CC BY
63
3.9. К ВОПРОСУ О ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГАХ КАК МЕЖОТРАСЛЕВОЙ КАТЕГОРИИ
Величкина Е.А., соискатель. Место учебы: Волгоградская академия государственной службы. E-mail: [email protected].
Аннотация: автор рассматривает природу государственной услуги, разграничивая ее административные и гражданско-правовые элементы. Предлагается классификация государственных услуг. Оцениваются взаимоотношения субъектов по оказанию услуг.
Ключевые слова: услуга; государственная услуга; субъект услуги.
TO THE QUESTION ON YHE STATE SERVICES AS AN INTERBRANCH CATEGORY
E.A.Velichkina, the applicant. Place of study: the Volgograd academy of Public Administration. E-mail: [email protected].
Annotation: the Author considers the nature of the state service, differentiating its administrative and civil legal elements. Classification of the state services is offered. Mutual relations of subjects on rendering services are estimated.
Keywords: service; the state service; the subject of service.
Как известно, 23 июля 2003 г. Указом Президента РФ N 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» был дан старт программе комплексного совершенствования структуры государственной власти. Данная реформа, отмечено в Указе, направлена на повышение эффективности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. Развивая предложения Президента России, Правительство РФ одобрило Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах11, где в перечне приоритетных задач названы вопросы завершения процесса разграничения полномочий между органами исполнительной власти разноуровневой принадлежности, оптимизации и повышения качества оказания государственных услуг.
Бесспорно, категория ««государственные услуги» является производной от категории «услуга», под которой в общем смысле понимается какое-либо действие, приносящее пользу, помощь другому2. В то же время при определении юридического содержания государственных услуг следует иметь ввиду, что данная категория до 2005 г. не являлась характерной для российской правовой системы, а была заимствована из правопорядка стран Западной Европы, где под публично-государственными услугами понимается прежде всего правоохранительная деятельность судов, органов полиции, учреждений по исполнению наказаний, где государство рассматривается как «поставщик ус-луг»3.
1 См.: Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р // Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
2
См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского
языка. М, 1999. С. 839.
3
См.: Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 6.
В соответствии с нормами Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 г. N 314, оказание государственных услуг является одной из функций федеральных органов исполнительной власти, причем данные услуги должны оказываться ими непосредственно или через подведомственные им федеральные госу-дарствен-ные учреждения либо иные организации. В Указе определено, что оказание государственных услуг должно осуществляться либо безвозмездно, либо по регулируемым органами государственной власти ценам для их потребления гражданами и организациями в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федераль-ными законами. Вышесказанное позволяет сделать вывод, что при всей очевидности заимствования, в отличие от стран Западной Европы, российский законодатель в категорию ««государственные услуги» вкладывает иной смысл, причем использует данный термин без достаточной конкретизации.
Ученые-административисты первые признали жизнеспособность категории «государственные услуги» и поспешили объявить ее «своей», определяя в качестве ее характерных признаков: предоставление данных услуг является одной из государственных функций; государственные услуги предоставляются в установленных федеральными законами областях — образовании, здравоохранении др.; стоимость услуг регулируется государством (безвозмездно или по государственным расценкам), т.е. они не подчинены законам рынка; субъекты оказания государственных услуг — органы государственной власти, подведомственные им государственные учреждения либо иные организации; субъекты получения (потребители) государственных услуг — граждане и организации4.
Однако, несмотря на всю внешнюю стройность при веденной позиции, она имеет ряд уязвимых моментов, позволяющих усомниться в исключительно административно-правовой природе государственных услуг.
Во-первых, услуга, какой бы она не была (хотя бы и государственная), создается производительной (затратной) деятельностью и обладает потребительной стоимостью. В случае, если потребитель услуги не несет бремени возмещения затрат исполнителю, это не означает беззатратности деятельности по оказанию услуг. Любая услуга представляет собой фактическую деятельность, требующую определенных временных, интеллектуальных, производственных и др. затрат, которые имеют свою стоимость. Даже в случае оказания каких-либо услуг потребителям безвозмездно или по государственным расценкам, отличающимся от рыночных, оценка затрат на их оказание в процессе производственной деятельности все равно осуществляется по законам рынка.
Во-вторых, указание в перечне субъектов, оказывающих государственные услуги, помимо органов государственной власти и подведомственных им государственных учреждений, иных организаций в корне подрывает всю идею административно-правовой природы государственных услуг. Несомненно, услуги, оказываемые частными организациями, не могут носить исключительно административно-правовой характер, и
См.: Талапина Э.В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. № 5. С. 15.
Пробелы в российском законодательстве
3'2009
их регулирование неизбежно входит в сферу частного права.
В-третьих, в том случае, если государственные услуги будут оказываться государственными учреждениями и унитарными предприятиями субъектов Российской Федерации или муниципальными учреждениями и их унитарными предприятиями, то возникнет справедливый вопрос, насколько правомерно распространение норм Указа Президента РФ от 09.03.2004 г. N 314 на общественные отношения с участием органов власти субъектов РФ, а также муниципалитетов.
Проясняя понятие государственных услуг, следует отметить, что ряд ученых, да, наверное, и сам законодатель, недостаточно четко представляют себе природу этой правовой категории. Если обратиться к принятым в рамках административной реформы административным регламентам федеральных министерств и агентств, то видно, что в этих регламентах под государственными услугами понимается прежде всего деятельность органов исполнительной власти по реализации возложенных на них учетно-регистрационных и консультационных полномочий, как-то: выдача, замена и учет паспортов гражданина Российской Феде-рации5, содействие гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям — в подборе необходимых кадров66 и т.п. Такая трактовка природы государственных услуг вытекает из проводимой в рамках административной реформы инвентаризации функций федеральных органов исполнительной власти, которые, по нашему мнению, более корректно обозначать как ««федеральные государственные услуги».
Несомненно, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления могут оказывать услуги, по своей природе во многом схожие с государственными федеральными услугами. Однако, исходя из конституционного статуса субъектов, оказывающих эти услуги (поставщиков услуг), подобные виды деятельности следует различать. Думается, что уместным будет введение категорий ««государственные услуги органов власти субъектов Российской Федерации» и ««муниципальные услуги», которые, по обоснованному мнению Ю.А. Тихомирова, должны охватывать деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по исполнению запроса гражданина или организации о признании, установлении, изменении или прекращении прав, установлении юридических фактов, получении в случаях и порядке, предусмотренным законодательством или муниципальными правовыми актами, материальных или финансовых средств, а также предоставлении документированной информации (документа)7.
См.: Приказ МВД РФ от 28.12.2006 г. № 1105 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» // Российская газета. 2007. 17 февраля.
6
См.: Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 03 07.2006 г. № 513 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению государственной услуги содействия гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 39.
См.: Публичные услуги и право / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007. С. 69.
Толкование текста Указа Президента РФ от 09.03.2004 г. позволяет рассматривать в качестве государственных услуг не только деятельность органа государственной власти, но и услуги, оказываемые организациями различных организационно-правовых форм отдельным категориям граждан в целях социальной поддержки в таких сферах как здравоохранение, образование, связь и пр. Неудачная формулировка отдельных норм анализируемого президентского указа фактически ставит знак равенства между государственными и социальными услугами, что, на наш взгляд, некорректно, ибо в данном случае в качестве основания классификации одновременно берутся три разных критерия: субъектный состав, целевая направленность и сфера деятельности. Некоторые исследователи, недостаточно четко разобравшись в самой сути государственных услуг, считают, что в качестве государственных следует рассматривать любые социальные услуги, в том числе услуги по оказанию медицинской помощи в рамках утвержденного государством стандарта либо услуги по социальному обслуживанию населения, опять же в рамках государственного стандарта8.
Полагаем, что подобная интерпретация понятия ««государственные услуги» не отвечает природе возникающих правоотношений. Специфика социальных услуг заключается в том, что непосредственными исполнителями данных услуг являются не сами органы власти (исполнительные или муниципальные), а подведомственные им бюджетные организации или частные организации, оказывающие социальные услуги под контролем органов власти. В данном случае возникает триединая система взаимоотношений: гражданин (потребитель услуг) — исполнитель услуг (бюджетная или частная организация); исполнитель услуг — орган власти; гражданин — орган власти. Думается, что первая часть данной триады входит в сферу гражданско-правового регулирования, тогда как остальные две имеют непосредственное отношение к области управления, т.е. к сфере административного права, когда органы власти (государственные или местного самоуправления) в специальном порядке определяют (назначают) организации (индивидуального предпринимателя), имеющие права и обязанности на (по) оказание социальных услуг гражданам-потребителям и порядок возмещения поставщикам услуг с разницы ее рыночной стоимости и ценой услуги для отдельных категорий граждан, либо размер финансовой или материальной помощи гражданину в связи с потреблением им социальных услуг и объективной невозможностью оплатить стоимость этих услуг исполнителю.
Что касается взаимоотношений гражданина-
потребителя услуг и непосредственного исполнителя услуг (поставщика услуг), то в данном случае отношения строятся на основании гражданско-правового договора, как правило, договора присоединения. Случаи освобождения гражданина от оплаты социальных услуг или снижения размера оплаты не означают их безвозмездности и беззатратности, а являются следствием оказания гражданину финансовой помощи со стороны того или иного публично-правового образования в размере стоимости оказанных услуг или разницы реальной стоимости услуг и размера платы за услуги, взимаемые с потребителя.
См., например: Клишина М. Пути повышения качества государственных услуг // Бюджет. 2007. № 1. С. 41.
Список литературы
1. Клишина М. Пути повышения качества государственных услуг // Бюджет. 2007. № 1.
2. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М, 1999.
3. Приказ МВД РФ от 28.12.2006 г. № 1105 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» // Российская газета. 2007. 17 февраля.
4. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 03 07.2006 г. № 513 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению государственной услуги содействия гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 39.
5. Публичные услуги и право / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007.
6. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р // Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
7. Талапина Э.В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. № 5.
8. Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10.
Рецензия
Статья написана по относительно новой проблеме, имеющей значение для миллионов людей. Государство оказывает помощь своим гражданам через категорию ««государственные услуги». Автор убедительно проводит отграничение гражданско-правового в государственной услуге от административно-правового. Интересны предложения автора по классификации государственных услуг по различным основаниям. Практический интерес имеет оценка автором взаимоотношений субъектов услуги.
Статья рекомендуется к опубликованию
Директор НИИ современного права Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук, профессор А.Я. Рыженков.
