CC BY
31
Денисенко С. Н.
аспирант кафедры «Финансы» РГЭУ (РИНХ)
Эл. почта:
РОЛЬ КАЗНАЧЕЙСКОЙ
СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ В РЕЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
Необходимость решения глобальных задач экономического и социального развития в условиях дефицитного бюджета обусловливает создание эффективной системы управления публичными финансами. В настоящей работе проанализированы итоги реализации программы по повышению бюджетных расходов на муниципальном уровне. Сделан вывод о том, что ведущая роль в создании эффективной системы управления финансовыми потоками муниципального образования принадлежит казначейской системе исполнения бюджета.
Ключевые слова: эффективность бюджетных расходов, казначейская система исполнения бюджетов, муниципальные финансы.
Актуальность проводимой реформы, направленной на повышение эффективности бюджетных расходов, оче-
видна, поскольку для достижения долгосрочных целей социальноэкономического развития, решения глобальных задач модернизации и целого ряда других вопросов при устойчивой тенденции к опережающему росту социальных обязательств необходим ориентир на рационально-экономное расходование средств.
Базовым условием реализации комплекса мер, изложенных в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года [1], является обеспечение сбалансированности, устойчивости, прозрачности и подотчетности бюджетной системы, максимальной автоматизации и применения самых передовых технологий на всех стадиях бюджетного процесса.
В решении этих задач ведущая роль принадлежит казначейской системе, представляющей собой уникальную совокупность правоотношений, которые сложились в Российской Федерации при исполнении бюджетов всех уровней. На сегодняшний день это централизованная система исполнения бюджетов, участниками которой являются Федеральное казначейство России, финансовые органы субъектов Федерации (муниципальных образований), Центральный банк РФ, основанная на использовании отличительных признаков казначейских методов и технологий, таких как принцип единства кассы, централизации информации и контроля за целевым использованием бюджетных средств.
Безусловно, степень достижения целей, заявленных Программой [1], напрямую зависит от того, насколько она работает на уровне каждого публичноправового образования.
Определение сфер ответственности ППО
Создание стимулов для повышения эффективности бюджетных расходов
Усиление роли федерального бюджета для модернизации
Повышение качества финансового менеджмента в общественном секторе
Увязка стратегического и бюджетного планирования
Повышение прозрачности и подотчетности органов власти
Рис. 1. Роль Федерального казначейства в решении задачи по повышению эффективности бюджетных расходов
Особенно актуален механизм ее реализации на муниципальном уровне, самом многочисленном и проблемном звене системы публично-правовых об-
разований России, поскольку именно местные бюджеты решают вопросы социально-экономического развития локальных территорий и благосостояния
населения, и вместе с тем на местном уровне сложности с реализацией задач федерального центра объективно предопределены.
В связи с этим целесообразно изучить опыт городского округа по созданию эффективной системы управления муниципальными финансами. Ростов-на-Дону - административный центр Ростовской области, город с численностью свыше миллиона и консолидированным бюджетом более
28 млрд рублей.
Анализ доходной части показывает, что основным источником являются безвозмездные поступления (45,9 % в 2011 и 47,9 % в 2012 году соответственно), вторым по значимости-налоговые доходы (44,6 % и 44,1 %). Первым по объему затрат выступает сфера ЖКХ (38,73 % в 2011 и 29,92 % в 2012), поскольку в крупном городе высоки затраты на благоустройство территории, содержание дорог и коммунальных сетей. На сферу муниципального
Таблица 1. Сравнительный анализ структуры доходов и расходов бюджета города Ростова-на-Дону в 2011—2012 годах ________________________^^^^_____________________________________млн. руб.
№ п/п Наименование показателей 2011 г. Уд. вес, % 2012 г. Уд. вес, % Откло- нение
1 Доходы, всего 25 445,1 100,0 26 614,4 100,0 1 169,2
1.1 Налоговые 11 330,3 44,6 11 734,8 44,1 404,4
1.2 Неналоговые 2 425,6 9,5 2 125,2 8,00 -300,4
1.3 Безвозмездные поступления 11 689,2 45,9 12 754,4 47,9 1 065,1
2 Расходы, всего 24 559,7 100,0 28 529,1 100,0 3 969,4
2.1 Общегосударственные вопросы 1 241,4 5,05 1 542,1 5,40 300,7
2.2 Национальная оборона и безопасность 98,4 0,41 149,0 0,52 50,6
2.3 Национальная экономика 897,8 3,66 2 941,7 10,31 2 043,9
2.4 ЖКХ 9 511,8 38,73 8 536,6 29,92 -975,2
образования направлено 24,33 % в 2011 и 24,49 % в 2012 от общей суммы расходов городского бюджета.
Приоритетным направлением городской бюджетной политики является улучшение условий жизни населения, адресное решение социальных проблем, обеспечение мер по модернизации социальной и инженерной инфраструктуры и развитие экономического потенциала. Так, 4 553,9 млн рублей, или 18,54 %, от общего объема расходов городского бюджета в 2011 году было направлено на социальное обеспечение и социальную защиту отдельных категорий граждан. Принцип сохранения социальной направленности использования средств заложен и в основу расходной части бюджета на 2012 год. Также финансируются в наибольших объемах расходы по направлению «здравоохранение», «общегосударст-
венные вопросы» и «национальная экономика» (табл. 1).
Продолжение таблицы 1
2.5 Образование 5 976,5 24,33 6 985,7 24,49 1 009,2
2.6 Культура и кинематография 261,9 1,07 311,5 1,09 49,6
2.7 Здравоохранение 1 781,2 7,25 2 392,8 8,39 611,6
2.8 Социальная политика 4 553,9 18,54 5 149, 4 18,05 595,5
2.9 Физическая культура и спорт 71,2 0,29 95,7 0,34 24,5
2.10 СМИ 10,4 0,04 11,2 0,04 0,8
2.11 Обслуживание муниципального долга 42,0 0,17 35,5 0,12 -6,5
2.12 Межбюджетные трансферты 113, 2 0,46 377,9 1,33 264,7
Дефицит/ профицит 885,4 — -1 914,7 — —
С 1998 года работу по составлению и исполнению городского бюджета в соответствии с казначейскими принципами осуществляет Муниципальное казначейство города Ростова-на-Дону (муниципальное казначейство), являющееся по своей компетенции финансовым органом с функциями по формированию, утверждению, исполнению и контролю за исполнением бюджета. Кассовое обслуживание исполнения городского бюджета осуществляется по соглашению с органами Федерального казначейства по Ростовской области с открытием лицевых счетов всем участникам (неучастникам) бюджетного процесса.
Программа по повышению эффективности бюджетных расходов действует в городе Ростове-на-Дону с ноября 2010 года и планируется к завершению в декабре 2012 [3]. Но работа по оптимизации управления муниципальными финансовыми потоками проводится на протяжении уже многих лет. За это время успешно реализован переход к 3летнему бюджету, формируемому на основе программно-целевого метода. Так, общая сумма расходов на исполне-
ние городских и ведомственных целевых программ, а также областных и федеральных программ составила в 2011 году 22 134,0 млн рублей (94,9% от общей суммы расходов). С 2014 года планируется перевод городского бюджета полностью в программный формат.
Результатом активной политики местной власти стала победа в I Всероссийском конкурсе 2012 года «Лучшие ИТ-проекты общественного сектора России» в номинации «Лучший ИТ-проект» в сфере управления общественными финансами.
Работа по повышению эффективности бюджетных расходов, проводимая в текущем году в рамках плана мероприятий по реализации общих целей модернизации управления публичными финансами [4], была связана в основном с совершенствованием правового статуса учреждений (создание казенных, бюджетных и автономных учреждений), внедрением новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг и повышением открытости деятельности учреждений, оказывающих эти услуги, для потребителей.
По итогам реформы реструктуризации бюджетной сети учреждения распределились следующим образом: 445 муниципальных учреждений, из них 71
казенное (с органами власти), 355 бюджетных и 19 автономных учреждений
[5].
4 % 16 %
80 %
ш казенные
учреждения
ш бюджетные
учреждения
автономные
учреждения
Рис. 2. Структура муниципальных учреждений г. Ростова-на-Дону
При внесении изменений в типы учреждений значительную часть координационной работы проводило муниципальное казначейство, осуществляя непрерывный мониторинг исполнения учреждениями графика сроков внесения изменений в учредительные документы, представления их в налоговые органы, получения свидетельств о регистрации и постановке на учет, уведомлений Ростовстата, что позволило завершить все организационные меро-
приятия в установленные сроки.
Кроме того, к компетенции муниципального казначейства относится ведение реестров муниципальных бюджетных и автономных учреждений: включение новых учреждений, исключение при ликвидации учреждения и изменение реквизитов действующих. На основании вышеуказанных реестров формируются перечни муниципальных бюджетных (автономных) учреждений, которым открываются и ведутся лицевые счета в органах Федерального казначейства. Включение реквизитов учреждения в реестры и, соответственно, в перечни является необходимым условием открытия ему соответствующего лицевого счета.
Для бюджетных и автономных учреждений нового типа основной целью теперь является выполнение задач и показателей муниципального задания, установленных для них учредителем. Соответственно, кардинальным образом изменился и механизм их финансового обеспечения. Вместо финансирования по смете используется схема субсидирования.
Первый вид - субсидии на возмещение затрат, связанных с выполнением муниципального задания. По своей сути - это бюджетные средства, направленные на выполнение задания учредителя, а поскольку основная обязанность учреждения - качественно оказать услугу, заложенную в задании, то как распорядиться полученными средствами - одно из его дополнительных прав. Поэтому бюджетные (автономные) учреждения могут расходовать средства, полученные в виде субсидии самостоятельно, не представляя в муниципальное казначейство документы, подтверждающие возникновение денежных обязательств. В таких условиях актуальной становится возможность контроля за направлением использования учреждением полученной суммы субсидии.
В соглашении, заключаемом между учредителем и учреждением о порядке и условиях предоставления субсидии, подробно прописываются порядок, условия, периодичность перечисления, а также могут быть установлены критерии принятия решения об изменении суммы субсидии. То есть очевидно: чем конкретнее оно сформулировано, тем больше возможностей у учредителя предотвратить нецелевое использование учреждением полученной суммы.
Здесь важно отметить, что в используемом в Ростове-на-Дону варианте соглашения не оговаривается периодичность выплаты, а прописана только годовая сумма субсидии. Право на ее получение в течение года возникает у учреждения только в случае документально подтвержденной потребности, определяемой на основании заключенных договоров. Каждый договор бюджетного (автономного) учреждения
проходит проверку и учет в муниципальном казначействе как «сведения о принятых обязательствах». Как правило, в договоре прописывается обычно и график платежей. Значимость этого документа трудно переоценить, поскольку потребность учреждения в месячной сумме субсидии определяется именно на основании суммы возникающих к оплате денежных обязательств в текущем месяце. Общий объем денежных обязательств учреждения формирует сумму его месячной кассовой заявки, которая, в свою очередь, лежит в основе ежемесячного кассового плана города. Использование такой схемы позволяет ритмично и только под документально подтвержденные обязательства перечислять на лицевой счет учреждения нужную сумму субсидии. Таким образом, при исполнении городского бюджета муниципальное казначейство частично сохраняет за собой полномочия по осуществлению предварительного контроля возникающих у бюджетных (автономных) учреждений денежных
обязательств и их оплаты - без заключенного и представленного для проверки и регистрации договора невозможно перечисление субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания (рис. 3) (см. ниже).
Второй вид - субсидии на иные цели. По сути, может быть и непостоянной, и регулярной дополнительной помощью учреждению, но в любом случае четко должно быть определено направление расходования средств. Поэтому порядок предоставления субсидий второго вида более строгий: расходы бюджетных (автономных) учреждений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии на иные цели, осуществляются после проверки документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств и соответствия содержания операции коду операции сектора государственного управления (КОСГУ), целям предоставления субсидии, в порядке, установленном для санкционирования этих расходов.
Учет и перечисление субсидий (как на муниципальное задание, так и на иные цели) в отличие от стандартов Федерального казначейства ведется в муниципальном казначействе с применением дополнительной аналитики. Введены дополнительные классификаторы, такие как «код вида финансового обеспечения», «дополнительный функциональный код», «дополнительный
экономический код», «дополнительный код расхода», что дает возможность детально анализировать направления расходования средств. Но, с другой стороны, у учреждений возникают технические ошибки при формировании платежных поручений (заявок на кассовый расход) в программе Федерального казначейства (СЭД), поскольку требования по их заполнению отличаются от требований муниципального казначейства.
Рис. 3. Алгоритм финансирования бюджетных (автономных) учреждений по расходам, источником финансового обеспечения которых являются субсидии на муниципальное задание
В программе муниципального казначейства субсидии учитываются и перечисляются, как уже отмечалось, с учетом дополнительной аналитики, в то время как на лицевой счет учреждения приходит сумма без указания дополнительных кодов, что приводит к ошибкам и, как следствие, к необходимости формирования уведомлений на уточнение учреждениями кассовых выплат между данными аналитического кода.
С 01.01.2012 муниципальным бюджетным и автономным учреждениям в органах Федерального казначейства по Ростовской области открыты новые виды лицевых счетов: лицевой счет для учета операций со средствами, поступающими в виде субсидии на выполнение муниципального задания (с кодом 20 - для бюджетных и 30 - для автономных); отдельный лицевой счет для учета операций со средствами в виде субсидий на иные цели и бюджетных инвестиций (с кодами 21 и 31 соответственно). Новой идеей законодательства стала возможность открывать автономному учреждению счета одновременно и в кредитной организации (банке), и в территориальном органе Федерального казначейства. Через лицевые счета в казначействе в обязательном порядке должно проходить только финансирование операций, осуществляемых учреждением за счет средств, предоставленных ему в виде бюджетных инвестиций. Операции со средствами в виде субсидий на иные цели и на выполнение муниципального задания, согласно Федеральному закону от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», могут учитываться или в кредитной организации, или на лицевом счете в органах Федерального казначейства.
Одним из направлений повышения эффективности бюджетных расходов заявлено было обеспечение открытости и доступности информации об учреждениях и их деятельности для населе-
ния. Для этого создан и уже почти год функционирует специальный сайт. Органы Федерального казначейства по Ростовской области провели масштабную работу по созданию официального сайта и обеспечивают его бесперебойную техническую поддержку. Также к их компетенции относится работа с учреждениями, проверка представляемой ими информации, размещение ее на сайте в составе перечня муниципальных учреждений и выдача сертификатов электронно-цифровой подписи.
Муниципальное казначейство города, в свою очередь, оперативно контролирует процесс размещения информации, ее актуальность. Как показал анализ, по состоянию на 01.10.2012 более 98 % учреждений города уже разместили в открытом доступе на сайте нужную информацию.
Документы, подлежащие публикации на сайте, законодательно определены: учредительные документы, свидетельство о государственной регистрации, решение о назначении руководителя, муниципальное задание, план финансово-хозяйственной деятельности,
бухгалтерская отчетность и другие. Но работа по обеспечению потребителей услуг доступной и качественной информацией будет продолжена, поскольку, несмотря на обширный перечень, все эти документы не в полной мере формируют у потребителей целостную картину о деятельности учреждения и приоритетных направлениях его работы. Кроме того, важно отметить необходимость актуализации информации, то есть принятие новых документов или любое изменение действующих должно незамедлительно отражаться на сайте. Законодателем установлен срок в пять рабочих дней. На практике этот срок не всегда может быть соблюден ввиду объективных причин, связанных, например, с количеством изменений, вносимых учреждениями в план финансовохозяйственной деятельности в течение
года, утверждение которых занимает довольно продолжительное время.
Изучив опыт реализации программы по повышению эффективности бюджетных расходов в Ростове-на-Дону, можно сделать ряд выводов.
1. Завершена масштабная подготовительная работа, в результате которой сформирована новая структура бюджетного сектора города. Созданы муниципальные учреждения нового типа (казенные, бюджетные и автономные). Позитивным моментом следует считать то, что большая часть городских учреждений приобрела статус бюджетных. Кроме того, наблюдается возрастающая тенденция увеличения числа муниципальных учреждений, желающих приобрести статус автономии.
Однако смена статуса с бюджетного на автономный в течение финансового года сопровождается некоторыми сложностями. Так, учредитель при смене статуса подведомственного учреждения должен в течение пяти рабочих дней направить заявку и копии документов (учредительных документов, документов о государственной регистрации) с реквизитами нового учреждения в муниципальное казначейство. На их основании и вносятся соответствующие изменения в реестры бюджетных и автономных учреждений, после чего учреждению может быть открыт новый лицевой счет в органах Федерального казначейства по Ростовской области. Оформление необходимых документов занимает продолжительное время, в течение которого у учреждения отсутствует возможности получать финансирование в новом статусе. Учитывая вышеизложенное, целесообразнее осуществлять такой переход с начала финансового года.
2. Безусловно, новая схема финансового обеспечения в форме субсидий значительно повышает самостоятельность, ответственность и конкурентоспособность учреждений и, как след-
ствие, качество оказываемых ими услуг. Но, с другой стороны, ее использование значительно увеличивает риск нецелевого использования средств учреждением и практически полностью нивелирует значение предварительного и текущего контроля. Имеет место только последующий контроль в рамках проводимых контрольных мероприятий по выполнению задания.
В таких условиях эффективность расходов должна оцениваться еще на этапе планирования, в связи с этим предстоит сформировать аналитическую базу заключенных учреждением договоров за ряд лет, обеспечив тем самым возможность анализа необходимости всех его закупок товаров (работ, услуг), учет и контроль этих договоров предстоит вести муниципальному казначейству. Предполагается частичный возврат функции предварительного контроля с возможностью не принимать к учету и оплате договора.
Важным инструментом, позволяющим повысить качество финансового планирования учреждений, должен стать план закупок, составление которого должно основываться на реальной потребности, а не на привычной индексации, корректировке цифр предыдущих периодов. Планирование должно осуществляться «снизу вверх» от плана закупок каждого учреждения до сводного плана по каждому главному распорядителю.
3. Городские учреждения в новом статусе функционируют уже около года, за это время удалось решить много проблем как правового, так и технического характера, связанных с внедрением новых механизмов их работы вообще и финансового обеспечения в частности. Однако очевидно, что для формирования новой идеологии взаимоотношений учреждений, учредителей и потребителей муниципальных услуг требуется время. Контроль за деятельностью новых бюджетных (автоном-
ных) учреждений в новых условиях финансового обеспечения смещается в сторону проверки качественных результатов деятельности. Так, приоритетным объектом контроля должно стать выполнение задач и показателей, установленных в муниципальном задании. Кроме того, необходим кардинально новый подход к финансовому планированию. План финансово-хозяйственной деятельности не должен выполнять функции сметы, а призван стать более гибким инструментом планирования, позволяющим эффективно управлять деятельностью учреждения. Поэтому необходимым представляется пересмотр порядка изменений, вносимых учреждением в план финансовохозяйственной деятельности в течение года. Оптимальной периодичностью для уточнения плана может стать квартал.
Безусловно, работа казначейской системы исполнения городского бюджета, аккумулирующей работу муниципального казначейства и органов Федерального казначейства по Ростовской области, будет продолжена в этом направлении и в рамках бюджета 20132015 годов. После подведения окончательных итогов, очевидно, возникнет необходимость реализации новой программы повышения эффективности управления муниципальными финансами, направленной на решение задач, сформулированных в Бюджетном послании [11].
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. «Об утверждении Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года».: Распоряжение Правительства РФ № 1101-р от 30.06.2010
2. «Программа по повышению эффективности бюджетных расходов в Ростовской области на период до 2012 го-
да».: Постановлением Администрации от 22.11.2010 № 302.
3. «Об утверждении Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года».: Распоряжение Администрации города Ростова-на-Дону № 699 от 30.11.2010.
4. «Об утверждении плана мероприятий по реализации в 2012 году Программы по повышению эффективности бюджетных расходов в г. Ростове-на-Дону на период до 2012 года».: Распоряжение Администрации города Ростова-на-Дону от 29.12.2011 № 833.
5. «Об утверждении перечня муниципальных казенных учреждений, создаваемых путем изменения типа действующих муниципальных учреждений».: Постановление Администрации города Ростова-на-Дону от 24.05.2011 № 275.
6. «Об утверждении порядка формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания».: Постановление Администрации города Ростова-на-Дону от 12.12.2011 № 904.
7. «Об утверждении порядка предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещения на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта».: Приказ Минфина РФ от 21.07.2011 № 86н.
8. http://www.urbaneconomics.ru. - Режим доступа: Официальный сайт Фонда «Институт экономики города».
9. Качанова Е. А. Оценка влияния реформы бюджетного сектора экономики на структуру местного бюджета [текст]/Е. А. Кочанова // Финансы. 2011.- № 1.-С. 17-21.
10. Бюджетный учет. Всероссийское совещание казначеев и финансистов.-2010.-№ 10.
11. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах.
