CC BY
86
Богославцева Л.В.,
к.э.н., доцент кафедры финансов
РГЭУ (РИНХ)
ОСОБЕННОСТИ КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ бюджетов СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ПРИМЕНЕНИЯ НОВОЙ РЕДАКЦИИ
БЮДЖЕТНОГО КОДЕКСА
Статья посвящена современным вопросам и проблемам кассового исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии со статьями 166.1 «Бюджетные полномочия Федерального казначейства» и 215.1 «Основы исполнения бюджета» Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Раскрыты новации в части изменений кодов бюджетной классификации с 2016 года и определены возникающие в связи с этим проблемы.
Сформулированы предложения повышения качества исполнения бюджетов на среднесрочную перспективу.
Ключевые слова: Федеральное казначейство, бюджет субъекта РФ, коды бюджетной классификации, кассовое исполнение бюджета, мониторинг кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ.
Bogoslavtseva L. V.
FEATURES OF THE TREASURY EXECUTION OF THE BUDGETS OF
SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE CONDITIONS OF THE NEW VERSION OF THE BUDGET CODE
The article is devoted to contemporary issues and problems of cash execution of the budgets of subjects of the Russian Federation in accordance with Articles 166.1 "budgetary powers of the Federal Treasury" and 215.1 "Fundamentals of
budget execution" of the Budget Code of the Russian Federation.
Innovations were disclosed in terms of changes in the budget classification codes from 2016 and determined the problems that arise in connection with it.
Proposals to improve the quality of execution of budgets in the medium term.
Keywords: Federal Treasury, the budget of subjects of the Russian Federation, budget classification codes, the cash execution of the budget, monitoring of cash service of execution of budgets of subjects of the Russian Federation.
Применение современных казначейских технологий исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации обусловлено бюджетным законодательством и призвано обеспечить высокую точность и оперативность в учете и исполнении средств региональных бюджетов.
Кассовое исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации органами Федерального казначейства осуществляется во взаимодействии Управления Федерального казначейства по субъекту РФ и Министерства финансов субъекта РФ, главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, других участников и неучастников бюджетного процесса, налоговых органов, учреждений Центрального банка Российской Федерации и других кредитных организаций, в которых открыты балансовые счета органам федерального казначейства.
С целью учета движения средств областного бюджета Правительству Ростовской области открыт в казначействе лицевой счет на балансовом счете 40201 «Средства бюджетов субъектов Российской Федерации», что позволяет реализовать на практике принцип единства кассы как один из основных принципов бюджетной системы, обеспечивающих кассовое исполнение бюджета, то есть
зачисление доходов и осуществление расходов с единого счета.
Нормативную основу обеспечения своевременного и полного исполнения областного бюджета выполняет «Регламент документооборота по кассовому обслуживанию исполнения областного бюджета между Управлением федерального казначейства по Ростовской области и Министерством финансов Ростовской области». Обмен бюджетной информацией между Министерством финансов Ростовской области и Управлением федерального казначейства по Ростовской области осуществляется в электронном виде с использованием электронной подписи и телекоммуникационной почтовой системы УФК и Минфина Ростовской области с использованием средств защиты от несанкционированного доступа.
Сформированный в рабочей программе файл с электронно-платежными документами проходит обязательный контроль в рабочей группе по электронным платежам.
Несмотря на значительные объемы расходов областного бюджета (153,1 млрд рублей в 2015 г.1), УФК по Ростовской области обеспечивает их эффективное финансирование, выполняя контрольные обязательства по санкционированию и финансированию:
- расходов областного бюджета в соответствии с утвержденными бюджетными ассигнованиями;
- кассовых выплат, осуществляемых получателями средств областного бюджета.
Таким образом, казначейское исполнение областного бюджета предусматривает четкую схему доведения выделенных из бюджета средств до каждого получателя.
1 Областной закон от 25.12.2014 года № 283-ЗС «Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов». - Режим-доступа: donland.ru
При казначейском исполнении бюджета распорядители бюджетных средств и Министерство финансов Ростовской области производят финансирование в строгом соответствии с реестрами в разрезе кодов бюджетной классификации (КБК) Российской Федерации, в том числе кодов операций сектора государственного управления (КОСГУ).
С 2016 года Министерство финансов РФ внесло изменения в порядок применения кодов бюджетной классификации2, а именно, при составлении бюджетов публично-правовых образований страны начиная с 2016 года КОСГУ не применять, но при этом 20 разрядов кода бюджетной классификации сохраняется за счет увеличения на 3 разряда целевой статьи расходов бюджетов (табл. 1).
Интересно отметить, что и до 2016 года КОСГУ не применялись при формировании проектов бюджетов и не были обязательными при формировании сводной бюджетной росписи.3 Распределение бюджетных ассигнований в сводной бюджетной росписи по кодам операций сектора государственного управления в соответствии со статьей 217 Бюджетного кодекса РФ носило рекомендательный характер.
Средства бюджетов в разрезе КОСГУ отражались только в бюджетной росписи, которая доводилась до получателей бюджетных средств для последующего формирования сметы казенных учреждений и плана финансово-хозяйственной деятельности бюджетных и автономных учреждений.
2 Письмо Минфина России от 08.04.2015 № 0205-10/20210 «О новой структуре кодов бюджетной классификации и новом порядке применения классификации операций сектора государственного управления при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы РФ, начиная с бюджетов на 2016 год (на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов)». - Режим доступа: minfin.ru
3 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 30.09.2015), ст. 217. - Режим доступа: consultant.ru
Таблица 1 - Трансформация структуры кода расходов бюджетов с 2016 года
Структура кода классификации расходов бюджетов до 2016 года
Главный распорядитель Раздел Подраздел Целевая статья Вид расходов КОСГУ
группа подгруппа элемент
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
Структура кода классификации расходов бюджетов, предлагаемая Министерством финансов Российской Федерации с 2016 года
Главный распорядитель Раздел Подраздел Целевая статья Вид расходов
Программная статья Направление расходов группа подгруппа элемент
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 1 5 16 17 18 19 20
В соответствии со статьей 219.1 Бюджетного кодекса в редакции
2015 года порядок формирования бюджетной росписи главными распорядителями бюджетных средств устанавливается соответствующим финансовым органом и может включать право утверждать бюджетные ассигнования по кодам бюджетной классификации, в том числе по кодам классификации операций сектора государственного управления.1
Таким образом, содержание указанных выше статей Бюджетного кодекса РФ относительно применения КОСГУ носит рекомендательный характер, что в определенной мере вступает в противоречие с положением Письма Минфина РФ 08.04.2015 № 0205-10/20210 о новой структуре кодов бюджетной классификации и отмене КОСГУ.
Возникает вопрос, как отразятся изменения в порядке применения кодов бюджетной классификации на ведении учета доходов и расходов бюджета и составлении бюджетной отчетности с
2016 года.
По нашему мнению, в отличие от этапа составления и утверждения расходов бюджетов, где распределение бюджетных ассигнований по КОСГУ и
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 30.09.2015), ст. 219.1. - Режим доступа: consultant.ru
раньше не являлось обязательным, на этапе учета бюджетных ассигнований и обязательств и формирования отчетности эти коды являются обязательными, так как обеспечивают эффективность и адресность финансирования. Кроме того, коды операций сектора государственного управления включаются в 26 разрядов счета. Следуя логики письма Минфина РФ, возможно изменение структуры счета, так как в него будут входить с четвертого по двадцатый разряд нового кода расходов бюджетов (табл. 1).
В случае внесения изменений в План счетов по исполнению бюджета объективно потребуется обновить программное сопровождение и обеспечить сопоставимость учетных операций и форм отчетности в новом и старом формате.
Указанные новшества предстоит использовать в программном обеспечении УФК по Ростовской области с учетом выявленных в процесс исполнения областного бюджета Управлением федерального казначейства по Ростовской области следующих проблем:
-во-первых, необходимо проводить компьютеризацию непосредственно государственных (муниципальных) учреждений, проводить каналы связи, обеспечивающие электронный обмен информацией
финансовых управлений с казначейством, банками и учреждениями;
-во-вторых, необходимо совершенствовать законодательную базу. Например, считаем целесообразным сократить
перечисления в статье 166.1 Бюджетного кодекса РФ, посвященной бюджетным полномочия Федерального казначейства (табл. 2).
Таблица 2 - Бюджетные полномочия Федерального казначейства _и предложение по оптимизации их перечислений_
Ст. 166.1
в редакции Бюджетного кодекса РФ 2015 год
Предложение по оптимизации перечислений полномочий ФК
Всего 32 подпункта, определяющих полномочия ФК, в том числе:
- устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом;
- осуществляет в установленном им порядке открытие и ведение лицевых счетов для учета операций администраторов доходов бюджетов, главных администраторов финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований);
- в соответствии с заключенным соглашением открывает и ведет лицевые счета для учета операций главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов)
1 пункт статьи:
Федеральное казначейство осуществляет обеспечение исполнения федерального бюджета, кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществляет внутренний государственный финансовый контроль и иные полномочия, предусмотренные Бюджетным кодексом, иными актами федерального законодательства, актами Правительства РФ
В ряде работ автор исследовал направления совершенствования деятельности органов Федерального казна-чейства1. В рамках представленного материала отметим, что в целях повышения эффективности полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы страны Федеральное казначейство в последние годы проводит мероприятия, отвечающие целям и задачам Стратегической карты развития органов казначейства до 2018 года.
Во-первых, систематически проводятся Всероссийские совещания на
1 Богославцева Л.В. Концепция совершенствования деятельности органов федерального казначейства в условиях реформы бюджетного процесса // Финансовые исследования. - 2009. -№ 23. - С. 19-25; Богославцева Л.В. Концептуальные подходы к реформированию бюджетных платежей и повышению ликвидности единого казначейского счета // Научные труды SWorld. -2014. - Т. 23. - № 2. - С. 33-38.
базе Управлений Федерального казначейства по субъектам РФ. Так, в
2014 году в Ярославле обсуждались проблемы кассового обслуживания исполнения территориальных бюджетов; в
2015 году в Краснодаре темой обсуждения стали вопросы правового обеспечения деятельности казначейства. На базе УФК по Ростовской области также проводилось Всероссийское совещание (в 2010 году), посвященное развитию информационного и технического обеспечения органов казначейства.
Во-вторых, в связи с расширением управленческих функций органов казначейства они фактически наделены полномочиями получателя бюджетных средств по перечислению межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации, а также могут в определенных случаях проводить операции со средствами юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса.
В-третьих, в соответствии с приказом Федерального казначейства от 30.04.2014 г. № 8н с целью исключения дублирования контрольных мероприятий и повышения качества и эффективности контроля за исполнением бюджетов регламентировано взаимодействие между органами Федерального казначейства и органами государственного (муниципального) финансового контроля.1
Представляется целесообразным в целях дальнейшего повышения эффективности финансового контроля внедрение стандартов казначейских технологий контроля, которые, основываясь на бюджетном законодательстве, обеспечивают реализацию правил казначейского исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.
Цели внедрения стандартов казначейского исполнения бюджета отражены на рисунке 1.
Стандарты казначейского исполнения бюджетов призваны регламентировать взаимоотношения между всеми участниками бюджетного процесса, включая и контролирующие органы. Они должны предусматривать основные направления и принципы казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы страны, соблюдение последовательности исполнения бюджета, требуемый порядок оформления процедур и результатов.
Во-четвертых, органами казначейства проведены принципиально новые разработки, направленные на совершенствование исполнения бюджетов субъектов РФ, такие как:
- расширение возможностей применения Сводной заявки на кассовый расход (для уплаты налогов) участниками бюджетного процесса, а также
1 Карепина О.И. Аудит эффективности в системе государственного финансового контроля. //Финансовые исследования. 2014. № 2 (43). С. 32-39.
юридическими лицами, не являющимися участниками бюджетного процесса;
- разработка реквизитов электронной формы универсального акта приемки-передачи показателей лицевого счета клиента в разделе «Управление формулярами» подсистемы обеспечения интеграции, ведения реестров и формуляров ГИИС «Электронный бюджет»;
- разработка проекта матрицы вариантов кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации на основании реализованной функциональности прикладного программного обеспечения (ППО) «Автоматизированная система Федерального казначейства» (АС ФК);
- разработка требований к универсальному конструктору отчетов для сбора и свода аналитической информации;
- разработка бизнес-процесса предоставления из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации межбюджетных трансфертов с использованием нового механизма в рамках одного рабочего дня.
В-пятых, Центральным аппаратом Федерального казначейства проводился мониторинг кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, который позволил установить, что в субъектах Российской Федерации выбраны следующие модели кассового обслуживания исполнения региональных бюджетов:
- с открытием лицевого счета бюджета финансовому органу -
23 субъекта Российской Федерации;
- с открытием лицевого счета в соответствии с Соглашением об осуществлении органом Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета субъекта Российской Федерации - 38 субъектов Российской Федерации;
- с применением смешанной модели кассового исполнения бюджета -
24 субъекта Российской Федерации.
Рисунок 1 - Цели внедрения стандартов казначейского исполнения бюджета
В соответствии со статьями 1661 и 2151 Бюджетного кодекса Российской Федерации правительство Ростовской области установило кассовое обслуживание исполнения областного бюджета с открытием лицевого счета областного бюджета Ростовской области министерству финансов Ростовской области в Управлении Федерального казначейства по Ростовской области.1
Всего в органах Федерального казначейства открыто более 21 тысячи лицевых счетов участникам бюджетного процесса субъектов Российской Федерации.
Кроме того, по состоянию на 1 января 2015 года в органах Федерального казначейства открыто 1335 лицевых счетов для учета операций по переданным полномочиям получателя средств федерального бюджета.
По состоянию на 1 января 2015 года в органах Федерального казначейства
1 Распоряжение Правительства Ростовской области от 30.09.2014 № 463 «Об изменении порядка кассового обслуживания исполнения областного бюджета Ростовской области». - Режим доступа: donland.ru
открыто 85 371 соответствующих лицевых счетов бюджетным и автономным учреждениям субъектов Российской Федерации и муниципальным бюджетным и автономным учреждениям.
К новшеству в деятельности органов казначейства можно отнести решение Министерства финансов Российской Федерации о возможности открытия лицевых счетов получателям бюджетных средств субъекта Российской Федерации, находящимся за пределами территории субъекта Российской Федерации.
Такое решение стало возможным только в современных условиях осуществления информационного обмена через ППО «Система удаленного финансового документооборота» (ППО «СУФД») и использования дорожной карты по открытию в территориальных органах федерального казначейства лицевых счетов получателям бюджетных средств субъекта Российской Федерации, находящимся за пределами территории субъекта Российской Федерации и осуществляющим операции с бюджетными средствами на счетах, открытых им в кредитных организациях.
Таблица 2 - Количество лицевых счетов, открытых автономным и бюджетным учреждениям в органах Федерального казначейства _по состоянию на 1 января 2015 года_
Виды л/с Количество лицевых счетов
Бюджеты субъектов РФ % Местные бюджеты % Итого %
01.01.2014 01.01.2015 01.01.2014 01.01.2015 01.01.2014 01.01.2015
20 7 244 7 464 2,9 32 495 32 538 0,13 39 739 40 002 0,6
21 6 499 6 738 3,5 2 9135 29 249 0,4 35 634 35 987 1,0
22 1 867 1 872 0,2 488 445 -9,6 2 355 2 317 1,6
30 872 911 4,2 2 301 2 413 4,6 3 173 3 324 4,5
31 944 1 061 11,2 2 400 2 527 5,0 3 344 3 588 6,8
32 99 110 10,0 45 43 4,6 144 153 5,8
Итого 17 525 18 156 3,3 66 869 67 215 0,5 84 394 85 371 1,2
В результате мониторинга кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации были выявлены и недостатки.
Например, мониторинг внедрения механизма предоставления целевых межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации в местные бюджеты под фактическую потребность получателей средств местного бюджета выявил основную причину невостребованности внедрения нового механизма межбюджетных отношений, а именно недостаточную информированность финансовых органов о работе нового механизма.
По итогам мониторинга Федеральным казначейством подготовлены и направлены в территориальные органы федерального казначейства:
- рекомендации о необходимости активизации мероприятий, направленных на повышение информированности финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) о работе нового механизма межбюджетных отношений;
- типовой план мероприятий («дорожная карта») по внедрению механизма осуществления территориальными органами федерального казначейства полномочий получателя средств бюджета субъекта Российской Федерации по перечислению межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации в местный бюджет в форме субсидий,
субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение;
- предложения об упрощении порядка открытия, переоформления, закрытия лицевых счетов в территориальных органах Федерального казначейства за счет сокращения числа документов и разработки электронных форм документов;
- предложения по созданию условий для формирования в территориальных органах федерального казначейства электронных дел клиентов.
На среднесрочную перспективу в части кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и учета операций неучастников бюджетного процесса представляется необходимым осуществить следующие мероприятия:
• организовать обслуживание юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса (получателей субсидий, бюджетных инвестиций, взносов в уставные капиталы и сумм авансовых платежей) и являющихся исполнителями (соисполнителями ) государственных контрактов (договоров) на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, сумма которых превышает 1 млрд рублей;
• обеспечить предоставление межбюджетных трансфертов «под потребность» в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации на 2015 год;
• использовать новации в кассовом обслуживании исполнения бюджетов субъектов РФ по расходам и обслуживанию неучастников бюджетного процесса;
• внедрить систему «Электронный бюджет», в том числе вести Реестр участников бюджетного процесса, а также лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса;
• повысить эффективность управления остатками денежных средств на едином казначейском счете. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 30.09.2015). - Режим доступа: consultant.ru
2. Письмо Минфина России от 08.04.2015 № 02-05-10/20210 «О новой структуре кодов бюджетной классификации и новом порядке применения классификации операций сектора государственного управления при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы РФ, начиная с бюджетов на 2016 год (на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов). - Режим доступа: minfin.ru
3. Областной закон от 25.12.2014 года № 283-ЗС «Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов». - Режим доступа: donland.ru
4. Распоряжение Правительства Ростовской области от 30.09.2014 № 463 «Об изменении порядка кассового обслуживания исполнения областного бюджета Ростовской области». - Режим доступа: donland.ru
5. Богославцева Л.В. Концепция совершенствования деятельности органов федерального казначейства в условиях реформы бюджетного процесса // Финансовые исследования. - 2009. -№ 23. - С. 19-25.
6. Богославцева Л.В. Проблемы управления ликвидностью единого казначейского счета на современном этапе // Финансовые исследования. - 2014. -№ 4 (45). - С. 98-107.
7. Карепина О.И. Аудит эффективности в системе государственного финансового контроля // Финансовые исследования. - 2014. - № 2 (43). -С. 32-39.
BIBLIOGRAPHIC LIST
1. Budget Code of the Russian Federation of 31.07.1998 № 145-FZ (ed. By 30.09.2015) // consultant.ru
2. Letter of the Ministry of Finance of the Russian Federation of 08.04.2015 № 02-05-10 / 20210 "About the new structure of the budget classification codes, and the new order of application of the classification of government operations in the preparation and execution of the budget system of the Russian Federation, starting with the budget for 2016 (for 2016 and the planning period of 2017 and 2018)" // minfin.ru
3. Regional Law of 12.25.2014, № 283-ZS "On the regional budget for 2015 and the planning period of 2016 and 2017" // donland.ru
4. The Order of the Government of the Rostov region from 30.09.2014 № 463 "On changing the order of cash service of execution of the regional budget of the Rostov region» // donland.ru
5. Bogoslavtseva L.V. The concept of improvement of the federal treasury activity in a reformed budget process // Financial Research. - 2009. - № 23. - P. 19-25.
6. Bogoslavtseva L.V. Management problems of liquidity a single treasury account at the present stage // Financial Research. - 2014. - № 4 (45). - P. 98-107.
7. Karepina O.I. Performance audit in system of state financial control // Financial Research. - 2014. - № 2 (43). -P. 32-39.
