CC BY
24
Конституционные категории, определяющие основания ограничения права собственности, содержатся в положениях главы 2 Конституции Российской Федерации. В частности, согласно ч. 2 ст. 35 каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Однако право частной собственности, хотя и охраняется законом, но не является абсолютным. Любое лицо может быть лишено своего имущества, но государство устанавливает определенную процедуру: судебное разбирательство и принятие особого акта для лишения собственности - решения суда. Единственное исключение - объекты права публичной собственности, которые могут изыматься и во внесудебном порядке, - возникло в силу решения Конституционного суда Российской Федерации.
Кроме того, Российское государство закрепляет приоритет (возможность признания приоритета) своих интересов перед интересами любых других собственников: в Конституции РФ присутствует такая категория, как «принудительное отчуждение имущества для государственных нужд». Причем такого рода абсолютное ограничение права собственности допускается исключительно при условии предварительного и равноценного возмещения. При этом следует обратить внимание на несовпадение терминологии российского Основного закона и большинства западных конституций: «государственные нужды», на которые указывает Конституция РФ, категория, отличающаяся от понятия «публичный интерес», или «общественный интерес», к которым апеллирует большинство зарубежных конституций, обосновывая целесообразность института принудительного прекращения права собственности лица и изъятия его имущества (передачи в публичную собственность).
В Российской Федерации единственное легальное определение термина «государственные нужды» содержится в ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (действует в редакции от 20 июля 2012 г.) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [1]. Государственные нужды - это обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ.
Таким образом, в самом общем виде в законе говорится о том, что государственные нужды - это любые товары, работы или услуги, необходимые государству (Российской Федерации или ее субъектам). По сути, такое определение является общим, нечетким, неполным, охватывая все виды имущества, которые могут находиться в частной или иных формах собственности. Более того, в настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находится проект федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг». После его принятия Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» утратит свою силу. И в этом случае даже приведенное «расплывчатое» определение государственных нужд может вообще исчезнуть из законодательного пространства Российской Федерации. В то же время в проекте федерального закона делаются ссылки на «государственные нужды» в контексте государственных или муниципальных закупок, однако какого-либо определения этого термина не предлагается.
И в этой связи, безусловно, возникает вопрос: любые ли виды имущества могут быть изъяты государством и при каких условиях? В целом право государства на принудительное изъятие собственности у любых субъектов вряд ли оспаривается, поскольку оно логически связано с общепризнанным принципом суверенности государственной власти. Основываясь на понятии суверенитета государства, можно с уверенностью утверждать, что право каждого государства -
урегулировать любые вопросы приобретения, перехода и утраты права собственности, в том числе и утраты этого права в силу закона. Однако данное право государства не является абсолютным. Границы его распространения должны быть четко закреплены, и в самом общем виде они определяются границами интересов частных и иных негосударственных собственников. Принудительное изъятие собственности возможно лишь в исключительных случаях, и все эти исключения (необходимость защиты стратегических интересов государства, обеспечение безопасности и обороны страны и т.д.) должны быть четко прописаны в законодательных актах.
В контексте исследования наиболее принципиальных конституционных категорий, определяющих возможности ограничения права собственности, важно подчеркнуть, что в законодательстве Российской Федерации существует такое понятие, как допустимость изъятия любого имущества у любого лица, его передача в публичную, точнее, государственную собственность, и основанием для этого выступают абстрактные государственные нужды (согласно терминологии, применяемой в действующем законодательстве, это потребность государства в товарах, работах, услугах).
Следует отметить, что международные принципы, нормы международного права, а также международные договоры, участником которых является Российская Федерация, содержат категории «ограничение права собственности» и «публичные нужды». Так, ч. 2 ст. 17 Всеобщей декларации прав человека [2], принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., гласит, что никто не должен быть произвольно лишен своего имущества. В статье 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 20 марта 1952 г. устанавливается, что никто не может быть лишен своего имущества иначе, как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. Причем в русской редакции Протокола указывается на интересы общества, хотя в оригинальном тексте речь идет о «публичном интересе» (англ. - «public interest»). Как представляется, такое расхождение связано с тем, что в основу переводимой категории «public interest» был положен базовый латинский термин «public» (лат. - общественность). Однако в русском языке, как и во многих других языках, ее значение давно трансформировалось: под термином «публичные интересы» понимаются не просто интересы общества, но такие интересы, которые санкционированы (признаны и публично выражены) властью. Хотя исходное указание на то, что такие интересы должны соответствовать интересам всего (в идеале) или большинства (в реальности) общества, также, несомненно, сохраняет основное значение.
Эти положения Протокола постоянно интерпретируются Европейским судом по правам человека, и в результате этой деятельности был сформулирован целый ряд принципов и правовых категорий, касающихся возможности принудительного лишения имущества.
Так, в постановлении Европейского суда от 9 января 2007 г. по делу № 34478/97 «Фенер Рум Эрдек Лисеси Вакфи» против Турции» [3, с. 69-70] о рассмотрении жалобы на решение суда, которым было признано недействительным право собственности на имущество, принадлежащее фонду, созданному религиозным объединением более чем через 30 лет после его приобретения, зафиксировано, что лишение имущества должно осуществляться на основе принципа «предсказуемости». Данный принцип означает, что органы государственной власти не могут лишать собственника имущества, ранее законно им приобретенного, даже и в том случае, если (новое) законодательство устанавливает запрет для данного субъекта на владение соответствующим видом имущества.
Еще одна значимая для института ограничения права собственности правовая позиция Европейского суда заключается в том, что отказ властей «экспроприировать частную собственность» признается противоправным в том случае, если фактически данное (частное) имущество используется в публичных целях.
Так, в постановлении от 6 ноября 2007 г. по делу № 22531/05 «Бугайный и другие против Польши» (Bugajny and Othersv. Poland) [4, с. 55] суд указал, что возложение на компанию (юридическое лицо) расходов на строительство и содержание дорог при том условии, что допускается их общественное использование, является вмешательством в право частной собственности. И хотя такое вмешательство можно считать справедливым, поскольку оно соответствует общественным
нуждам, при этом баланс общих и индивидуальных отношений не соблюден, и на частных собственников возложено чрезмерное бремя. Поэтому государство (муниципальное образование) обязано - при наличии требования частного собственника - изъять такое имущество как используемое для государственных (муниципальных) нужд и выплатить частному собственнику соответствующую компенсацию.
Весьма важными являются правовые позиции Европейского суда по правам человека, сформулированные в отношении национального законодательства о реституции. В целом Европейский суд признает правомерность и справедливость реституции, однако он подчеркивает и необходимость защиты прав лиц, у которых изымается имущество в результате реституции. Так, в постановлении от 8 ноября 2007 г. по делу № 45116/98 «Калинова против Болгарии» (Kalinova v. Bulgaria) суд указал, что прекращение права частной собственности лица на недвижимость вследствие применения к объекту положений законодательства о реституции «не относится полностью к сфере действия законодательства о реституции» [5, с. 56-57]. Если лицо приобрело недвижимость в соответствии с действовавшими на момент национализации реституируемого имущества правилами и процедурами, не нарушая закона, оно имеет право на получение справедливой компенсации, соразмерной стоимости имущества на момент его приобретения.
Еще одна правовая позиция Европейского суда по правам человека в отношении ограничения права собственности состоит в том, что невыполнение органами публичной власти судебного решения о принудительном прекращении права частной собственности является противоправным и, в свою очередь, нарушает право собственности тех лиц, которые не могут полноценно пользоваться своим имуществом в связи с бездействием органов публичной власти. Данная правовая позиция изложена в постановлении Европейского суда по правам человека от 24 мая 2007 г. по делу № 77606/01 «Паудичо против Италии» (Paudicio v. Italy) [6, с. 60-61].
Важным вопросом, касающимся ограничений права собственности, выступает проблема соотношения общественного интереса и необходимости защиты имущественных прав граждан. Правовая позиция Европейского суда по правам человека, изложенная в постановлении от 31 июля
2007 г. 2334/03 по делу № 2334/03 «Козаджиолу против Турции» (Kozaciolu v. Turkey) [7, с. 52-53], заключается в том, что недопустимы ограничения реальной стоимости изымаемого имущества при расчете справедливой компенсации. Например, когда собственник лишается недвижимого имущества, поскольку данная недвижимость изымается в публичную собственность как объект культурного наследия, недопустимо исключать из оценки данные «культурные особенности имущества», т.е. его архитектурные и исторические характеристики (повлиявшие на решение о признании его объектом культурного наследия) - при оценке должна быть учтена и включена в стоимость компенсации, помимо прочей, историческая ценность соответствующего здания.
Весьма примечательной представляется правовая позиция суда по вопросу о правомерности контроля государства за использованием имущества. Так, в постановлении от 30 августа 2007 г. по делу № 44302/02 «Компания Джей Эй Пай (Оксфорд) Лтд.» и «Джей Эй Пай (Оксфорд) лэнд Лтд.» против Соединенного Королевства (J.A. Pye (Oxford) Ltd and J.A. Pye (Oxford) Land Ltd. v. United Kingdom) Европейский суд по правам человека указал, что как восстановление, так и прекращение права собственности, безусловно, имеют в качестве цели удовлетворение общественного интереса. Эти вопросы решаются государствами посредством законодательного регулирования. И законодательный подход к их регламентации может быть крайне широким в силу особенностей той или иной социальной и экономической политики государства. Европейский суд вправе рассматривать данные вопросы «лишь при условии, что решение законодателя относительно содержания общественного интереса явно лишено разумного обоснования» [8, с. 50-51]. И такие «разумные основания» Европейский суд, как правило, ищет в практике других государств - членов Совета Европы. Например, если законодательный механизм лишения права собственности, применяемый в государстве, против которого направлена жалоба, аналогичен механизмам других государств, то он признается справедливым. Равным образом в каждом вопросе, касающемся положений ст. 1 Протокола № 1 Европейский суд пытается выяснить и тот факт, установлено ли «справедливое
равновесие между требованиями общественного интереса и затронутыми частными интересами» [8, с. 50-51]. С этой целью привлекаются эксперты, проводится анализ соответствующих положений национального законодательства, последнее сопоставляется с международными нормами, на основе которых строится деятельность суда. Широко используется также прецедентная практика самого Европейского суда.
Большое значение для определения пределов распространения права частной собственности имеет правовая позиция Европейского суда по вопросу об установлении равенства ограничений права собственности граждан и не граждан соответствующего государства. В постановлении от 8 января
2008 г. по жалобам № 19558/02 и 27904/02 по делу «Наджарьян и Дерьян против Турции» (Nacaryan and Deryan v. Turkey) [9, с. 46-47] суд, с одной стороны, поддержал «принцип взаимности», применяемый к праву частной собственности своих граждан и граждан иностранных государств: например, если право наследования недвижимости в государстве А. не признается за гражданами государства Б., то государство Б. может законодательно ввести аналогичное ограничение данного права в отношении граждан государства А. Однако при этом Европейский суд определяет, что учитываться должны не только формальные положения действующего законодательства, но также и существующая практика их применения, в том числе решения судов. И если имеются фактические ограничения, которые применяются к иностранным гражданам и которые могут быть подтверждены доказательствами, то другие государства вправе ввести законодательные ограничения права собственности в отношении граждан этого первого государства, что будет отвечать принципу взаимности.
Литература
1. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (действует в ред. от 20 июля 2012 г.) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105.
2. Всеобщая декларация прав человека // Российская газета. 1995. 5 апреля.
3. Постановление Европейского суда по правам человека от 9 января 2007 г. по делу № 34478/97 «Фенер Рум Эрдек Лисеси Вакфи» против Турции» // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2007. № 7.
4. Постановление Европейского суда по правам человека от 6 ноября 2007 г. по делу № 22531/05 «Бугайный и другие против Польши» (Bugajny and Others v. Poland) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2008. № 5.
5. Постановление Европейского суда по правам человека от 8 ноября 2007 г. по делу № 45116/98 «Калинова против Болгарии» (Kalinova v. Bulgaria). Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2008. № 5.
6. Постановление Европейского суда по правам человека от 24 мая 2007 г. по делу № 77606/01 «Паудичо против Италии» (Paudicio v. Italy) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2007. № 12.
7. Постановление Европейского суда по правам человека от 31 июля 2007 г. 2334/03 по делу № 2334/03 «Козаджиолу против Турции» (Kozaciolu v. Turkey) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2008. № 2.
8. Постановление Европейского суда по правам человека от 30 августа 2007 г. по делу № 44302/02 «Компания «Джей Эй Пай (Оксфорд) Лтд.» и «Джей Эй Пай (Оксфорд) лэнд Лтд.» против Соединенного Королевства (J.A. Pye (Oxford) Ltd and J.A. Pye (Oxford) Land Ltd. v. United Kingdom) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2008. № 3.
9. Постановление Европейского суда по правам человека от 8 января 2008 г. по жалобам № 19558/02 и 27904/02 по делу «Наджарьян и Дерьян против Турции» (Nacaryan and Deryan v. Turkey) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2008. № 7.
