CC BY
133
Вопросы конституционного, муниципального, административного и финансового права
Научная специальность:
12.00.04 «Финансовое право; налоговое право; бюджетное право»
УДК 34, 347.73
ПУБЛИЧНОЕ ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО) ИМУЩЕСТВА: ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
© Васильева Н. В., 2019
Байкальский государственный университет, г. Иркутск, Россия
Отмечено, что имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, используется для решения публичных задач и функций, а также является источником доходов соответствующего бюджета. Указывается, что при несомненности публично-правового характера таких бюджетных доходов они представляют собой результат участия публично-правовых образований в гражданском обороте. Такая двойственность, по мнению автора, вызывает вопросы о степени допустимости права публично-правовых образований осуществлять предпринимательскую деятельность. Отмечается, что дискуссия о необходимости сохранения или отчуждения собственности публично-правовых образований имеет давнюю историю. Проводится историко-правовой анализ полемики по вопросу отчуждения имущества казны. Обозначено, что в современных финансово-правовых исследованиях преобладает мнение о том, что публично-правовым образованиям может принадлежать только то имущество, которое используется для реализации публичных задач. Обращается внимание на то, что только сокращение государственного и муниципального имущества еще не свидетельствует об эффективности управления государственным (муниципальным) имуществом. Отмечено, что государственное (муниципальное) имущество, не используемое временно для осуществления публичных функций, является источником бюджетных доходов. По мнению автора, публичное предназначение государственного и муниципального имущества во многом зависит от соблюдения принципа эффективности управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности публично-правовых образований. Указано, что при решении вопроса о распоряжении государственным (муниципальным) имуществом необходимо исходить из необходимости достижения публичных интересов, приоритета публичных интересов и сохранения целевого назначения государственного (муниципального) имущества; реализацию государственного и муниципального имущества необходимо рассматривать как крайнюю меру. Подчеркнуто, что временно неиспользуемое имущество публично-правовых образований будет приносить доход при передаче во временное владение и пользование за плату.
Ключевые слова: государственное (муниципальное) имущество, публичные доходы, публичный интерес, бюджетные доходы, публичное предназначение, бюджет, государственная (муниципальная) собственность, отчуждение государственной собственности, имущество казны, унитарные предприятия.
Как известно, любое государство является крупным собственником. В разные времена и вне зависимости от политической системы любое государство владело и владеет достаточным массивом различного рода имущества. Необходимость наличия имущества в государственной (муниципальной) собственности продиктована публичными интересами. Оно используется для решения задач и функций публично-правовых образований и является источником формирования бюджетов. Доходы, получаемые от владения государственным и муниципальным имуществом, по-
ступают в бюджет как при непосредственном осуществлении государством и муниципальными образованиями правомочий собственника в отношении имущества казны соответствующего публично-правового образования, так и опосредованно от деятельности созданных публично-правовыми образованиями юридических лиц.
Вместе с тем вопрос наличия государственной (муниципальной) собственности и тесно связанные с этим вопросы участия государства в лице соответствующих органов в гражданском обороте и осуществлении хозяйственной
(предпринимательской) деятельности являются достаточно спорными.
Дискуссия о необходимости сохранения или отчуждения собственности публично-правовых образований имеет давнюю историю. Научная полемика велась уже на страницах дореволюционной учебной и научной финансово-правовой литературы. На предмет сохранения или отчуждения государственного имущества высказывались полярные точки зрения -от признания за государством необходимости владения большим объемом имущества [6, с. 1] до необходимости его скорейшего отчуждения в частную собственность [5, с. 115-117].
В дальнейшем широко распространилось мнение о том, что публично-правовые образования не могут быть субъектами предпринимательской деятельности. Соответственно, государство (муниципальное образование) должно владеть только теми видами имущества, которые помогают решать стоящие перед ними публичные цели и задачи. Так, по мнению А. И. Худякова, государство не должно осуществлять предпринимательскую деятельность, оно должно функционировать только в сферах социальной направленности, где частным лицам функционировать экономически нецелесообразно, поскольку назначением государственной собственности является обеспечение функционирования государства, в силу чего оно не может быть источником извлечения прибыли [7, с. 316].
Это нашло отражение в действующих нормативных правовых актах Российской Федерации1, которыми закреплена концепция публичного назначения государственной (муниципальной) собственности.
Так, согласно ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в собственности субъекта Российской Федерации может находиться только имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, совместного ведения субъектов Российской Федерации и Российской Федерации, а также по предметам ведения Российской Федерации; обеспечения деятельности органов государ-
ственной власти субъекта Российской Федерации, государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных унитарных предприятий субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации; реализации полномочий, право осуществления которых предоставлено федеральными законами.
Подобным образом определен и перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности муниципальных образований. При этом, ч. 5 ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на иное имущество, оно подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.
Такой же правовой позиции - публичного назначения государственной и муниципальной собственности - придерживается и Конституционный Суд РФ. В частности, им признано, что государственное и муниципальное имущество может использоваться только «для осуществления публичных полномочий в конституционно установленных целях»2.
Несомненно, государственное и муниципальное имущество имеет публичное предназначение. Вместе с тем считаем оправданным поставить вопрос о том, можно ли считать следствием проявления публичного назначения государственного (муниципального) имущества немедленное выбытие временно неиспользуемого в публичных целях имущества (его продажа (приватизация) или передача на безвозмездной основе)?
Принимаемые программные документы свидетельствуют о направленности государственной и муниципальной политики в области управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью именно на сокращение. Например, согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. одной из задач государственной полити-
1 Об общих принципах организации законодательных (предста-
вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЭ II Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2 По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» в связи с запросом Правительства Москвы : постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. № 8-П II Вестн. Конституционного Суда РФ. 2006. № 4.
ки обозначено сокращение объема имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности1.
На наш взгляд, только сокращение государственного и муниципального имущества, в том числе за счет уменьшения численности унитарных предприятий, нельзя признать эффективным управлением государственной (муниципальной) собственностью. Ведь такое временно не используемое имущество является источником формирования бюджета любого уровня бюджетной системы Российской Федерации.
Кроме того, согласимся с экономистами в том, что, уменьшая государственную и муниципальную собственность, мы снижаем и гибкость в удовлетворении потребностей населения за счет перепрофилирования временно неиспользуемого в публичных целях имущества [2]. Это в настоящее время ярко проявляется в различных социальных сферах (обеспечение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, водоотведение и водоснабжение, теплоснабжение и т. п.).
Публичное предназначение государственного и муниципального имущества во многом зависит от соблюдения принципа эффективности управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности публично-правовых образований. Отметим, что в научной литературе под эффективностью понимается соотношение полученного результата и произведенных затрат [1, с. 29]. Такое понимание эффективности нашло отражение и в действующих нормативных правовых актах. В частности, согласно ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации2 (далее - БК РФ) основой принципа эффективности использования бюджетных средств является необходимость достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). Подобным же образом эффективность трактуется законодательством о федеральной контрактной системе. Согласно ст. 12 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»3 под эффективностью понимается необходимость достижения задан-
1 О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. : распоряжение Правительства РФ от 17 нояб. 2008 г. № 1662-р II Собр. законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
2 Бюджетный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
3 Собр. законодательстваРФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
ных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Соответственно, в сфере публичной собственности также необходимо руководствоваться принципом эффективности, а именно исходить из необходимости достижения публичных интересов (результативности), сохранения целевого назначения такого имущества, вызванного необходимостью соблюдения приоритета публичных интересов.
Полагаем, что продажу государственного и муниципального имущества необходимо рассматривать как чрезвычайную меру.
К сегодняшнему дню в результате прошедших преобразований в собственности государства (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации) и муниципальных образований практически не осталось «лишнего» имущества. При этом забывается, что в случае продажи принадлежащего ему имущества публично-правовое образование решает проблемы текущего периода, в частности избавляет себя от расходов на содержание временно не используемого имущества. В то же время иные публичные интересы не учитываются, через продажу устраняется необходимое имущество [4, с. 72]. Ведь имущество лишь временно не используется в публичных целях.
Наиболее ярко это видно на примере ситуации в области дошкольного образования. В 1990-е гг., когда детские дошкольные учреждения (детские сады, ясли) закрывались в силу различных причин (прежде всего финансового характера), занимаемые ими здания и помещения выбыли из муниципальной собственности как путем приватизации, так и передачи в федеральную или региональную собственность.
С одной стороны, была решена задача текущего периода - дефицитные бюджеты муниципальных образований были освобождены от непроизводительных расходов, связанных с содержанием такого имущества. С другой стороны, муниципальные образования утратили здания, специально построенные для размещения детей.
Преодоление демографического кризиса, в том числе благодаря принимаемым Российской Федерацией и субъектами Федерации демографическим мерам (установление «материнского капитала», увеличение социальных выплат при рождении детей, установление «регионального материнского капитала», поддержка многодетных семей и пр.), привело к увеличению потребности в детских дошкольных учреждениях. Это создало ситуацию, в которой муниципальные образования оказались вынуждены, для того, чтобы реализовать свои полномочия по
организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования, изыскивать средства в дефицитных местных бюджетах на новые детские сады.
Получается, что продажей такого муниципального имущества были решены только краткосрочные задачи. А в долгосрочной перспективе расходы местных бюджетов были увеличены. Полагаем, что в данном случае нельзя признать эффективной деятельность муниципальных образований как в бюджетной сфере, так и сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом.
По нашему мнению, возможна продажа (передача) только такого государственного (муниципального) имущества, которое невозможно или не предполагается использовать в публичных целях в долгосрочной перспективе. Стоит заметить, что до революции ученые в области финансового права были едины в суждении -доходы от продажи государственного имущества относились к категории чрезвычайных, возможных только в строго ограниченных случаях [3, с. 32]. Придерживаются такой точки зрения и современные авторы [4, с. 90].
По нашему мнению, продажа государственного (муниципального) имущества должна рассматриваться как исключительный случай, допускаемый при соблюдении определенных условий. К таковым можно предложить отнести:
- невозможность применения того или иного имущества в публичных целях в долгосрочной перспективе,
- непригодность предназначения того или иного имущества публичным целям, заложенным в стратегических документах,
- несоизмеримость затрат по содержанию того или иного имущества с суммами возможных к получению доходов от его использования.
Причем назрела насущная потребность законодательного закрепления данной концепции. Полагаем необходимым установление федеральными законами (и, прежде всего, бюджетным законодательством Российской Федерации) условий, при соблюдении которых допустимо выбытие имущества из государственной (муниципальной) собственности.
Временно неиспользуемое имущество публично-правовых образований способно приносить доход при передаче во временное владение и пользование за плату. Стоит отметить, что на это обращается внимание и Конституционным Судом РФ.
В частности, Конституционный Суд РФ указал, что является возможным предоставление муниципального имущества для оказания услуг по жизнеобеспечению населения хозяйствую-
щим субъектам с сохранением права муниципальной собственности, поскольку нахождение конкретного объекта в публичной собственности выступает гарантией того, что население не лишится возможности получения услуг из-за отсутствия соответствующей инфраструктуры1.
Рассматривая передачу государственного (муниципального) имущества во временное владение и пользование, отметим, что в настоящее время бюджетно-правовое регулирование данного вида бюджетного дохода практически отсутствует. В статье 42 БК РФ содержится всего лишь указание на то, что такие доходы относятся к неналоговым доходам бюджетов. Иные нормы, в том числе касающиеся принципов определения платы за пользование имуществом, в БК РФ отсутствуют.
Полагаем, что при передаче государственного (муниципального) имущества во временное владение и пользование за плату необходимо также руководствоваться принципом эффективности. Соблюдению принципа эффективности в данном случае будет способствовать повсеместное использование положительно зарекомендовавших себя процедур конкурса и аукциона.
Применение законодательства о федеральной контрактной системе в данном случае невозможно, поскольку публичный субъект (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование) выступает на стороне продавца. Вместе с тем его концепция может являться ориентиром, позволяющим передать имущество на наиболее выгодных условиях или за наиболее высокую цену при использовании различных конкурсных или аукционных процедур.
Конкурсные процедуры при заключении договоров с государственным и муниципальным имуществом предусмотрены законодательством о защите конкуренции и ограничении монополистической деятельности. Однако действующее законодательство содержит многочисленные исключения из общего правила. Так, в соответствии со ст. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции»2 конкурсы и аукционы не проводятся в случае передачи прав на государственное (муниципальное)
1 По делу о проверке конституционности части 8 статьи 4 и частей 2, 3 и 4 статьи 9 Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобой администрации города Благовещенска : постановление Конституционного Суда РФ от 20 дек. 2010 г. № 22-ПII Вестн. Конституционного Суда РФ. 2011. № 1.
2 Собр. законодательстваРФ. 2006. № 31, ч. 1. Ст. 3434.
имущество отдельным видам некоммерческих организаций, адвокатским, нотариальным, торгово-промышленным палатам, медицинским организациям и во многих других случаях.
Полагаем, что такого регулирования недостаточно, необходимо более четкое правовое регулирование процедуры предоставления государственного (муниципального) имущества во временное возмездное владение и пользование, существующие пробелы в нормативном регулировании такого рода бюджетных доходов должны быть устранены.
Подводя итог, отметим, что государственное (муниципальное) имущество, несомненно, имеет публичное предназначение. Вместе с тем существующее финансово-правовое регулирование данной сферы не позволяет в полной мере использовать возможности управления и распоряжения государственным (муниципальным) имуществом для пополнения доходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Нивелировать недостатки правовой регламентации возможно путем законодательного закрепления концепции управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом на основе соблюдения принципа эффективности, заключающегося в необходимости достижения публичных интересов (результативности), сохранения целевого назначения такого имущества, вызванного необходимостью соблюдения приоритета публичных интересов.
При этом реализацию государственного и муниципального имущества необходимо рассматривать как меру, допускаемую при соблюдении таких условий, как невозможность применения того или иного имущества в публичных целях в долгосрочной перспективе, непригодность предназначения того или иного имущества публичным целям, заложенным в стратегических документах, либо несоизмеримость затрат по содержание того или иного имущества с суммами возможных к получению доходов от его использования.
Временно неиспользуемое имущество публично-правовых образований способно приносить доход при передаче во временное владение и пользование за плату, соблюдению принципа эффективности здесь будет способствовать законодательное закрепление и использование конкурсных процедур. Ш
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Арбатская Ю. В. Проблемы реализации принципа эффективности в бюджетном праве // Акад. юрид. журн. 2013. № 1 (51). С. 28-32.
2. Елькина Н. В. Реформа местного самоуправления как необходимое условие развития экономики (на примере
Иркутской области) // Baikal Research Journal. 2015. Т. 6, № 4. DOI: 10.17150/2411-6262.2015.6(4).10.
3. Иловайский С. И. Учебник финансового права. Одесса : Тип. Штаба Одесского военного округа, 1895. 334 с.
4. Комягин Д. Л. К вопросу о понятии и классификации публичных доходов // Публ.-правов. исслед. (электрон. журн.). 2014. № 1. С. 60-93.
5. Львов Д. Курс финансового права. Казань : Тип. Император. ун-та, 1887. 537 с.
6. Фридман М. И. Доходы и расходы русского государства. М. : Тип. Г. Лисснера и Д. Собко, 1906. 50 с.
7. Худяков А. И. Избранные труды по финансовому праву. СПб. : Юрид. центр-Пресс, 2010. 472 с.
REFERENCES
1. Arbatskaya Yu.V. Problemy realizatsii printsipa effektivnosti v byudzhetnom prave. Akademicheskiy yuridicheskiy zhurnal, 2013, N 1 (51), pp. 28-32. (in Russian)
2. El'kina N.V. Reforma mestnogo samoupravleniya kak neobkhod-imoe uslovie razvitiya ekonomiki (na primere Irkutskoy oblasti). Baikal Research Journal, 2015, vol. 6, N 4. DOI: 10.17150/2411-6262.2015.6(4).10. (in Russian)
3. Ilovayskiy S.I. Uchebnik finansovogo prava. Odessa, Tipografiya SHtaba Odesskago Voennago Okruga Publ., 1895, 334 p. (in Russian)
4. Komyagin D.L. K voprosu o ponyatii i klassifikatsii publichnykh dokhodov. Publichno-pravovye issledovaniya (elektronnyy zhurnal), 2014, N 1, pp. 60-93. (in Russian)
5. Lvov D. Kurs finansovogo prava. Kazan, Tipografiya imperatorsko-go universiteta Publ., 1887, 537 p. (in Russian)
6. Fridman M.I. Dokhody i raskhody russkogo gosudarstva. Moscow, Tipografiya G. Lissnera i D. Sobko Publ., 1906, 50 p. (in Russian)
7. Khudyakov A.I. Izbrannye trudy po finansovomu pravu. Saint-Pe-terburg, YUridicheskij centr-Press Publ., 2010, 472 p. (in Russian)
Public Purpose of State (Municipal) Property: Aspect of Financial Law
© Vasiljeva N. V., 2019
The property owned by the Russian Federation, subjects of the Federation and municipalities is used for solving public problems and functions. Also is a source of income of the relevant budget. With the certainty of the public-legal natureofsuch budget revenues, they are the result of the participation of public-legal entities in civil circulation. This ambiguity raises questions about the degree of permissibility of the right of public legal entities to carry out business activities. The article notes that the discussion about the need to preserve or alienate the property of public legal entities has a long history. The historical analysis of the controversy on the issue of alienation of the treasury property is carried out. It is noted that in modern studies of financial law prevails the view that the state can own only the property that is used for the implementation of public problems. The article draws attention to the fact that only the reduction of state and municipal property does not yet indicate the effectiveness of the management of state (municipal) property. The source of budget revenues is the state (municipal) property that is temporarily not used to perform state functions. Public appointment of state and municipal property depends largely on the principle of effective management and disposal of state property. When making a decision on the disposal of state (municipal) property, it is necessary to proceed from the need to achieve public interests, the priority of public interests and the preservation of the purpose of state (municipal) property.The sale of state and municipal property should be considered as a last resort. Temporarily unused public property should generate income when transferred to temporary possession and use for a fee.
Keywords: state (municipal) property, public revenues, public interest, budget revenues, public purpose, budget, state (municipal) property, alienation of state property, treasury property, unitaryenterprises.
