CC BY
168
К ВОПРОСУ О ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ ДОЗНАВАТЕЛЯ
А.С. ЕСИНА
начальник кафедры предварительного расследования Московского университета МВД России,
кандидат юридических наук, доцент И.И. ФЕДУЛОВА
преподаватель кафедры предварительного расследования Московского университета МВД России
Аннотация. Статья посвящена проблемам процессуальной самостоятельности дознавателя. Ключевые слова: дознаватель, прокурор, начальник органа дознания, процессуальный статус, процессуальная самостоятельность.
TO A QUESTIONON ABOUT THE REMEDIAL INDEPENDENCE
OF INVESTIGATOR
A.S. ESINA
head of the Department of the preliminary investigation of the Moscow University of the Russian Interior Ministry,
candidate of jurisprudence, I.I. FEDULOVA
the lecturer of the Department ofpreliminary investigation of the Moscow University
of the Russian Interior Ministry
Annotaition. The article is devoted to problems of the remedial independence of investigator.
Key words: the investigator, the public prosecutor, the head agency of inquiry, remedial status, remedial independence.
20 лет назад Приказом Министра внутренних дел РФ1 в системе органов внутренних дел были созданы специализированные подразделения дознания и введена штатная должность — дознаватель. С тех пор дознаватели ОВД наравне со следователями ОВД2 реализуют такой вид государственной деятельности, как расследование преступлений и выполняют достаточно большой объем работы по производству дознания. Заметим, что за последние годы законодатель неоднократно расширял подследственность дознавателей ОВД и на сегодняшний день они расследуют более ста составов преступлений. По данным Управления организации дознания ГУ МВД России по г. Москве, дознаватели расследуют более 50% из числа всех зарегистрированных преступлений, совершенных по г. Москве. Так, за 9 месяцев 2012 года дознавателями системы ОВД по г. Москве возбуждено 51.160 уголовных дел, в то время как за аналогичный период 2011 года эта цифра составляла 47.919 уголовных дел. Данные статистики убедительно свидетельствуют о тенденции увеличения нагрузки на дознавателей системы ОВД. В этой связи особую актуальность приобретает вопрос о процессуальной самостоятельности дознавателя как о субъекте расследования.
Следует признать, что дознаватель, так же как и следователь, отнесен законодателем к участникам уголовного судопроизводства со стороны обвинения. Неоднократные изменения и дополнения норм главы 32 УПК РФ позволяют сделать вывод о том, что процессуальный режим производства дознания все больше сближается с порядком производства предварительного следствия3. Вместе с тем, ученые
I
процессуалисты, исследовавшие проблемы деятельности дознавателей, совершенно справедливо отмечают незаслуженное ограничение дознавателя в их процессуальной самостоятельности по сравнению со следователем4.
В УПК РФ о процессуальной самостоятельности дознавателя законодатель упоминает в п. 1 ч. 3 ст. 41 УПК РФ: «Дознаватель уполномочен самостоятельно производить следственные и иные процессуальные действия и принимать процессуальные решения, за исключением случаев, когда в соответствии с настоящим Кодексом на это требуются согласие начальника органа дознания, согласие прокурора и (или) судебное решение». Если сравнить подобное положение закона, сформулированное применительно к следователю, то в п. 3 ч .2 ст. 38 УПК РФ сказано, что следователь уполномочен самостоятельно направлять ход расследования, принимать решение о производстве следственных и иных процессуальных действий, за исключением случаев, когда в соответствии с УПК РФ требуется получение судебного решения или согласия руководителя следственного органа. Таким образом очевидно, что в отличие от следователя, дознаватель не вправе самостоятельно направлять ход расследования, поскольку законодатель этого не предусмотрел. Реализуя предписания уголовно-процессуального кодекса, дознаватель практически все свои решения относительно хода расследования и выполнения тех или иных процессуальных действий согласовывает и с начальником подразделения дознания, и с начальником органа дознания, и с прокурором, а в отдельных случаях и с судом. Фактически резюмируется, что дознаватель не способен самостоятельно принять законное и обоснованное решение и все свои действия и решения должен постоянно согласовывать.
Заметим, что мы не отрицаем необходимости и целесообразности ведомственного контроля и прокурорского надзора как за производством дознания, так и за деятельностью дознавателя. Однако, по нашему мнению, излишняя опека, боязнь оставить «без глаза» самостоятельного участника уголовного судопроизводства со стороны обвинения в отдельных случаях препятствует дознавателю в полной мере исполнять возложенные на него функциональные обязанности как субъекта расследования, а порой принижает его статус. Ситуация порой складывается недопустимая.
Проиллюстрируем сказанное на примере. В соответствии с ч. 1 ст. 146 УПК РФ дознаватель вправе, в пределах своей компетенции, возбудить уголовное дело, о чем выносит соответствующее постановление. Расследование начинается с момента вынесения постановления о возбуждении уголовного дела и, следовательно, после вынесения данного документа дознаватель вправе производить по уголовному делу процессуальные и следственные действия по своему усмотрению, то есть вправе приступить к дознанию. Вместе с тем, на основании ч. 4 ст. 146 УПК РФ прокурор, получив копию постановления о возбуждении уголовного дела, в случае признания данного процессуального решения незаконным или необоснованным, вправе отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление, копию которого незамедлительно направляет должностному лицу, возбудившему уголовное дело. Тот факт, что дознаватель по уголовному делу мог уже выполнить следственные действия, применить меры принуждения, в том числе и задержание лица в порядке ст. 91 УПК РФ, прежде, чем прокурор отменит процессуальное решение дознавателя — не принимается во внимание. Изучение правоприменительной практики5 позволяет констатировать, что в отдельных случаях отказные материалы содержат протоколы следственных действий, что представляется недопустимым.
Полагаем, что законодательное положение в части полномочий прокурора о том, что он может отменить постановление о возбуждении уголовного дела, должно иметь место только в том случае, если по уголовному делу не было выполнено никаких процессуальных или следственных действий. В противном случае речь должна идти о прекращении уголовного дела и соответствующем указании прокурора. В этой связи положение ч. 4 ст. 146 УПК РФ следует считать несовершенным, нуждающимся в доработке.
Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос о полномочиях дознавателя по обжалованию решений и указаний надзирающего прокурора. В соответствии с ч. 4 ст. 41 УПК РФ дознаватель в случае, когда он не согласен с указаниями надзирающего прокурора, вправе обжаловать их вышестоящему прокурору. Та же норма закона содержит положение о том, что обжалование данных указаний вышестоящему прокурору не приостанавливает их исполнения. В этой связи возникает ряд вопросов.
ф Есть ли смысл выполнять спорное указание надзирающего прокурора, если оно обжаловано вышестоящему и от него ожидается решение? ф Что делать дознавателю, если вышестоящий прокурор отменит указание надзирающего, которое уже исполнено?
Следует признать, что законодательное регулирование подобной ситуации применительно к деятельности следователя более логично и последовательно. Так, в соответствии с п. 5.ч. 2. ст. 38 УПК РФ следователь с согласия руководителя следственного органа в порядке, установленном частью четвертой статьи 221 УПК РФ, вправе обжаловать решение прокурора об отмене постановления о возбуждении уголовного дела, о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пересоставлении обвинительного заключения и устранении выявленных недостатков. В ч. 4 ст. 221 УПК РФ конкретно определен механизм и сроки подобного обжалования для следователя. При этом выполнение оспариваемого указания надзирающего прокурора приостанавливается.
Изучение правоприменительной практики по рассматриваемому вопросу позволяет сделать вывод о том, что дознаватели, как правило, не обжалуют решения вышестоящему прокурору, считая это бесперспективным занятием и не видя в этом целесообразности, поскольку указание надзирающего прокурора, которое вызвало спор, подлежит исполнению в любом случае.
По мнению Д. Васильева, расплывчатая формулировка полномочий дознавателя по обжалованию решений надзирающего прокурора, а также неясность в необходимости исполнения данных им указаний, которые фактически обжалованы вышестоящему прокурору, могут привести, например, к нарушениям процессуальных сроков содержания обвиняемого под стражей, а также гарантированного ему Конвенцией о защите прав человека и основных свобод права на рассмотрение дела судом в разумный срок6. Мы солидарны с мнением Д. Васильева и считаем обоснованным предложение о дополнении ст. 226 УПК РФ положением о том, что обжалование вышеуказанных решений прокурора дознавателем должно осуществляться в том же порядке, который установлен в ч.ч. 4 и 5 ст. 221 УПК РФ (только с согласия начальника органа дознания).
Отдельного внимания заслуживает еще один аспект рассматриваемой проблемы. В соответствии с ч. 1 ст. 165 УПК РФ в случаях, предусмотренных пунктами 4—9, 10, 11 и 12 части второй статьи 29 настоящего Кодекса, следователь с согласия руководителя следственного органа, а дознаватель с согласия прокурора возбуждают перед судом ходатайство о производстве следственного действия, о чем выносится постановление. Иными словами, например, если дознавателю необходимо произвести выемку предметов и документов, содержащих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, а также предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счетах граждан в банках и иных кредитных организациях, он должен согласовать свое ходатайство с прокурором, а потом обратиться в суд за разрешением. По результатам проведенного нами исследования' установлено, что процедура получения вышеуказанного согласия прокурора в среднем занимает от двух до четырех часов рабочего времени. При этом, во всех случаях обращения дознавателя с подобными ходатайствами судья не отказывал в производстве процессуального действия. Возникает вопрос: Есть ли необходимость дознавателю согласовывать ходатайство в суд у прокурора?
Не вызывает сомнений тот факт, что поддерживая ходатайство дознавателя в суд, надзирающий прокурор, изучая материалы уголовного дела, оценивая достаточность оснований для производства следственного действия, использует ситуацию для осуществления прокурорского надзора за производством дознания. Однако заметим, что прежде, чем обратиться к прокурору, дознаватель согласовывает ходатайство в суд с непосредственным начальником — начальником подразделения дознания, который так же как и прокурор использует данную ситуацию для осуществления процессуального контроля. Такая «двойная проверка» законности и обоснованности решений дознавателя о производстве следственного действия, требующего судебного согласия (то есть промежуточного и судебного контроля) — не много ли? Почему нельзя ограничиться процессуальным контролем? Есть ли необходимость затрачивать рабочее время на получение промежуточного процессуального решения — согласия прокурора, если окончательное решение по ходатайству принимает только суд?
Фактически резюмируется недостаточность, «слабость» контроля ведомственного уровня. У практических сотрудников подразделений дознания вызывает недоумение ситуация, когда следователю для обращения к судье достаточно получить согласие руководителя следственного органа, в то время как дознавателю необходимо ходить «по инстанциям», прежде чем он вправе обратиться в суд? Рассуждения о том, что дознаватели по сравнению со следователями имеют более низкий уровень профессиональной подготовленности и потому нуждаются в «усиленном контроле» — несостоятельные, на наш взгляд, аргументы. Дознаватель такой же субьект расследования, как и следователь. У каждого из них есть руководители, осуществляющие процессуальный контроль. При этом, у дознавателя, помимо начальника подразделения дознания, ряд процессуальных документов утверждает начальник органа дознания, также реализуя процессуальный контроль. Таким образом, мы полагаем, что положение ч. 1 ст. 165 УПК РФ нуждается в изменении в части, касающейся необходимости для дознавателя согласовывать ходатайства в суд именно у прокурора.
Подводя итог сказанному, следует отметить, что в данной статье отражены наиболее актуаль-
ные проблемы, связанные с процессуальной самостоятельностью дознавателя. На наш взгляд, назрела необходимость расширить процессуальные права дознавателя, изменив отдельные положения уголовно-процессуального закона в этой части.
1 См.: Приказ МВД России № 368 от 16.10.1992 г. «О мерах по укреплению подразделений дознания и совершенствованию раскрытия преступлений, по которым предварительное следствие необязательно».
2 Следственный аппарат в системе ОВД был создан 6 апреля 1963 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка».
3 См., например: Федеральный закон № 90 от 6 июня 2007 года о дополнении ст. 223 УПК РФ; Федеральный закон №172 от 23 июля 2010 года о дополнении УПК РФ ст. 223-2 «Производство дознания группой дознавателей».
4 См.: Гредягин И.В. Понятие и содержание процессуальной самостоятельности дознавателя // Общество и право. 2010. № 4
5 Изучено 35 отказных материалов, по которым постановление о возбуждении уголовного дела было отменено прокурором. Из них в 9 случаях отказные материалы содержали протоколы следственных действий.
6 См.: Васильев Д. Полномочия дознавателя при возвращении уголовного дела прокурором // Законность. 2010. № 1. С. 15
7 В рамках проведенного исследования опрошено 37 сотрудников подразделений дознания с вопросом о том, сколько затрачивается времени (в часах) при обращении к надзирающему прокурору для согласования с ним ходатайства в суд на производство следственного действия.
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОЛЛИЗИИ УГОЛОВНОГО И УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНОВ
А.А. СУМИН
профессор кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России, доктор юридических наук
Аннотация. В статье рассматриваются проблемы соотношения понятий «уголовная ответственность» и «уголовное преследование». Данная проблема вызывает различие оснований освобождения от уголовной ответственности, предусмотренных уголовным и уголовно-процессуальным законами, анализируется и ряд других вопросов, связанных с коллизиями уголовного и уголовно-процессуального права. Сделан вывод об отсутствии баланса в процедуре привлечения к уголовной ответственности представителей законодательной и судебной власти.
Ключевые слова: уголовный закон, уголовно-процессуальный закон, уголовная ответственность, уголовное преследование, освобождение от уголовной ответственности.
SOME PROBLEMS OF CONFLICTS OF CRIMINAL LAW AND CRIMINAL-PROCEDURAL LAW
A.A. SUMIN
professor of criminal procedure at Moscow University of the Russian Interior Ministry, doctor of law
Annotation.This article is devoted a problem of a parity of terms «criminal liability» and «public prosecution». The given problem causes distinction of the bases of release from the criminal liability, provided by criminal law and criminally-procedural law, and there are analyzed some other questions which are connected with a collision of norms
