CC BY
190
МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ПЕРИОД СТАНОВЛЕНИЯ АБСОЛЮТИЗМА В РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XVII ВЕКА
Е.А. Колесникова
Аннотация. В статье анализируется структура местного управления второй половины XVII в., состоящая из приказных и выборных институтов. Автор полагает, что сохранение традиционных выборных механизмов управления являлось важным условием развития российского государства и в период формирования абсолютной монархии.
Ключевые слова: местное управление, приказные и выборные институты, традиционные механизмы управления, абсолютная монархия.
Summary. In second halfof XVII century structure of local management included admin-istrational and elective institutions. Preservation of traditional mechanisms of management was important condition of development of Russian state in period formation of absolute monarchy.
Keywords: local management, administrational and elective institutes, traditional mechanisms of management, absolute monarchy.
В историографии сложилось мнение, что Петр I взял за основу административных преобразований в России в первой четверти XVIII в. государственные реформы и институты Швеции, Дании и некоторых других стран, последовательно вычеркивая из западных образцов все, что хотя бы гипотетически ставило под сомнение власть самодержавия. Известно, что низшим и важным звеном шведского управления был приход (кирхшпиль). Его деятельность была основана на активном участии в управлении народа, крестьян, выборные от которых входили в административные и судебные органы крихшпиля, а пастор являлся высшей нравственной властью в приходе. Но, как отмечает Е.В. Анисимов,
Петр и сенаторы полностью отвергли этот принцип и ни о каком участии народа и духовенства в управлении в системе российского самодержавия петровских времен не могло идти речи, так как «ис крестьянства умных людей нет»[1, с. 261]. Так и получилось, что из копируемых Петром западных систем государственного устройства были выброшены как высшие, так и низшие выборные органы, которые контролировали и подчиняли себе бюрократию. В результате пересаженная на русскую почву бюрократия, нужная и полезная в системе парламентского и местного контроля, получила в России гипертрофированное развитие и «стала жить по своим внутренним и чуждым обществу зако-
279
280
нам» [там же, с. 11] - законам паразитического механизма.
В связи с этим вполне логичен вопрос, почему при формировании в начале XVIII в. новой государственной системы в стране с многовековой традицией общинного самоуправления стал возможен отказ от выборной практики и институтов сословного представительства и самоуправления.
Главным хрестоматийным ответом на этот вопрос в историографии является указание на тот факт, что уже во второй половине XVII в. в процессе абсолютизации царской власти и централизации управления происходило падение соборной деятельности на высшем уровне и подчинение выборных учреждений представителям местной воеводской администрации. Нередко эти процессы рассматривались как постепенная ликвидация институтов самоуправления еще в допетровский период. Однако понятие «самоуправление», которое в источниках XVII в. не встречается, часто наполнялось содержанием более позднего времени. Таким образом, получается, что Петр I здесь вроде бы и «ни при чем», многое было разрушено до него, а он лишь учел это в ходе преобразований.
В историографии последних десятилетий ответ на поставленный вопрос предлагается искать несколько в иной плоскости, а именно, в рамках проблемы соотношения традиционализма и модернизации [2]. Речь идет о констатации в России конца XVII в. системного (или структурного) кризиса. Под системным кризисом понимается наступающая в определенный момент существования системы (в нашем случае под системой подразумевается государство) неспособность
адекватно справляться со своими функциями. Причина этой функциональной неспособности, по мнению А.Б. Каменского, заключается о поразившем Россию конца XVII в. кризисе традиционализма, когда «традиционная культура и политическое согласие не могли уже обеспечивать безопасность государства и личности, и требовалась перестройка всей системы, ее модернизация, не исключавшая и самые радикальные формы» [3]. Показательно, что о системном кризисе конца XVII в. пишут, как правило, исследователи, которые изучением непосредственно истории России в XVII в. не занимаются, исследуя проблемы XVIII в., в том числе петровские преобразования (Е.В. Анисимов, А.Б. Каменский, И.В. Курукин,А.Н. Медушевский). И.В. Курукин называет петровские реформы первым опытом «неорганической модернизации», суть которой сводится к рационализации, унификации, централизации и дифференциации функций аппарата управления, что «помогло мобилизовать силы страны и осуществить рывок» [4, с. 9, 17]. А.Н. Медушевский понятие «модернизации» также связывает с понятием «догоняющего развития» и считает, что переход от традиционной организации управления к государственности нового типа явился объективным этапом общественного развития нового времени [3].
Следуя логике концепции кризиса традиционализма и неизбежности модернизации, институты местного управления, тем более выборные учреждения, олицетворявшие собой традиционную организацию управления, неизбежно должны были проявить свою несостоятельность и неспособность решать во второй половине
XVII в. насущные задачи как местного, так и государственного масштаба.
Вместе с тем в последние десятилетия появился ряд монографических работ, посвященных социально-политическим процессам в России в XVII в., в частности эволюции государственной службы посадских людей [5], положению провинциального дворянства в XVII в. [6]. Эти исследования, опираясь на богатейший архивный материал, свидетельствуют об ином характере происходивших изменений, которые не дают основания квалифицировать ситуацию в России в конце XVII в. как системный кризис. Так, Т.А. Лаптева, изучив историю провинциального дворянства в XVII в., пришла к выводу, что «на протяжении века провинциальное (городовое) дворянство оставалось живым организмом, эволюционирующим в системе общества и государства в виде подсистемы "города", которая сохраняла свою форму, несмотря на значительные структурные изменения», и «в рамках "города" богатая верхушка и бедная масса дворян до конца века все были единым целым, их социальное размежевание оставалось делом будущего» [6, с. 537-538]. М.Б. Булгаков показывает возрастание степени участия выборных посадских людей в решении не только местных, но и государственных вопросов.
Эти исследования представляют для нас интерес, прежде всего, в контексте проблемы функционирования системы местного управления, ее эффективности и жизнеспособности в процессе эволюции политической системы к абсолютизму. Сразу необходимо отметить, что при изучении проблем местного управления нельзя игнорировать такой фактор, как регио-
нальные особенности в его организации на Русском Севере, в Поволжье, Сибири, городах Юга и Замосковном крае. Социально-географический фактор обуславливал, несомненно, определенную специфику управления. Тем не менее эта специфика не противоречила общим тенденциям в организации и практике управления, о которых пойдет речь, а, напротив, служила задаче сохранения единства территории государства.
Земский уровень или Земская изба состояла из выбранных старост и целовальников из посадского населения и уездных крестьян.
Губные старосты, стоявшие во главе Губных изб, избирались из провинциальных дворян всем служилым «городом», а также посадскими людьми и уездным населением. Правильность выбора подтверждалась подписями участников этого процесса. Такие «выборы» отправлялись в Москву в Разбойный приказ. Выбранные и, как правило, утвержденные губные старосты освобождались от военной службы. Хотя иногда им все же приходилось принимать участие и в боевых действиях, прежде всего, в уездных городах. Известно, что в декабре 1660 г. в Москве в Разбойном приказе проводился смотр губных старост. В результате был составлен список губных старост 47 городов и издан указ от 7 февраля 1661 г., разделивший губных старост на три группы: первая (3 человека) - определялась в полк боярина князя И.А. Хованского; вторая (11 губных старост) - в горо-довую службу; остальные (33) - оставлялись в прежних должностях [7, с. 129]. Итоги смотра свидетельствуют о двойственной политики правительства, которое, несмотря на необ-
281
ходимость мобилизации способных к полковой службе лиц в действующую армию, не хотело это делать в ущерб интересов местного управления и сохраняло возможность оставаться на службе в губных избах.
В 1669 г. в «Новоуказных статьях» об уголовных делах была дана подробная инструкция о порядке выборов и деятельности губных старост. Подтверждались ранее неоднократно выдвигаемые правила выбора в губные старосты дворян «добрых и прожиточных, которые за старость или за раны от службы оставлены или за которых служат их дети», при этом особо подчеркивалось, что грамотность является обязательным условием выбора губного старосты.
Правительство рассматривало участие дворян в работе выборных органов как городовую службу наравне с военной. Провинциальные дворяне получали даже «придачи» за участие в земских соборах. Например, денежное жалование получили в Москве дворяне, посланные из городов для участия в работе Земского собора 282 1648 г. [6, с. 244, 256].
В десятнях встречается даже упоминание о склонности того или иного провинциального дворянина не к военной службе, а к гражданской (в центральных приказных учреждениях, органах местного воеводского управления) [там же, с. 299-300].
Воеводский уровень, или приказной, формировался из назначенных центральной властью администраторов (воеводы, сыщики, «приказные люди», дьяки и т.д.). Должность воеводы во второй половине XVII в. претерпела существенную трансформацию, в ней больше проступало административное начало, нежели воен-
ное. Провинциальные дворяне в качестве вознаграждения за заслуги все чаще претендовали на воеводские должности или рассматривали их как возможность «покормиться», исправить свое материальное положение. На воеводства, как и на должность губного старосты, часто стали назначаться отставные дворяне «за службы, раны или плен» и не только собственные, но и родственников, за смерть родственников на службе [там же, с. 303]. Но по воеводам эти требования соблюдались более жестко. В мае 1661 г. состоялся указ, по которому в городовые воеводы и приказные люди назначались лишь раненые «бывшие в плену, здоровых же велено было «переменить» ранеными и выслать в Москву в Разряд для полковой службы» [там же, с. 306]. Конечно, это требование ужесточалось во время ухудшения внешнеполитической ситуации, но оно, тем не менее, свидетельствовало об определенном сближении статуса воеводы и выборного губного старосты, что потенциально вело к обострению взаимоотношений между ними.
Более того, в литературе отмечалось, что должность губного старосты перерождалась и теряла свой «земский» характер, так как, оставаясь часто в качестве единственного администратора в том или ином городе, он выступал исключительно как лицо приказное с точки зрения всей полноты ответственности перед правительством за состояние дел на местах.
В то же время «города» имели право «выбора» лиц уездной администрации. В случае внезапной смерти воеводы «город», в том числе посадские люди, могли выбрать нового. Косвенно право выбирать воеводу и
дьяка съезжей избы осуществлялось путем подачи коллективных челобитных [там же, с. 301]. Право такого самостоятельного выбора воевод ограничивалось распоряжением 22 августа 1677 г. о том, чтобы без именного указа «городовые» дворяне и дети боярские на воеводства для смены прежних воевод не определялись [8, с. 143]. Но практически ничем не ограничивалось для местного населения право выбора между воеводой и губным старостой при определении того, кто должен управлять городом в том или ином году. Главным механизмом такого влияния как раз и становятся коллективные челобитные, которые касались совершенствования сыскного механизма, судебной процедуры, межевания земель, а также назначения на воеводские и другие должности. Коллективные челобитные могли подаваться только от дворян того или иного города, или составлялись совместно с посадскими людьми.
На массовые дворянские челобитные по вопросам назначения или смещения с воеводских и других приказных должностей во второй половине XVII в. обратил внимание Д.А. Высоцкий [9]. Он назвал более 600 таких коллективных челобитных, расположил их по городам. Высоцкий даже пришел к выводу о дворянском диктате на местах, и о том, что воевод и приказных людей фактически выбирали местные дворянские общества [6, с. 451]. Однако вряд ли можно с этим согласиться. Т.А. Лаптева приводит свидетельства серьезного давления правительства и отдельных лиц из бывшей администрации на дворян-челобитчиков, показывает противоречивость возникавших порой ситуа-
ций, когда одновременно разными социальными группами одного города подавалось несколько челобитных с просьбой назначить воеводами разных людей [там же, с. 451-457]. Такая же ситуация возникала и при выборе между губным старостой и воеводой. Часть населения требовала оставить одного губного старосту в городе, а другая часть - прислать воеводу, а губного старосту отстранить от должности. Бесспорно, что сам процесс подачи таких челобитных поощрялся сверху [там же, с. 479]. Коллективные челобитные позволяли правительству контролировать и регулировать обстановку на местах, ограничивать произвол администрации и укреплять свою власть. При формировании структуры управления проблема контроля являлась одной из важнейших и принципиальных как для государства, так и для общества. И выборное начало способствовало ее решению. Оно позволяло также решать и проблему ответственности, которую разделяли государство и общество: центральная власть отвечала за чиновников, общество несло ответственность, в том числе и материальную, за своих представителей.
Московское правительство использовало выборные органы местного самоуправления для своих финансовых и административных целей, прежде всего, для взыскания податей с населения. Известны памяти земским старостам Твери Даниилу Волкову от 1690 г, Владимира от 1694 г. о взыскании стрелецких денег с посадских людей; челобитная 1692 г. посадских людей г. Тулы о разрешении приема у них оброчных денег в земской избе, минуя воеводу; челобитная 1695 г. посадских людей г. Болхова о
283
ВЕК
злоупотреблениях земских старост и целовальников при сборе стрелецких оброчных денег [10]. Такая же челобитная известна и по Калуге 1669 г. [11]. В таком качестве центральная власть стремилась вписать их в систему приказного управления.
Политический курс российского правительства второй половины XVII в. вырабатывался в условиях дальнейшего распространения традиционной выборной практики. Для самой власти эти институты были исключительно механизмами управления в реалиях XVII вв., эффективными средствами для достижения конкретных целей.
Как к механизмам управления относились к выборной практике посадские и уездные люди, которые все больше ощущали ее разорительность и обременительность? «Кормить» местных чиновников и безвозмездно исполнять свои обязанности на выборных должностях, а также оплачивать выборные пошлины - все это ни «мирской» бюджет, ни общинные механизмы были не в состоянии обе-284 спечивать регулярно. Выборные институты в местном управлении становятся для населения в определенном смысле обузой, разорительными, фактором, отвлекающим от повседневных забот, более выгодных занятий - промыслов и торговли. В обществе набирало силу индифферентное отношение к участию в местном управлении, росло количество фактов уклонения от выборов, челобитных с просьбами прислать воевод или других приказных людей в местные органы управления. Известна челобитная посадских людей 1694 г. Переяславля-Рязанского о зачете им в оброк денег, заплаченных в «мир-
ской расход» [10]. Она свидетельствует об отношении к мирскому управлению, прежде всего, как к части государственной структуры, а к «мирским» деньгам как составляющей общегосударственного бюджета.
В ответ на такие деструктивные с точки зрения основ самоуправления процессы правительство либо по требованию местного населения предоставляет ему временные льготы, освобождая от тех или иных выборных повинностей, либо проводит организованные перевыборные мероприятия по городам, но часто принимает в приказном порядке меры по поддержанию и сохранению выборного управления. Кроме этого, оно требует следить за ежегодностью выборов, их очередностью, представлять списки выборных должностных лиц в Москву и т.д.
Стремлением удешевить местное управление для населения официально обосновывается и одна из целей указа 1679 г. о ликвидации губных учреждений и сосредоточении всей власти на местах в руках воевод. Однако такая кардинальная мера была, пожалуй, единственной и достаточно кратковременной. Уже через пять лет выборные губные органы были полностью восстановлены. И скорее всего, этот указ был связан с очередной необходимостью укрепить армию за счет лиц, находившихся на должностях местного управления, а также он был частью не до конца реализованных масштабных реформ правительства Федора Алексеевича.
Несмотря на всю противоречивость политики центральной власти в отношении к выборным институтам, последние органично встраивались в сложную структуру управления
и находились в тесном взаимодействии с приказными органами на местах, высшими, центральными учреждениями и царской властью. Более того, они могли и самостоятельно управлять в городах, без представителей Москвы и от имени центральной власти. Политика правительства во второй половине XVII в., как и прежде, была направлена на интеграцию выборной практики в формирующуюся бюрократическую систему управления [12, с. 407-416]. Это был новый этап в эволюции системы управления с усилением «эксплуатации» традиционных институтов управления со всеми вытекавшими отсюда противоречиями, однако, сохранение выборных учреждений было важным условием дальнейшего развития российской государственности. Все эти противоречия вряд ли свидетельствовали о кризисе традиционных механизмов управления, напротив, они подтверждали их эффективность и значимость для центральной власти. Ресурс традиционной выборной системы управления еще далеко не был исчерпан к моменту Петровских преобразований.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. Анисимов Е.В. Время петровских реформ.
- М., 1989.
2. Каменский А.Б. Российская империя в XVIII в.: традиции и модернизация. - М., 1999.
3. Каменский А.Б. От Петра I до Павла I. -М., 1999.
4. Курукин И.В. История России. XVIII век.
- М., 2010.
5. Булгаков М.Б. Государственные службы посадских людей в XVII в. - М., 2004.
6. Лаптева Т.А. Провинциальное дворянство России в XVII веке. - М., 2010.
7. Глазьев В.Н. Власть и общество на Юге России в XVII веке: противодействие уголовной преступности. - Воронеж, 2001.
8. Полное собрание законов Российской империи. - Т. 2. - № 701.
9. Высоцкий Д.А. Коллективные дворянские челобитные XVII в. как исторический источник. - Вспомогательные исторические дисциплины. - Вып. XIX. - Л., 1987.
10. РГАДА. - Ф. 159 «Приказные дела новой разборки». - Оп. 6. - Ч. 2. - Д. 672. -Л. 49; Д. 813. - Л. 169; Д. 722. - Л. 18-20; Д. 785. - Л. 157-158, 161-162.
11. РГАДА. - Ф. 396 «Оружейная палата». -Оп. 1. - Ч. 4. - Ед. хр. 44.
12. Колесникова Е.А. «Мирская служба» в системе государственного управления второй 285 половины XVII в. - Судьба России в современной историографии. - М., 2006. ■
