выборных учреждений - губным и земским [там же]. Эти институты стали неотъемлемой частью сословно-представительной монархии и всей системы управления, что было обусловлено принципами их формирования, взаимодействия с другими институтами, компетенцией, степенью распространения.
Сословно-представительный характер губных органов определяется тем, что в их составе на разных должностях представлены все слои населения - дворяне, причем разных категорий, (губные старосты), посадские люди и уездные крестьяне (целовальники, дьячки, тюремщики, сторожа, биричи). Кроме этого, выборы губных старост должны были также проводиться всеми сословиями данной местности, хотя в каждом городе состав выборщиков мог иметь свои особенности. Уже на этапе формирования устанавливается тесная связь губных учреждений с центральными органами - приказами. Избранные губные старосты привозили «выбор» в Москву и целовали крест в Разбойном
255
256
приказе, где утверждались на должности. Медынский губной наказ 1555 г., определяя порядок организации губных учреждений, указывает на утверждение губных старост, целовальников и дьячков царской властью [7, с. 218219]. Процедура утверждения избранных лиц в Москве прочно входит в практику губного управления. Однако Уставная книга Разбойного приказа 1616-1617 гг. требует утверждения в Москве только губных старост при сохранении выборного характера всего губного института [8, с. 199].
Выборные должности, в том числе и губных старост, не оплачивались, и отсутствие денежных средств могло сказываться на исполнении ими своих обязанностей. В 10-ые гг. XVII в. известны даже случаи государственной финансовой поддержки губных старост. Не исключено, что правительство именно во избежание подобной практики было заинтересовано в принятии и скорейшем претворении в жизнь указа 1627 г. о повсеместном выборе губных старост из дворян добрых, по спискам лучших людей, которые были бы «душою прямы и животом прожиточны и грамоте бы умели». В этом указе предусматривалось даже назначение лучшего человека без выбора, но как крайний шаг, в случае нарушения требований указа [9, с. 253254]. Право назначения губных старост правительство реализовывало далеко не во всех городах, допуская в случае неудачного выбора повторные избирательные компании. Насколько долго оставались в силе требования указа 1627 г. определить сложно, поскольку источники, относящиеся к 30-ым гг. XVII в. дают ограниченные сведения о пригодности к военной
службе, материальном положении, возрасте губных старост.
Отсутствие строгой системы в организации губного аппарата было закономерным и отражало всю специфику системы управления данного периода, когда многое зависело от конкретного города, особенностей его социальной структуры и практики управления в нем. Часто наличие в губном аппарате того или иного города двух старост чередовалось с пребыванием у дел одного или отсутствием его совсем в то или иное время. Отсутствие губного старосты не свидетельствовало о падении роли этого учреждения и не вело к коренным изменениям в управлении городом. Через некоторое время староста мог быть избран вновь. Характерна была и неограниченность сроков исполнения обязанностей губными старостами, что часто приводило к многолетнему (до 15 и более лет), непрерывному пребыванию на должности определенных лиц, из которых формировался отдельный слой местной администрации, причем даже жалобы на многочисленные злоупотребления не всегда вели к их отставке. Длительная несменяемость ставила губных старост в некоторой степени в автономное положение не только от регулярно меняющихся воевод, но и от Разбойного приказа. Такие условия функционирования губного аппарата создавали благоприятную почву для сосредоточения в руках старост больших полномочий, внутренней бюрократизации данного института и, как следствие, возможных злоупотреблений.
Это стало одной из причин повсеместно проводившейся в начале 40-х гг. XVII в. перевыборной кампа-
нии, в ходе которой в ряде городов в губные избы пришли новые лица (10, ф. 210, ст. Приказного стола, д. 160, л. 138, 475, 554). Почти одновременные перевыборные мероприятия в целом ряде городов России свидетельствуют о том, что это была правительственная инициатива, направленная на поддержание выборного характера губного института, хотя его деятельность была взята под более строгий контроль.
Обновление состава губного аппарата стало очередным правительственным шагом (после указа 1627 г.) в ряде мероприятий по организации и укреплению губного управления. Продуманность и целенаправленность правительственной линии в начале 40-х гг. XVII в. выразилась и в том, что определялся ряд городов, в которых предписывалось быть и в губных старостах, и в съезжей избе одному человеку, чтобы «продаж не было». А через два года, в марте-феврале 1644 г. в ряде городов (Галич, Ярославль, Боровск, Соль Галицкая и др.) [10, ф. 210, Севский стол, д. 120, л. 129] вновь были проведены перевыборные мероприятия.
Бурные перевыборные события выявляли различные интересы дворян и посадских людей, и правительство по первому требованию челобитчиков отправляло своего представителя. Однако приезд воеводы не исключал деятельности губных старост. В 1640 г. принимается указ о том, чтобы был «в губных старостах и в съезжей избе один человек» [8, с. 205], оставляя в большинстве случаев местному населению право самостоятельного выбора, какой административный аппарат (выборный или назначаемый) им нужен. Сложи-
лась весьма любопытная ситуация. В ходе перевыборной компании 16421644 гг. центральная власть шла на удовлетворение требований об оставлении в том или ином городе должности губного старосты, но при условии его смены, допуская и назначение нового лица, а также могло назначить и воеводу. Любое злоупотребление или неправомерное действие губного старосты, если он управлял в городе без представителя центральной власти, вело к его отставке. И наказы губным старостам в этих случаях в основном дублировали воеводские.
Таким образом, эволюция губного и воеводского аппаратов происходили параллельно, в тесном взаимодействии их друг с другом. Статус этих должностей сближался, несмотря на принципиальные различия их сущностной характеристики как органов приказного (воеводы) и выборного (губные старосты) управления. А в условиях отсутствия четкого разграничения функций это усугубляло ситуацию. Правительство пыталось регулировать взаимодействие данных институтов власти, отправляя особые предписания воеводам и губным старостам. Прежде всего, они касались «разбойных, татиных и убийственных» дел. Губная и судебная сферы порой являлись ареной острых конфликтов между губными старостами и воеводами, каждый пытался доказать свое преимущественное право в решении тех или иных дел. В повседневной практике между ними происходили многочисленные столкновения. Оставляя за собой право суда по всем искам в качестве высшей инстанции, центральная власть предоставляла его в различной мере как воеводам, так и губным
257
старостам, нередко подогревая конфронтацию между ними в целях взаимоконтроля и сдерживания постоянного роста злоупотреблений.
Противоречия во взаимодействии воевод и губных старост отчасти были обусловлены и отсутствием их сопод-чиненности и подотчетности. Главным арбитром и регулятором их отношений была центральная власть. Царские грамоты указывали практический выход из конфликтной ситуации, принимая сторону одного из них. В то же время практически по всем вопросам (финансовым, хозяйственным, земельным), поручаемым правительством воеводе, последний вынужден был обращаться к губным старостам. Недостаточная компетентность воевод в земельных спорах заставляла их привлекать губных старост, которые в свою очередь имели право потребовать у воеводы специальное царское предписание по тому или иному делу. Неслучайно их взаимозаменяемость становилась распространенным явлением, и в случае отсутствия по каким-либо причинам воеводы в городе все 258 дела принимал губной староста.
Масштабные перевыборные мероприятия проводились не только в отношении губных старост, но и всего состава губного аппарата (целовальников, разсыльщиков, тюремных сторожей, палачей). С целью сохранения выборного характера центральная власть стремилась регулировать и вопросы организации исполнительного аппарата губных старост. В 1632 г. правительство отправляет грамоты о перемене губных целовальников, занимающих должность продолжительный срок, и о ежегодных перевыборах новых целовальников [10, ф. 396, оп. I, ч. 33, 36, 24, 35,
2, 25]. Требование регулярной сменяемости губных целовальников и других лиц губного управления так же имели целью и ограничение имевших место злоупотреблений.
Широкая компетенция губных учреждений, выходящая далеко за рамки борьбы с разбойниками и ворами, «лихими» людьми, закрепленной в Уставных грамотах, свидетельствует о чрезвычайно важном месте этих органов в системе государственного управления. Необходимость решать земельные, фискальные, судебно-нотариальные, полицейские, хозяйственные и прочие вопросы объясняет тесную связь губных институтов не только с Разбойным приказом, но и другими приказными учреждениями XVII в. (Приказами Большого Дворца, Холопьего Суда, Сбора ратных людей, Стрелецкого, Патриаршего и т.д.).
Выборное начало в полной мере реализовывалось и в деятельности земских органов управления, порядок организации и компетенцию которых определяли земские уставные грамоты XVI в. Земские избы остались центром ведения мирских дел в городах и в XVII в. Разорение страны в результате Смуты привело к сокращению группы «лучших» посадских людей, что обусловило выбор главных земских должностных лиц из «середней» группы, а также неоднократное привлечение к управлению «прожиточных» представителей посада. На принципах выборности организовывался и аппарат земских старост (целовальники, дьячки, сторожа, разсыльщики). «Выборы» подписывали выборщики из категорий «середних и добрых» людей, хотя в выборе земских старост и целовальников принимали участие все посадские люди. В отличие от губ-
ных старост срок избрания земских властей был строго фиксирован -один год (с 1 сентября). Существовала и строгая подотчетность выборных лиц друг другу, которая наряду с ежегодной их сменяемостью ограничивала возможность злоупотреблений.
Земская община имела сильную организационную структуру - мирской сход и ежегодно формировала мирской бюджет, который и составлял материальную основу ее стабильного функционирования. Мирской бюджет должен был покрывать все текущие расходы, связанные с содержанием земской избы и ее штатов, осуществлением хозяйственно-адми-ни стра тивных, полицейско-розыск-ных дел, доставкой мирских челобитных в Москву и др., с содержанием воеводского двора и всех представителей центральной власти. Кроме этого мирские деньги также выделялись и на губное дело, жалованье дьячкам, целовальникам, сторожам, палачу, биричу.
Включение в XVI в. земских выборных органов в государственную систему управления происходило одновременно с ликвидацией системы кормлений, существовавшей на протяжении столетий. Это обусловило закрепление за ними целый ряд фискальных, земельных, хозяйственно-административных и судебных полномочий. Земские старосты занимались раскладкой («разводом») и взиманием податей (денег на даточных людей, разных оброчных статей, на жалование ратным людям и т.д.), пошлин с дворов, амбаров и доставкой их в Москву; сбором кабацких и таможенных пошлин (сбор передавался «на веру» выборным целовальникам). Собранные денежные средства могли
поступать как в съезжую, так и земскую избу, в зависимости от того, на ком лежала ответственность за те или иные сборы и доставку их в Москву [10, ф. 141, оп. 1]. В результате правительство все чаще возлагало на земские органы главную ответственность за регулярное и в полном объеме поступление денег в Приказы. Земские избы постепенно превращались в финансовые учреждения, и по городской реформе 1699 г. они, подвергшись реорганизации, были официально признаны таковыми.
Кроме этого, земские старосты, обладая полной информацией, следили за посадской землей: дворовыми и лавочными местами, огородными и околоогородными пустошами и т.д. Без ведома земских старост и всех посадских людей никто не имел права совершать акты купли-продажи. Они принимали участие в городовом хозяйстве: оценка имущества городского и податных лиц, составление ценовых росписей, организация строительства и починки воеводского, земского и губного дворов и т.д. Правительство привлекало земских должностных лиц и к самым различным сыскам, расспросам посадских и уездных людей, производившимся воеводами или другими представителями из Москвы. Старосты должны были знать дворы всех живущих на посаде и фиксировать вновь приезжающих в своей документации, наделялись они и полицейскими функциями. Все это делало земские институты важнейшей составной частью системы государственного управления.
Выборный механизм связывал посадских людей и с центральной властью через участие выборных представителей в заседаниях земских со-
259
боров. Делегаты от посадских людей на земские соборы избирались на мирских сходах: по 2 человека от города. В литературе называется доля представителей от посадского сословия на земских соборах - от 7 до 30%, среди которых указываются торговые люди, ремесленники, площадные подьячие [11, с. 23]. Именно земские выборные должностные лица могли принимать непосредственное участие в работе соборов. Требования, предъявлявшиеся к выборным лицам в местные органы управления и на земский собор, в основном, совпадали. Участие их в местном управлении подразумевало знание состояния дел в городе, мирских проблем. Делегатам на соборы из мирского бюджета их городов могла выделяться «подмога».
На принципах выборности создавалась и целая система временных должностей, вводившихся для решения конкретных задач (мирские окладчики, посыльщики и пр.). Речь идет и о так называемой «верной» системе управления, использовавшейся правительством в различных сферах госу-260 дарственного управления (кабацкие и таможенные сборы и т.д.).
В условиях становления абсолютизма курс на уничтожение выборных сословно-представительных институтов и свертывание выборного начала в управлении логичен и неизбежен. Общепризнанным в историографии положением является вывод о том, что во второй половине XVII в. происходит переход от сословно-представи-тельной монархии к абсолютной. Этот вывод практически доказан в исследованиях, посвященных деятельности центральных органов управления, прежде всего земских соборов. Выборное начало в структуре земских
соборов второй половины XVII в. сокращается и исчезает вовсе.
Тем не менее политический курс российского правительства второй половины XVII в., направленный на усиление абсолютистских начал в государственном управлении, вырабатывался в условиях повсеместного распространения традиционной, исторически сложившейся выборной практики. В связи с этим особый интерес вызывает вопрос, насколько перспективно и возможно было сохранение ее на местах в новой политической обстановке. Перспективы зависели от многих факторов. Среди них принципиальное значение имеют и эволюционные процессы, происходившие непосредственно в самом сословно-представительном и «мирском» управлении в городах и волостях, и отношение посадских и волостных «миров» к участию в нем и к представителям местной власти как выборной, так и центральной, а также степень заинтересованности последней в сохранении выборного начала.
Правительство поддерживало стабильное функционирование губных учреждений до конца 70-ых гг. XVII в. В царствование Федора Алексеевича в 1679 г. были предприняты попытки их ликвидации. Согласно указу от 27 ноября, власть на местах сосредотачивалась в руках воевод. Обосновывалась эта мера стремлением освободить городских и уездных людей от лишних финансовых затрат, связанных с содержанием губного аппарата. Согласно второму указу от того же числа, ликвидировалась и губная повинность населения. Прослеживается и связь указа 1679 г. с очередным разбором служилых людей и необходимостью укрепить ар-
мию за счет лиц, находившихся на должностях местного управления. Преобразование осуществлялось Разрядным приказом и не было поддержано Разбойным, а также не отвечало интересам дворян и детей боярских, чье участие в местном управлении резко сократилось [12, с. 5].
В 1684 г. указом от 18 февраля губные учреждения были восстановлены по инициативе Приказа сыскных дел (бывшего Разбойного). Однако и в последующие годы интересы его постоянно сталкивались с интересами Разряда, вплоть до упразднения Приказа сыскных дел в 1701 г., что стало предвестником окончательной ликвидации и губного управления, произошедшей по указу Петра I 10 марта 1702 г.
В источниках второй половины XVII в. все больше закрепляются понятия «государева мирская служба», или «годовая служба», в качестве которой рассматривалась деятельность посадских и уездных людей, а также частновладельческих крестьян на таких выборных должностях как целовальники, дьячки, ларечные, сотские, пятидесятские, десятские. Важной обязанностью посадских людей оставалось обеспечение кадрами (головами и целовальниками) разнообразных государевых служб в губной, хозяйственной, финансовой и других сферах. Каждый год они выбирались в кабаки, таможни, бани, мельницы, на разные промыслы для сопровождения казенных грузов, в помощь писцам, межевщикам, сыщикам и т.д. Государство, в полную силу используя мирской выборный механизм, стремилось решать разнообразные государственные задачи, объем которых объективно возрастал. За своевременное и до-
бросовестное выполнение служебных обязанностей выборными людьми отвечали выборщики - сами посадские люди. Они же несли и материальную ответственность. В случае необходимости возможно было освобождение человека от выборов, но для этого нужны были веские причины, такие как пребывание в данный момент на той или иной выборной должности, бедность, состояние здоровья. Действительно, посадские и уездные люди считали выборные должности в местном управлении слишком разорительными, поскольку им приходилось отрываться от торговой и промысловой деятельности, то есть от своих источников существования, тем более что в условиях роста налогового бремени правительство не освобождало выборных лиц от налогов. Положение усугубляло то обстоятельство, что выборные люди стали привлекаться к «мирским службам» не по месту их жительства, выбирались повторно, на следующий год, что нарушало общинный принцип справедливости - служить по очереди.
Открытое недовольство и факты отказов конкретных лиц и целых посадских общин от участия в «мирском деле» становятся все более частым явлением во второй половине XVII в. В челобитных посадских и уездных людей в качестве причин обращения к власти за пожалованием об освобождении от «государевой мирской службы» называются плохое состояние здоровья, многолетнее пребывание на выборной должности и разорение, связанное с осуществлением «мирских служб». Последняя причина является самой распространенной и принципиально важной для выявления условий, провоцирующих отказы
261
и уклонения. Тем не менее основной правительственной линией становится стремление отрегулировать «мирскую службу», выразившееся в требованиях установить очередность в выборе посадских людей.
Наряду с требованием очередности важным было указание на срок службы - 1 год. Такая практика имела более чем вековой опыт, и выбор на мирскую должность ранее не вызывал негативной реакции со стороны посадских людей. Распространившиеся случаи многолетнего пребывания на мирской службе, что изначально было несовместимо с механизмом общинного самоуправления, не одобрялись и правительством, о чем свидетельствуют памяти из приказов и грамоты о необходимости перемены старост и целовальников. При этом на воеводу возлагались обязанности установить очередность и обеспечить перевыборные мероприятия.
Контроль за регулярностью выборных мероприятий становится, по-видимому, все более организованным. В первой половине XVII в. уже встре-262 чались подобные факты вмешательства и стимулирования выборного механизма в местном управлении. Это касалось губных учреждений. Как указывалось, в 1627, 1639, 1642-1644 гг. проводились повсеместные перевыборы губных старост, целовальников, сторожей по специальным царским грамотам. Эти мероприятия находились в общем ряду с попытками усовершенствовать систему контроля за местными учреждениями в целом.
Во второй половине XVII в. меняется характер контроля - появляются указания присылать именные списки губных целовальников с подтверждением уплаченных пошлин. Это не
только обеспечивало контроль над финансовыми поступлениями, но и за выборной практикой на местах, а также за лицами, участвующими в местном управлении. Примечательно и другое. Выборные должности в царских грамотах к губным старостам в различные города за 1655-56 гг. называются чинами, что свидетельствует об их включении в государеву служебную иерархию.
Стремление правительства упорядочить и контролировать «мирскую службу» через регистрацию «именных списков» и «выборов» в приказах напоминает аналогичную схему в отношении лиц приказной администрации и свидетельствует о распространении соответствующей политики правительства и в отношении земского управления.
Уже в начале 40-х гг. XVII в. предпринимались попытки упорядочить отъезд с мест посадских старост, которые должны были всегда находиться у дел подобно всем другим представителям местной власти - воеводам и губным старостам. Для отпуска с челобитьем в центр необходим был государев указ, что подразумевало обязательное прохождение челобитных через съезжую избу. Однако на практике земские люди часто продолжали придерживаться прежних порядков [10, ф. 233, кн. 9, л. 67.; там же, ч. 27, д. 41186; ф. 16, ч. 2, оп. I, д. 24, л. 9; ф. 159. оп. 6, ч. 2, д. 672; там же, оп. 4, д. 12; там же, оп. 6, ч. 2, д. 722, л. 166; ф. 371, оп. 2, ч. 1, д. 68, л. 50; ф. 690, оп. 1, д. 2; ф. 689, оп. 1, д. 39].
Традиционный внутриобщинный механизм с ежегодными перевыборами ко второй половине XVII в. нуждался в регулировании со стороны центральной власти. Настойчивая
политика на сохранение и активизацию выборных институтов, регулярность перевыборных мероприятий, привлечение практически всех членов общины к «мирской службе» не дает основание связывать сформировавшееся негативное отношение в обществе к участию в «мирском управлении» исключительно с натиском централизаторских устремлений правительства в условиях абсолютизации царской власти.
В свою очередь отказы и уклонения посадских и уездных людей от участия в «мирской службе», растущее недоверие к мирской администрации в лице земских старост, выборы последних «без мирского приговору» привносили в земское управление элементы деструктивного характера и расширяли возможности вмешательства центральной власти в сферу земского управления.
И соборная практика, и местные выборные сословно-представитель-ные учреждения постоянно эволюционировали на протяжении всего XVII в. как в силу внутренних для каждого из них причин, так и под давлением абсолютистских тенденций. Между тем для самой власти эти институты были исключительно важными механизмами управления в реалиях XVI-XVII вв. Как к механизмам управления относились к выборной практике и посадские, и уездные люди, которые все больше ощущали ее разорительность и обременительность. В условиях складывающегося абсолютизма и разрастания чиновничьего аппарата в центральных и местных учреждениях использование выборных принципов управления было вполне уместно, поскольку они были эффективными средствами для дости-
жения конкретных целей. Однако «кормить» местных чиновников и безвозмездно исполнять свои обязанности на выборных должностях, а также оплачивать выборные пошлины - все это ни «мирской» бюджет, ни общинные механизмы регулярно обеспечивать были не в состоянии. В этих условиях государственное вмешательство в исторически сложившиеся механизмы самоуправления, попытки искусственно их отрегулировать и в приказном порядке стимулировать не достигали ожидаемого эффекта.
Таким образом, в XVI-XVII вв. выборное начало играло значительную роль в системе государственного управления России. Выборные институты были органично встроены в сложную, противоречивую структуру управления и находились в тесном взаимодействии с приказными органами на местах, высшими, центральными учреждениями и царской властью как при решении задач местного характера, так и общегосударственного значения. Более того, они могли и самостоятельно управлять в городах, без представителей Москвы и от име- 263 ни центральной власти. Политика правительства во второй половине XVII в. так же, как и ранее, была направлена на интеграцию выборной практики в формирующуюся бюрократическую систему управления. Общинные механизмы посадского управления (выборность должностных лиц, отчетность выборных лиц и поручительство за них общины, ежегодная сменяемость, безвозмездность их деятельности) не только активно использовались правительством для выполнения тех или иных государственных задач, но и целенаправленно поддерживались центральной властью «указ-
ным» путем. Опора на местные выборные учреждения были важной и неизбежной стороной функционирования всей государственной системы управления, даже в условиях сибирского региона [13]. Эффективность и перспективность подобных механизмов управления страной была настолько велика, что вплоть до конца XVII в. центральная власть и без земского собора напрямую сотрудничала с земскими и губными выборными институтами и выступала главным регулятором их взаимодействия друг с другом и представителями приказной администрации на местах.
11. Булгаков М. Б. Посадские люди в системе государевых служб в XVII в.: Автореф. дисс. ... д-ра ист. наук. - М., 2007.
12. Глазьев В. Н. Власть и общество на Юге России в XVII веке: противодействие уголовной преступности. - Воронеж, 2001.
13. Александров А. А., Покровский Н. Н. Мирские организации и административная власть в Сибири в XVII в. // История СССР. - 1986. - № 1. - С. 47-68. ■
264
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. Юшков С. В. К вопросу о сословно-представительной монархии в России // Советское государство и право. - 1950. -№ 10. - С. 39-51.
2. Базилевич К. В. Опыт периодизации истории СССР феодального периода // Вопросы истории. - 1949. - № 11. - С. 78-91.
3. Белозерская уставная грамота 1488 г. // Российское законодательство Х-ХХ вв. -М., 1985. - С. 193-195.
4. Пашкова Т. И. Местное управление в Русском государстве первой половины XVI в. - М., 2000.
5. Носов Н. Е. Становление сословно-представительных учреждений в России. Изыскания о земской реформе Ивана Грозного. - М., 1969.
6. Носов Н. Е. Становление сословного представительства в России в первой половине XVI в. // Исторические записки. -М., 1986. - Т. 114.
7. Российское законодательство Х-ХХ вв. -Т. 2. - М., 1985.
8. Памятники русского права. - Вып. 5. - М., 1956.
9. Акты Археографической экспедиции. -Т. 3. - СПб., 1836. - № 171.
10. РГАДА. - Ф. 16, 141, 159, 210, 233, 371, 396, 689, 690.
