CC BY
39УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10150
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ЗАЩИТЫ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
Сергей Николаевич КАШУЛИН, аспирант Хакасского государственного университета имени Н.Ф. Катанова E-mail: [email protected]
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.02 — конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право
Аннотация. Автор статьи исследует вопросы защиты интересов публичной собственности в сфере государственных закупок с точки зрения соблюдения принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации, и их соотношения с принципами контрактной системы. Автор выделил такие конституционные принципы, как гарантированная государственная защита всех форм собственности, обеспечение целевого и рационального использования публичной собственности, эффективность и ответственность системы государственного и муниципального управления.
Ключевые слова: государственные закупки, публичная собственность, конституционные принципы.
Annotation. The author investigates the issues of protection of public property interests in the field of public procurement in terms of compliance with the principles enshrined in the Constitution of the Russian Federation and their relationship with the principles of the contract system. The author identified such constitutional principles as guaranteed state protection of all forms of property, ensuring the targeted and rational use of public property, efficiency and responsibility of the system of state and municipal administration.
Keywords: public procurement, public property, constitutional principles.
Сфера государственных закупок в основном связана с деятельностью органов публичной власти, так как именно такие органы, собственно, и инициируют закупки, и цель данных закупок заключается в удовлетворении публичных интересов — обеспечении деятельности органов власти. Выделим особенность государственных закупок: публичные интересы обусловлены еще и тем обстоятельством, что в данной сфере находятся также интересы публичной собственности, т.е. собственности, принадлежащей публичным субъектам — государству, его регионам, муниципальным образованиям.
Публично значимый характер собственности указанных субъектов можно обосновать и положениями Конституции Российской Федерации, устанавливающими наиболее общие принципы праворегулирования и правоприменения.
Это такие принципы, как принцип равной защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ), из которого следует, что, обеспечивая и гарантируя защиту интересов частных собственников, Конституция при этом отнюдь не умаляет интересы собственности публичной, гарантируя ей те же меры государственной защиты.
Этот принцип раскрывается и в других конституционных нормах (статьи 17, 18, 35 и 36 Конституции РФ), согласно которым государственная собственность может быть равноправным объектом гражданского оборота, а также обладает всем комплексом мер правовой защиты, начиная от права требовать от других субъектов исполнения тех обязанностей, которые являются следствием их вступления в отношения с объектом государственной собственности (на-
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2019
пример, исполнить встречную обязанность по оплате переданного им объекта государственной собственности), а также право на защиту государственной собственности, в том числе и путем судебной защиты. То есть, это тот же комплекс правоотношений, который выводится из конституционных принципов защиты частной собственности [4, с. 35—38].
Таким образом, прежде всего, следует отметить, что защита права государственной собственности состоит в непосредственной реализации правомочий собственника государством, когда оно выступает в гражданском обороте от своего имени через уполномоченные органы и лица, в том числе и реализации права на защиту интересов собственника.
Данный вывод находит свое подтверждение и в конституционных положениях, в частности, п. «г» ст. 114 Конституции РФ наделяет такой орган государственной власти, как Правительство РФ, отдельными полномочиями собственника над всей федеральной собственностью, а именно, полномочиями управления государственной собственностью. Органы местного самоуправления наделяются аналогичными полномочиями по управлению собственностью муниципальных образований (ч. 1 ст. 130, ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).
Что касается других правомочий собственника — владения и распоряжения, прямо не указанных в тексте конституционной нормы, то здесь необходимо руководствоваться разъяснением Конституционного Суда РФ о том, что из системного анализа взаимосвязанных положений Конституции «следует, что законодатель вправе определять порядок управления федеральной собственностью, а также объем и пределы осуществления права собственности — владения, пользования и распоряжения федеральным имуществом, в том числе возможность его отчуждения»1.
Кроме традиционных форм защиты прав собственника, таких, как самозащита, судебная защита, представляется целесообразным выделить такую форму защиты, как рациональное использование государственной собственности. Наличие такой формы защиты обусловлено спецификой отношений государственной собственности.
Согласно п. 1 ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета в Российской Федерации является народ, который делегирует свои полномочия по осуществлению власти муниципалитетам и государственным органам, или реализует самостоятельно (п. 2 ст. 3). Именно в силу этого
делегирования власти государство осуществляет свою государственную власть в лице уполномоченных на то органов (ст. 11 Конституции РФ), в том числе реализует свои полномочия в отношении публичной собственности (государственной и муниципальной). Особенность реализации этих полномочий в том, что они реализуются не в интересах «титульного» собственника — федерального, регионального или местного, органов публичной власти, а в публично значимых интересах.
Данный вывод можно найти в исследованиях и других авторов, например, о том, что публичная собственность должна отвечать критерию публичной полезности [2, с. 24—26], т.е. предназначение публичной собственности в удовлетворении публичных интересов, которые представлены интересами не органов власти, и тем более интересами отдельных лиц, пусть даже наделенных властными полномочиями, а интересами общества, представленного населением публичного образования [6, с. 22].
Данная особенность публичной собственности, которая заключается в наделении некоторых должностных лиц правом представлять интересы собственника — государства, другого публичного образования, нередко приводит к злоупотреблениям со стороны данных лиц или бесхозяйственному отношению к объектам собственности.
В связи с этим публичная собственность нуждается в защите не только от неправомерных деяний со стороны частных участников государственных закупок, но и от неправомерного или нерационального поведения представителей органов публичной власти, которые также могут нанести ущерб публичным интересам государственной собственности.
Рассмотреть все вышеуказанные аспекты защиты государственной (публичной) собственности в сфере государственных закупок представляется целесообразным при помощи анализа основных принципов указанной сферы общественных отношений, закрепленных в профильном Законе.
Первым из указанных принципов является принцип открытости и прозрачности контрактной системы. Прозрачность является одним из основополагающих начал формирования и осуществления публичных расходов [7, с. 19—22], что подтверждается и позицией Конституционного Суда РФ2.
Таким образом, можно утверждать, что данный принцип следует отнести к категории форм
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2019
защиты государственной собственности от нерационального и (или) неправомерного использования, т.е. защиты от недобросовестного поведения заказчика и его представителей в сфере государственного заказа.
Что касается мониторинга прозрачности государственных закупок, то здесь представляют интерес оглашенные 6 декабря 2018 г. в Торгово-промышленной палате Российской Федерации итоги проекта «Национальный рейтинг прозрачности закупок». Вывод исследования: в целом стабильный рынок государственных закупок вступил в новую нормативную реальность, и внесенные масштабные поправки только улучшают конкурентность и прозрачность закупочного процесса, однако вызывают опасения отдельные нормы, такие, как возможность закупок у взаимозависимых обществ, которые могут и отрицательно сказаться на прозрачности. За 2018 г. потери государства от закупок в условиях низкой конкуренции составили 89,61 млрд руб. (без учета уровня инфляции)3.
С учетом изложенного представляется необходимым закрепить на конституционном уровне задачу органов публичной власти по рациональному и эффективному использованию публичной собственности, для чего деятельность таких органов публичной власти должна соответствовать критериям открытости и прозрачности.
Следующий принцип контрактной системы — принцип конкуренции (ст. 8 Закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»; далее — Закон о контрактной системе), который обычно рассматривается учеными-конституционалистами в качестве принципа, направленного на обеспечение интересов частных участников государственных закупок, поскольку он позволяет им принимать участие в контрактах и реализовывать свое право на конкурентную экономическую деятельность (статьи 8 и 34 Конституции РФ) [1; 5; 8; 9].
Но этот принцип также следует рассматривать как направленный на защиту интересов государственной собственности, поскольку именно в результате конкурентной борьбы государственный заказ достается тому участнику, который предложит наиболее выгодные для заказчика, а значит, и для собственника государственного имущества, условия. В результате заказчик добивается не только уменьшения стоимости заказа, тем самым уменьшая нагрузку на бюджет, но и преследует цель наиболее эффективного и
рационального использования бюджетных средств, что также следует рассматривать как публичный интерес государственной собственности.
Таким образом, принцип добросовестной конкуренции в контрактной системе является механизмом защиты публичной собственности от недобросовестного поведения как заказчиков, так и участников системы государственных закупок. Защита публичной собственности есть крайне важная задача органов публичной власти и представляет существенный интерес для общества и государства, что позволяет еще раз подчеркнуть конституционно-правовой аспект конкуренции в сфере государственных закупок.
Следующим правовым инструментом защиты публичных интересов государственной собственности следует указать принцип профессионализма заказчика, т.е. наличие обязательных специальных требований к профессиональным качествам должностных лиц, представляющих интересы государственных органов в контрактной сфере.
Как представляется, данный принцип следует отнести к механизму защиты интересов государственной собственности, поскольку недостаточная квалификация заказчика обусловит нерациональное и неэффективное использование государственной собственности. Но критерием такого профессионализма и необходимой квалификации нельзя считать только наличие высшего образования, поскольку при указанном толковании, как совершенно справедливо отмечает А.Н. Евсташенков [3, с. 75], данный принцип также направлен на защиту государственной собственности от ее неэффективного и нерационального использования.
Введение правила об обязательном объеме закупок товаров, работ, услуг с принципиально новыми свойствами, производимыми с использованием новых, инновационных технологий, направлено на выполнение принципа стимулирования инноваций, закрепленного ст. 10 Закона о контрактной системе.
Данный принцип служит цели эффективного и рационального использования государственной собственности.
Так, приказом Минобрнауки России от 1 ноября 2012 г. № 881 «Об утверждении критериев отнесения товаров, работ, услуг к инновационной и высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции» установлено, что к инновационной продукции относятся товары, работы и услуги, удов-
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2019
летворяющие совокупности критериев, в числе которых особо стоит отметить критерий обязательного экономического эффекта от реализации товаров, работ, услуг. Этот критерий характеризуется планируемым положительным экономическим эффектом реализации товаров, работ, услуг (в сравнении с существующими аналогами) на стадиях жизненного цикла продукции, что нельзя не рассматривать как защиту публичных интересов государственной собственности.
Здесь можно отметить проблему несколько неудачной формулировки в ст. 10 Закона о контрактной системе, где говорится лишь об инновационной и высокотехнологической продукции, оставляя вне поля данной нормы лицензии, компьютерные программы, патенты, инновационные методы ведения бизнеса и другие инновационные механизмы.
Как представляется, необходимо по-новому сформировать критерии отнесения приобретаемых инноваций к той или иной категории закупок и разработать соответствующие методики и регламенты проведения подобных закупок, определить состав необходимых документов, передаваемых при приобретении, в зависимости от стадии и категории закупаемой инновации.
Следующие два принципа — единства контрактной системы и ответственности за результативность и эффективность государственных закупок служат еще одним подтверждением наличия особой формы защиты государственной собственности — законодательного требования добиваться рационального и эффективного использования государственной собственности в контрактной системе прежде всего от государственных и муниципальных служащих, выступающих в качестве заказчиков. Кроме материальной ответственности, предусмотренной п. 5 ст. 34 Закона о контрактной системе, к должностным лицам заказчика могут применяться меры административной ответственности (статьи 7.29— 7.32 КоАП РФ, кроме ст. 7.29.2), и уголовной: за злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) или превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ).
Как представляется, указанные принципы профессионализма представителей публичной власти, их открытости инновационным методам в сфере государственных закупок, а также ответственности за результативность и эффективность таких закупок напрямую связаны с эффективностью всей системы государственного и муниципального управления.
Надо отметить, что вопросы конституционно-правовых основ государственного управления обычно рассматриваются в аспекте разделения ветвей власти — законодательной, исполнительной и судебной. Эффективность же государственного управления обычно рассматривается в аспекте только одной из ветвей, и механизмы совершенствования рассматриваются также в разрезе внесения изменений в отдельные законодательные акты, регламентирующие деятельность соответствующей ветви власти.
Комплексное исследование эффективности всей системы государственного управления в ее конституционно-правовом значении провела лишь Ж.А. Шишова, которая пришла к выводу, что многие положения Конституции Российской Федерации, особенно характеризующие основы конституционного строя (гл. 1), а также ставящие задачи перед всеми органами государственной и муниципальной власти (главы 3 и 4), «целесообразно рассматривать в качестве критериев социальной эффективности государственного управления, опираясь на которые можно достаточно корректно анализировать и оценивать характер и содержание текущего законодательства, формы, методы и результаты функционирования государственных органов, качество деятельности их руководителей и служащих» [10, с. 4].
Иными словами, решение вопросов эффективности государственного и муниципального управления должно быть не в дополнение Конституции, которая итак содержит все необходимые базовые принципы, а в правильном применении этих принципов при оценке и анализе деятельности органов публичной власти.
Если же проанализировать собственно применение этих конституционных принципов в сфере государственных закупок на примере судебной и надзорной практики, то можно отметить, что государство широко использует свои надзорные механизмы с целью обеспечения эффективности государственных и муниципальных служащих, пресечения любых попыток неисполнения или ненадлежащего исполнения ими своих служебных обязанностей.
Таким образом, в настоящее время существует разноплановый механизм правовой защиты публичной собственности в сфере государственных закупок, который базируется на основополагающих конституционных принципах: гарантированной государственной защиты всех форм собственности; прозрачности в деятельности
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2019
органов публичной власти как одного из основополагающих начал формирования и осуществления публичных расходов; поддержки конкуренции и обеспечения прозрачности как условия для рационального и эффективного использования собственности публичных образований; профессионализма представителей публичной власти, их открытости инновационным методам в сфере государственных закупок, а также ответственности за результативность и эффективность таких закупок, вытекающих из положений об обязательной эффективности и ответственности всей системы государственного и муниципального управления.
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 20.07.1999 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 года «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» // СЗ РФ.1999. № 30. Ст. 3989.
2 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2803.
3 Оглашены результаты Национального рейтинга прозрачности закупок в 2018 году // https://www.nrpz.ru/ 2018 (Дата обращения: 10.01.2019)
Библиографический список
1. Байдаров А.Д. Принцип поддержки конкуренции как конституционный принцип в Рос-
сийской Федерации // Право и государство. Теория и практика. 2012. С. 65—68.
2. Брежнев A.B. Государственное регулирование публичной собственности в условиях переходной экономики: Дис. ... канд. экон. наук. Саратов, 2002.
3. Евсташенков A.H. Практика применения стандарта «Специалист в сфере закупок» // Государственные и муниципальные закупки — 2016: Сб. докл. XI Всерос. практ. конф.-семина-ра. М.: ПРИНТ ПРО, 2016. С. 73—77.
4. Качур K.B. Содержание конституционного права частной собственности в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 4. С. 35—38.
5. Кузовкин Д.В. Обеспечение единства экономического пространства Российской Федерации (Конституционно-правовое исследование): Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005.
6. Мазаев В.Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности. М.: Горо-дец, 2004. 384 с.
7. Пятковская Ю.В. Прозрачность как основополагающий принцип публичных расходов: правовой механизм реализации // Рос. юстиция. 2016. № 10. С. 19—22.
8. Сухоруков A.C. Конституционно-правовое регулирование конкуренции в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ека-тернибург, 2010.
9. Хабриева Т.Я. Конституционно-правовые основы конкуренции в Российской Федерации // Журнал рос. права. 2017. № 1. С. 5—15.
10. Шишова Ж.А. Конституционно-правовые основы эффективности государственного управления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2019
