CC BY
31
РАЗДЕЛ 3. СИСТЕМА ФИНАНСОВО-КРЕДИТНЫХ
ОТНОШЕНИЙ
Денисенко С.Н.
КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА В УСЛОВИЯХ ВНЕДРЕНИЯ НОВЫХ МЕХАНИЗМОВ
ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Аннотация
В статье исследуются механизмы финансового обеспечения разных типов муниципальных учреждений - казенных, бюджетных и автономных, сформированные в соответствии с положениями Федерального закона от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
Annotation
The article investigates mechanisms of financial support for different types of municipal establishments - state, budgetary and independent, created according to provisions of the Federal law from May, 8th 2010, № 83 «About modification of separate acts of the Russian Federation in connection with improvement of a legal status of the government (municipal) institutions».
Ключевые слова
Бюджетная реформа, эффективность бюджетных расходов, муниципальное казначейство, муниципальные учреждения нового типа.
Keywords
Budgetary reform, efficiency of the budgetary expenses, the Municipal Exchequer, municipal establishments of new type.
Качество управления финансовыми ресурсами публично-правового образования непосредственно связано с качеством организации бюджетного процесса. Все стадии бюджетного процесса от составления проекта бюджета до утверждения отчета о его исполнении представляют собой единое целое, поэтому сбои и ошибки на любом этапе могут привести к снижению эффектив-
ности использования бюджетных средств. Однако именно исполнение является ключевой стадией бюджетного процесса, поскольку в процессе исполнения происходит образование и расходование денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, то есть реализуется сущность бюджета. [1]
Федеральное казначейство
Рис.1 Бюджетный процесс
Говоря о терминологии, нужно отметить, что содержательная характеристика исполнения бюджета в нормативных документах отсутствует. Лексическое значение словосочетания «исполнение бюджета» раскрывает значение слов, входящих в него: действия-«исполнять» и предмета (объекта)-«бюджет». Надо отметить что, по В.И.Далю, одним из значений глагола «исполнять» является «приводить в действие», «совершать». Таким образом, исполнение бюджета - это не что иное, как реализация финансового плана государства на практике. Но в условиях поставленной Правительством РФ задачи по повышению эффективности бюджетных расходов[2] необходим акцент именно на эффективное исполнение бюджетных показателей. Ведущая роль в организации эффективного исполнения доходной и расходной части бюджетов всех уровней принадлежит Федеральному казначейству РФ.
Эффективность исполнения расходной части бюджета можно определить как отношение определенного социально значимого результата (показателя) к количеству использованных бюджетных средств. С другой стороны,
эффективность предполагает оптимизацию бюджетных расходов на оказание качественных государственных и муниципальных услуг.
Внедрение новых механизмов исполнения бюджета посредством изменения методов финансирования государственных и муниципальных учреждений в процессе реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [3] (далее- Закон № 83-ФЗ) должно стать действенной мерой, позволяющей повысить как эффективность использования бюджетных средств, так и качество оказываемых государственных (муниципальных) услуг. Однако ряд противоречий, в том числе и неурегулированных вопросов в нормативно- правовой базе, а также практического характера, значительно осложняет реализацию запланированных мер.
Законом № 83-ФЗ внесены изменения в 29 федеральных законодательных актов, таких, как: Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ,
Закон о некоммерческих организациях и другие. Кроме того, многочисленные
вопросы, возникающие у непосредственных участников реформ- государственных (муниципальных) учреждений, неготовность учреждений переходить в новый статус, связанная с необходимостью перестроиться и «работать по-новому», затрудняют его полноценную реализацию.
Ключевым направлением реформы является изменение методов финансирования государственных (муниципальных) учреждений - казенных, сохраняющих статус участников бюджетного процесса, бюджетных и автономных- утративших его.
В условиях перехода на новый формат расходования средств в секторе публичных финансов особый интерес представляет механизм его реализации
Вопросы, с которыми столкнулись муниципальные учреждения в новом статусе, и Муниципальное казначейство города Ростова-на-Дону обусловили
актуальность настоящей статьи, целью которой является изучение и уточнение теоретических аспектов и разработка комплекса практических мер по организации исполнения бюджета города Ростова-на-Дону в новых условиях финансового обеспечения муниципальных учреждений.
Исполнение бюджета города, как известно, осуществляется на основании следующих документов: Решения Рос-товской-на- Дону городской Думы о бюджете города Ростова-на-Дону на очередной год; сводной бюджетной росписи города Ростова-на-Дону; бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств, главных адми-
на муниципальном уровне, поскольку именно местные бюджеты - основа местного самоуправления- решают глобальные вопросы местного значения, содействуют социально-
экономическому развитию муниципального образования и росту благосостояния местного населения. Кроме того, в исполнении бюджета муниципального образования города Ростова-на-Дону принимает участие федеральный орган исполнительной власти- Управление Федерального казначейства по Ростовской области и Муниципальное казначейство города Ростова-на-Дону.
В городе Ростове-на-Дону, крупнейшем муниципальном образовании с социально ориентированным бюджетом, муниципальные учреждения нового типа в результате реформы распределились следующим образом(Табл.І).
нистраторов источников финансирования дефицита, бюджетных смет казенных учреждений; кассового плана.
Технически исполнение городского бюджета с 1999 года осуществляется через систему «Автоматизированный центр контроля» («АЦК»), разработанную компанией «Бюджетно-
финансовые технологии».
С 2012 года произошли принципиальные изменения в порядке финансирования муниципальных учреждений нового типа. Согласно Постановлению администрации города Ростова-на-Дону № 275 от 24.05.2011г. «Об утверждении перечня муниципальных казенных учреждений, создаваемых путем изменения типа действующих муниципальных учреждений», часть муниципальных учреждений получила статус казенных. По сути, перемены затронули только на-
Таблица 1.Доля муниципальных учреждений различного типа
Всего муниципальные Казенные, коли- Бюджетные, Автономные,
учреждения чество/% количество/ количество/
(количество) % %
461 78 364 10
17 80 3
именование- «муниципальные учреждения» в свете реализации закона переименованы в «муниципальные казенные учреждения», а все нормы, которые ранее действовали для муниципальных учреждений, в значительной степени распространяются на новые муниципальные казенные учреждения. Основным плановым документом для казенных учреждений остается смета доходов и расходов.
Схема исполнения сметных назначений для казенных учреждений представлена на рисунке 2. Финансирование по такой схеме представляет собой уже четко отлаженный механизм. Отличительной особенностью в новых условиях финансирования является то, что неисполненная часть бюджетных обязательств по муниципальным контрактам (договорам) на конец финансового года будет переучитываться и исполняться в следующем году.
Ранее бюджетные обязательства подлежали учету и соответственно исполнению только в пределах одного финансового года. Безусловно, эта мера, с одной стороны, позволит казенным учреждениям заключать контракты на долгосрочную перспективу и расширит горизонты планирования их деятельности, а с другой- избавит их от обязанности безусловного исполнения обязательств в текущем финансовом году и как следствие, неритмичности и неэффективности использования бюджетных средств.
Подтверждение денежных обязательств сопровождается предварительным и текущим контролем со стороны Муниципального казначейства. Здесь наиболее проблемным, как показывает практика, является вопрос применения кодов классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ), поскольку нередко возникает дискуссия по поводу соответствия им расходов. Безусловно, разъясняющие письма Министерства финансов РФ, в которых да-
ны методические рекомендации по применению указанных кодов, подробно разъясняют порядок отнесения расходов к тем или иным кодам. Однако возникают случаи, когда однозначной трактовки нет, а получатели бюджетных средств настаивают по одному и тому же направлению расходов на применении разных кодов КОСГУ. Примером тому могут служить расходы на приобретение печатей и штампов, когда встает вопрос применения кодов 310 «Увеличение стоимости основных средств» или 340 «Увеличение стоимости материальных запасов» КОСГУ.
Опыт показывает, что возникают также вопросы, связанные с документальным подтверждением денежного обязательства. Получатель бюджетных средств для оплаты денежных обязательств, возникших по муниципальным контрактам на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, по договорам аренды, указывает в заявке на кассовый расход реквизиты и предмет соответствующего контракта, а также реквизиты документа, подтверждающего возникновение денежного обязательства. Спорным моментом является требование о представлении того или иного документа-основания: акта, счета-фактуры или накладной и правильность их оформления.
Вопросы также вызывают сроки, необходимые для того, чтобы средства учреждения поступили на счет получателя. Это как минимум четыре дня с момента направления заявки, а в случае ее отказа -более пяти. Но вполне очевидно, что преимущества в виде эффективности использования бюджетных средств в части обеспечения целевой направленности, своевременности и рациональности их расходования, не вызывают сомнений в обоснованности применения именно такого механизма финансового обеспечения казенных учреждений.
Этап росписи
составление и уточнение бюджетной росписи, утверждающей размеры бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств______________________________________________________
Принятие бюдж заключение контрактов (догово етных обязательств зов) в пределах выделенных лимитов
г
возникают
Рис.2. Этапы исполнения бюджета по расходам для казенных учреждений
Что касается бюджетных учреждений, то поскольку они в соответствии с Законом N 83-ФЗ, находясь в новом статусе (как и автономные), перестают быть участниками бюджетного процесса (получателями бюджетных средств,
определенными БК РФ), процесс их финансирования несколько отличается от вышеописанного.
Финансирование муниципальных бюджетных (автономных) учреждений осуществляется через лицевые счета,
открытые в отделах УФК по РО (обязательно- для бюджетных, по желанию-для автономных):
- лицевой счёт для учета операций со средствами, предоставленными в виде субсидий из бюджета на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием муниципальных услуг (выполнением работ) в соответствии с муниципальным заданием - (далее - субсидии первого вида);
- отдельный лицевой счёт для учета операций со средствами, предоставленными в виде субсидий на иные цели, а также бюджетных инвестиций (далее - субсидии второго вида).
Основным плановым документом для бюджетных (и автономных) учреждений, аналогом бюджетной сметы для казенных, является план ФХД. Его форма и методические рекомендации по составлению и ведению утверждены Приказом Муниципального казначейства №83от 5.12.2011. План ФХД информирует обо всей финансовоэкономической деятельности учреждения в целом: о финансовом состоянии (нефинансовых активах, финансовых активах, об обязательствах); об источниках доходов и направлениях расходования средств; о том, как используется имущество и какую деятельность осуществляет учреждение.
Кроме этого, с его помощью осуществляется учет и управление целевыми субсидиями и бюджетными инвестициями. Муниципальные бюджетные (и автономные) учреждения вправе расходовать средства только в соответствии с планом ФХД. Показатели плана ФХД представлены доходной и расходной частью в разрезе дополнительных отраслевых кодов, кодов субсидий на иные цели и бюджетные инвестиции, кодов вида финансового обеспечения и КОСГУ. Соответственно в разделе
«поступления», отражены средства, полученные от оказания платных услуг, и средства, полученные в виде субсидий первого и второго вида и бюджетных инвестиций. Расходная часть плана представлена расходами за счет средств субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием муниципальных услуг (работ) в рамках муниципального задания, субсидий на осуществление иных целей, бюджетных инвестиций, и расходами за счет средств от оказания платных услуг.
Финансирование бюджетных (автономных) учреждений-получателей субсидий второго вида - субсидий на иные цели, а также бюджетных инвестиций представлено на рисунке 3. Субсидии предоставляются на основании заключенного между учреждением и учредителем срочного Соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии (аналога договора), где прописаны права и обязанности сторон, размер и периодичность перечисления субсидии, ответственность и реквизиты сторон.
Аналитический код субсидий на иные цели и инвестиций состоит из восьми символов, например, 0225 9240 «субсидии на капитальный ремонт основных средств». Коды субсидий утверждаются Муниципальным казначейством на очередной финансовый год. При перечислении казенными учреждениями субсидий второго вида на лицевые счета бюджетных и автономных учреждений аналитический код субсидии обязательно указывается в заявке, и УФК по РО производит зачисление средств субсидий на иные цели и бюджетные инвестиции на лицевые счета учреждений-получателей субсидии в разрезе указанных кодов.
Принятие публично-правовым образованием бюджета на соответствующий финансовый год
Доведение учредителем задания на выполнение муниципальных услуг до учреждения и подписания Соглашения о выделении ему соответствующей субсидии
г
Утверждение плана ФХД
возникают
заключение учреждением контрактов (договоров) в пределах показателей плана ФХД
денежные обязательства, которые регистрируются МК (аналогично учету бюджетных обязательств для казенных учреждений)________________________________
I
Подтверждение зачисления субсидии на л/сч- выписка
Предельные объемы
финансирования на л/сч учреждения
Сводная заявка на финансирование___________________
Через СЭД в УФК по РО
Санкционированная Заявка на списание кассовых расходов с л/сч учреждения
Рис.3 Финансирование бюджетных (автономных) учреждений по субсидиям
на иные цели
Санкционирование оплаты денежных обязательств муниципальных бюджетных (автономных) учреждений
осуществляется на основании сведений об операциях с субсидиями на иные цели и бюджетные инвестиции, предос-
тавленными муниципальному бюджетному (автономному) учреждению на год (далее- сведения), в которых указываются (в разрезе КОСГУ) планируемые на текущий финансовый год суммы поступлений субсидий второго вида в разрезе аналитических кодов субсидий и соответствующие им планируемые суммы расходов за счет средств субсидий.
Бюджетным (автономным) учреждением представляется на бумажном носителе заявка на кассовый расход (заявка на получение наличных денег), и одновременно направляется в электронном виде заявка на оплату расходов, сформированная в системе «АЦК» в разрезе дополнительных отраслевых кодов, предусмотренных в плане финансово-хозяйственной деятельности
учреждения и аналитических кодов субсидий, идентичная заявке на кассовый расход.
Также для подтверждения возникновения денежного обязательства по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг, аренде за счет средств субсидий второго вида одновременно с заявкой муниципальные бюджетные (автономные) учреждения представляют договоры, ранее прошедшие регистрацию в казначействе, накладные, акты приемки-передачи, акты выполненных работ, счета, счета-фактуры и другие документы -основания, подтверждающие возникновение денежных обязательств.
Вышеперечисленные документы проверяются. Процедура проверки аналогична процедуре санкционирования для казенных учреждений и проводится по следующим направлениям:
- наличия указанного в заявке кода КОСГУ и аналитических кодов субсидий и их соответствия кодам КОСГУ и аналитическим кодам субсидии, указанным в сведениях;
- соответствия указанного в заявке кода КОСГУ текстовому назначению платежа;
- соответствия содержания операции по оплате денежных обязательств на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, аренде исходя из представленных документов- оснований, кодам КОСГУ и содержанию текста назначения платежа, указанным в заявке на кассовый расход;
- соответствия информации, указанной в заявке, сведениям, плану ФХД, соглашениям о порядке и условиях предоставления субсидии и кассовой заявке учреждения на текущий месяц;
- идентичности заявки на бумажном носителе электронному документу- заявке на оплату расходов.
В случае отсутствия нарушений оформления заявки и наличия всех необходимых документов она принимается к исполнению для формирования предельного объема финансирования (ПОФ) по субсидиям второго вида.
Главные распорядители, распорядители бюджетных средств (казенные учреждения) с лицевых счетов которых перечисляются субсидии второго вида, на основании санкционированных заявок формируют сводную заявку на финансирование для формирования предельных объемов финансирования и заявку на кассовый расход по списанию средств субсидий со своего лицевого счета на счет бюджетного (автономного) учреждения-получателя субсидии.
Муниципальное бюджетное (автономное) учреждение, получив выписку о зачислении средств субсидии на свой лицевой счет, отправляет санкционированную заявку через СЭД в УФК по РО (его территориальные подразделения) для списания кассовых расходов с лицевого счета.
Предоставление учреждению субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием муниципальных услуг (выполнением работ) в
соответствии с муниципальным заданием - субсидии первого вида, осуществляется также на основании соглашения. В этом документе кроме прав, обязанностей и ответственности сторон, а также объемов и периодичности перечисления субсидии в течение года прописаны и формы контроля за выполнением муниципального задания. Поскольку в соответствии с пунктом 15 статьи 30 Закона № 83-ФЗ, расходы учреждения, источником которых являются субсидии первого вида, осуществляются без представления ими документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств, санкционированию они не подлежат.
В заключение надо отметить, что учреждения окончательно не начали действовать в новых условиях: Законом N 83-ФЗ установлен переходный период с 1 января 2011 г. по 1 июля 2012 г., в течение которого отдельные его положения могут действовать не в полном объеме.
Однако и сейчас очевидно, что спрогнозировать последствия от изменения порядка финансового обеспечения государственных (муниципальных) учреждений достаточно сложно.
Вопросы возникают в связи с тем,
что:
- сохраняется планирование по принципу «исторически сложившегося объема сметного финансирования» для казенных учреждений;
- финансирование по новой схеме предполагает значительную утрату предварительного и текущего контроля за расходованием средств бюджетными и автономными учреждениями, а акцент на последующий контроль, с одной стороны, дает учреждениям большую самостоятельность, но с другой- значительно увеличивает риск нецелевого и неэффективного использования средств бюджета.
В этой связи представляется необходимым повысить эффективность рас-
ходов еще на этапе планирования для всех типов учреждений, в полной мере используя такой инструмент, как план закупок, в котором в натуральных показателях сформируется база закупок учреждения за несколько лет.
Библиографический список
1.Бюджетный кодекс Российской Федерации
2. Распоряжение Правительства РФ № 1101-р от 30.06.2010 «Об утверждении Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года»
3.Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»
4.Федеральный закон от 3.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»
5. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»
6. Постановление Администрации города Ростова-на-Дону № 605 от 18.08. 2010 «Об утверждении порядка формирования, финансового обеспечения и мониторинга исполнения муниципального задания»
7. Бурлаков П.И., Чемоданова Ю.А. Кассовое обслуживание исполнения местных бюджетов Федеральным казна-чейством./Финансы.-2010, №8, с.27-30.
Bibliographic list
1.Budgetary Code of the Russian Federation
2. The Order of the Government of the Russian Federation from June, 30th 2010 №101-r about the statement «Program of the Government of the Russian Federation on increase of efficiency of budgetary expenses on the period till 2012»
3. The federal law from May, 8th 2010 № 83 «About modification of separate acts of
the Russian Federation in connection with improvement of a legal status of the public (municipal) institutions»
4. The federal law from November 3th 2006 № 174 «About independent establishments»
5. The federal law from January 12th 1996 № 7 «About noncommercial organizations»
6. Resolution of the City Administration of Rostov-on-Don № 605 from August 18th 2010 «About the statement of an order of formation, financial support and monitoring of execution of a municipal task».
7. Burlakov P.I., Chemodanova Y.A. Cash service performance of local budgets of Federal exchequer ./the Finance.-2010, №
8. p.27-30.
