CC BY
89
J.^ib. ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ^^
Актуальные проблемы административного права
К ВОПРОСУ ОБ ОСОБЕННОСТЯХ ОКАЗАНИЯ ПОЛИЦЕЙСКОЙ ПОМОЩИ ГРАЖДАНАМ
В.И. КОВШЕВАЦКИЙ,
адъюнкт кафедры административного права Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
E-mail: [email protected] Научный руководитель и рецензент: доктор юридических наук, профессор С.М. Зырянов
Аннотация. Статья посвящена правовым особенностям оказания полицией помощи гражданам. Приводится определение понятию «полицейская помощь», раскрывается степень научной разработанности проблемы помощи органов исполнительной власти (полиции) населению и отдельным гражданам. Проводится сравнительно-правовой анализ понятий «помощь» и «услуга». Описываются основные особенности оказания полицейской помощи гражданам. Дается предложение по детализации и конкретизации ст. 12 Закона РФ «О полиции».
Ключевые слова: полиция, помощь, услуга, должностное лицо, гражданин, МВД России.
TO A QUESTION ON FEATURES OF RENDERING OF THE POLICE HELP TO CITIZENS
V.I. KOVSHEVATSKY,
graduated in a military academy of chair of administrative law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. Article is devoted legal features of rendering by police of the help to citizens. Definition to concept «the police help» is made, degree of a scientific readiness of a problem of the help of enforcement authorities (police) to the population and separate citizens reveals. The rather-legal analysis to concept «help» and «service» is carried out. The basic features of rendering of the police help to citizens are described. In the conclusion on the basis of the revealed problems the offer on detailed elaboration and a concrete definition of article 12 of the Law of the Russian Federation «About police» is given.
Keywords: police, the help, service, the official, the citizen, the Ministry of Internal Affairs of Russia.
Метод полицейской помощи представляет собой особый способ охраны (обеспечения) прав граждан (права на жизнь, неприкосновенность, медицинскую помощь), осуществляемый органами полиции путем оказания по просьбе гражданина, а в отдельных случаях без его согласия, определенных услуг социального, медицинского, финансового и иного характера.
Полицейская помощь — это, прежде всего помощь, которую оказывают гражданам органы МВД России и, в первую очередь, полиция. Примерами такой помощи являются: помощь гражданину в случае угона автомашины последнего; помощь полиции по просьбе гражданина в розыске его родственников, с которыми давно утрачена связь или которые пропали без вести; денежная помощь полиции гражданину, оказавшемуся по причине кражи личных вещей в незнакомом городе без денег и документов, в отправке его к месту жительства; оказание помощи постовым работником полиции гражданке, обратившейся с просьбой пресечь хулиганское приставание к ней пьяного мужчины, и т.д. Кроме того, во многих органах внутренних дел (обычно при службах уголовного розыска) созданы специальные «бюро несчастных слу-
чаев», которые круглосуточно собирают и предоставляют заинтересованным гражданам информацию об обнаруженных трупах людей; о найденных детях и престарелых, которые не могут сообщить свой адрес; о дорожно-транспортных происшествиях с госпитализацией потерпевших или со смертельным исходом;
0 задержанных (арестованных) за административные правонарушения и др. Полиция также осуществляет и другие виды «полицейской помощи»: временно содержит безнадзорных детей, доставляет заблудившихся детей к месту жительства и т.д.1. Помощь такого рода закреплена в ст.12 Закона РФ «О полиции», в которой говорится, что одной из задач полиции является «оказывать первую помощь лицам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также лицам, находящимся в беспомощном состоянии либо в состоянии, опасном для их жизни и здоровья, если специализированная помощь не может быть получена ими своевременно или отсутствует»2.
1 Ростовщиков И.В. Права личности в России: их обеспечение и защита органами внутренних дел. Волгоград, 1997. С. 99.
2 СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
- -я.¿¿¿Ь'-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
В круг задач полиции может также входить: консультирование граждан по вопросам личной и имущественной безопасности; участие в разрешении разнообразных социальных и бытовых конфликтов; оказание морально-психологической помощи престарелым гражданам, оказавшимся в критических ситуациях3.
В научном плане проблема помощи органов исполнительной власти (полиции) населению и отдельным гражданам затрагивалась уже в трудах ученых-полицеистов первой половины XIX в. Так, Р. Моль использовал и давал трактовку таким понятиям, как «государственная помощь», «полицейская помощь»4. В отечественной литературе по административному праву этот вопрос затрагивали, в частности, Б.М. Лазарев и Ю.П. Соловей. Б.М. Лазарев называл помощь органов исполнительной власти гражданам «управленческими услугами»5. Ю.П. Соловей, напротив, полагает, что предпочтительней использовать применительно к полиции термин «помощь», но не «услуги», т.к. за услуги необходимо платить. Между тем, «оказание помощи» полицией носит «не принудительный и некоммерческий характер»6.
Однако, понятия «помощь» и «услуга» можно рассматривать как синонимы, и в академическом словаре русского языка «услуга» толкуется как «действие, приносящее помощь, пользу другому»7. Услуга может быть платной и бесплатной. То же самое можно сказать о помощи, которая может быть коммерческой и некоммерческой. Но в сравнении с помощью услуга как понятие, более конкретна, направлена на удовлетворение требований конкретного потребителя и, как правило, нематериальна. Поэтому полицейскую помощь можно определять как систему конкретных услуг, входящую в систему государственной помощи, которая оказывается гражданам здравоохранением, образованием, социальным обеспечением и другими отраслями государственного управления8. С одной стороны, полицейская помощь характеризуется теми же чертами, какими характеризуется любая другая государственная помощь: 1) это — определенные услуги, которые оказываются полицией гражданам и организациям; 2) данная помощь может оказываться как в индивидуальном порядке (например, доврачебная помощь гражданину, подвергшемуся нападению хулиганов), так может быть оказанной коллективу, юридическому лицу (вневедомственная охрана объектов); 3) может быть опла-
ченной из бюджета и может быть коммерческой; 4) помощь, оказываемая по просьбе гражданина, но предусмотренная правовыми нормами, и помощь, оказываемая по инициативе полиции на основе должностных обязанностей.
С другой стороны, полицейская помощь — это особая помощь в системе государственной помощи; это — услуги особого рода. Не будет лишним сказать отдельно об особенностях полицейской помощи. Назовем следующие особенности полицейской помощи.
1. Рассматриваемая помощь гражданам, организациям, общественным объединениям оказывается специфическими органами исполнительной власти, наделенными надзорно-принудительными полномочиями, которые эти органы применяют в различных ситуациях, в том числе охраняя права и свободы граждан. Иначе говоря, органы полиции располагают средствами (надзор, право применять принуждение, наличие автотранспорта, помещения), благодаря которым они могут оказывать реальную помощь гражданам, очутившимся по воле случая в различных экстремальных ситуациях (карманная кража, авария, несчастный случай и т.д.). Полиция ближе всего находится к населению вследствие круглосуточного характера работы и постоянного присутствия в общественных местах. Поэтому она может быстро и оперативно прореагировать на любую внезапно возникшую ситуацию, прийти к человеку, нуждающемуся в помощи, оказать незамедлительную требующуюся помощь9. В известной степени полиция играет в общественной жизни роль универсальной «скорой помощи», роль, которую не сможет выполнить никакая другая государственная структура.
Аналогичными средствами и силами, какими располагают органы внутренних дел при оказании «полицейской помощи», располагают и другие органы полиции, в частности, полиция по чрезвычайным ситуациям. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. подразделяет чрезвычайные си-
3 ЧеишвилиМ.С. Полиция Финляндии. М., 2001. С. 18.
4 Моль Р. Энциклопедия государственных наук. С. 216.
5 Лазарев Б.М. Общая характеристика взаимоотношений аппарата управления и граждан // Органы управления и статус гражданина. Алма-Ата, 1988. С. 46.
6 Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. С. 135.
7 Словарь русского языка. Т. IV. М., 1988. С. 519.
8 Меньшикова Г.А. Услуга как социально-экономический феномен // Вестник С.-Петербург. ун-та. Сер. 6. Вып.1. С. 93.
9 Соловей Ю.П. Указ.соч. С. 133.
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
туации, на основании которых вводится чрезвычайное положение, в целом на две большие группы: чрезвычайные ситуации, вызванные социальными конфликтами, к которым относятся общественные беспорядки, межнациональные столкновения и другие подобные обстоятельства; и чрезвычайные ситуации, вызванные природными, техногенными и биологическими факторами10. К ним относятся: землетрясения, извержения вулканов, лавины и сели; взрывы, катастрофы на атомных электростанциях; эпидемии, эпизоотии, нашествия саранчи. В подобных ситуациях меры административного принуждения имеют вспомогательный характер, а на первое место выступает оказание «полицейской помощи» пострадавшим гражданам. Говоря иначе, при ситуациях социального бедствия речь идет о мерах, направленных не на ограничение прав и свобод граждан, а на спасение жертв природной стихии, эпидемии, катастрофы: о предоставлении жилища, эвакуации из опасных зон, организации аварийно-спасательных работ, т.е. об оказании помощи, которая в первую очередь и наиболее эффективно может быть оказана службами МЧС России (полицией по чрезвычайным ситуациям)11.
2. Другая особенность полицейской помощи заключается в том, что она в отличие от других видов государственной помощи может предоставляться гражданам и организациям как по их просьбе, добровольно, так и без их согласия, т.е. принудительно. В этом состоит своеобразие этой помощи, у истоков которой рядом находились две взаимно исключающие идеи: христианская идея помощи всем страждущим и несчастным, которая проводится во всех четырех Евангелиях, и полицейская идея, рассматривающая людей как малых детей, которые для их же блага и здоровья нуждаются в принудительном воздействии. Вот как писал в XIX в. по этому поводу Р. Моль: «Полицейская помощь государства по самой своей сущности предоставляется гражданам только по их свободному желанию, хотя, впрочем, есть много случаев, в которых государство прибегает к принуждению»12.
Безусловно, полицейская помощь в первую очередь оказывается на добровольных началах, по просьбе и с согласия заинтересованных лиц. Причем, оказывая такую помощь, полиция осуществляет свои обязанности, предусмотренные в Законе РФ о полиции и в других нормативных актах. К помощи такого рода относится:
а) помощь гражданам, пострадавшим от преступлений и несчастных случаев;
б) помощь больным и иным лицам, очутившимся в беспомощном положении в общественных местах;
в) розыск граждан, утративших связь с родственниками, без вести пропавших;
г) обеспечение сохранности найденных и сданных в полицию документов, вещей, ценностей и другого имущества, принятие мер по их возврату законным владельцам;
д) устная справочная работа при несении сотрудниками полиции постовой службы.
К помощи такого рода относится медицинская помощь правонарушителям, если они в ней нуждаются. Декларация о полиции предписывает: «Полицейский, охраняющий лицо, нуждающееся в медицинском уходе, должен обеспечить такой уход со стороны медперсонала и в случае необходимости принять меры по спасению жизни и здоровья этого лица. Он должен следовать предписаниям врачей и других компетентных медицинских работников при передаче задержанного под медицинское наблюдение»13.
Полиция оказывает помощь должностным лицам предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности и их организационной подчиненности, если они встречают неподчинение или сопротивление в их законной деятельности. Примером такой помощи может быть содействие сотрудников полиции должностным лицам контрольно-надзорных органов железной дороги, которым правонарушители (граждане без билетов) оказывают противодействие в их законной деятельности.
Полиция оказывает помощь и содействие религиозным и общественным организациям в проведении мероприятий в общественных местах, например, при проведении крестного хода, обеспечивая общественный порядок и безопасность.
Вместе с тем, живая человеческая жизнь в своем течении настолько сложна и противоречива, что принудительная полицейская помощь представляет со-
10 СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.
11 Петрухин И.Л. Правовой режим в условиях социального бедствия // Государство и право. 1993. № 2. С. 47, 48.
12 Моль Р. Указ. соч. С. 216; Сб. док-в Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью // сост. Т.И. Москалькова и др. М., 1998.
13 Декларация о полиции, принятая в 1979 г. Парламентской Ассамблеей Совета Европы. URL://http://www.uapravo.com/-hro/text.php?lan=rus&level=1&id=4774&id_book=0&id_pa-геЩ=0.
- -я.¿¿¿Ь'-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
бой неизбежный элемент полицейской деятельности. Такая помощь, к примеру, может иметь место в следующих случаях:
а) при обнаружении пьяных граждан, находящихся в бессознательном состоянии или имеющих травмы и повреждения, работники полиции обязаны вызвать скорую помощь или доставить их в медицинское учреждение;
б) несовершеннолетние лица, подобранные в состоянии опьянения на улицах и в других общественных местах, доставляются, как правило, по месту жительства и передаются родителям или другим гражданам, ответственным за их воспитание. В случае тяжелого опьянения несовершеннолетние должны направляться в лечебные учреждения;
в) оказывая помощь (услуги) в области пожарной безопасности по вызову граждан или на договорной основе, руководитель тушения пожара при необходимости принимает решения, ограничивающие права граждан (т.е. принуждающих их к определенным действиям) на указанной территории, в том числе в здании, которое подверглось пожару14.
3. Полицейская помощь населению по преимуществу является некоммерческой, так как в целом направлена на обеспечение безопасности общества, а общество, уплачивая налоги, обязывает государство в первую очередь заботиться о его безопасности. Следовательно, деятельность по оказанию помощи гражданам составляет обязанность полиции и денежные средства на нее идут из бюджета. Платные услуги полиции должны составлять скромную часть их деятельности и быть четко обозначены в законе. В целом следует согласиться с тем, что говорит по этому вопросу профессор Ю.П. Соловей: «Нецелесообразно также рассматривать милицию как систему массового обслуживания, поскольку это подводит теоретическую основу под заслуживающую, на мой взгляд, отрицательной оценки тенденцию коммерциализации полиции»15.
4. Существенная особенность полицейской помощи гражданам — это ее деятельная урегулирован-ность правовыми нормами, особенно, если предусматривается финансовая (денежная) помощь. К сожалению, на сегодняшний день в законодательстве имеются только общие положения относительно полицейской помощи, содержащиеся в Законе РФ «О полиции» и воспроизведенные в других, главным образом, подзаконных актах.
Полицейская помощь реализуется в поименном по субъектам правоотношении «должностное лицо — гражданин, организация», в котором возникают особые отношения между его субъектами. В качестве властной и одновременно обязанной стороны выступает орган исполнительной власти (полиция). В качестве управомоченной стороны выступают граждане, обладающие таким юридическим свойством, как правосубъектность. Правоспособность возникает у граждан с момента рождения и является для всех равной. Однако, ее не следует смешивать с субъективным правом на конкретный вид полицейской помощи (например, право на медицинскую помощь при аварии), которое реализуется в конкретном правоотношении при наличии определенных юридических фактов16. В данном правоотношении конкретным обязанностям и правам должностного лица противостоят субъективные права гражданина (организации), которому это лицо служит и который обращается к должностному лицу с просьбой (требованием) о помощи.
Подобная просьба, часто выраженная в форме заявления, вызывает у компетентного органа обязанность рассмотреть ее в установленном порядке, принять решение и сообщить о нем гражданину. В рамках данного процессуального правоотношения имеет место производство, включающее три основные процессуальные стадии: возбуждение дела (просьба, заявление о помощи); рассмотрение дела и вынесение решения об оказании помощи; исполнение решения.
Изложенное позволяет сделать следующее заключение. Статья 12 Закона РФ «О полиции» требует детализации и конкретизации: нормативного определения понятия «полицейская помощь», классификации помощи на виды, регламентации обстоятельств, при которых полицейская помощь может быть оказана гражданам, предприятиям, учреждениям и общественным объединениям. В связи с изложенным, резонно поставить вопрос об издании на федеральном уровне акта об оказании полицейской помощи, которая призвана удовлетворять индивидуальные и коллективные потребности граждан через их соучастие с полицией. Представляется, что в ближайшее время можно будет ожидать роста сферы помощи (услуг) полицейского характера.
14 СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.
15 Соловей Ю.П. Указ.соч. С.135.
16 Шайхатдинов В.Ш. Право социального обеспечения Российской Федерации: учеб. пособие. Екатеринбург, 1996. С. 63.
