CC BY
296
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 7 (145).
Право. Вып. 18. С. 66-68.
Д. А. Повный
ПОНЯТИЕ «ГОСУДАРСТВЕННАЯ УСЛУГА» В КОНТЕКСТЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ ПРОВОДИМОЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Рассматриваются проблемы отсутствия законодательно закрепленной терминологической базы таких актуальных понятий, как «государственная услуга», «публичная услуга», «публичная функция». Представлен анализ соотношения категорий «государственная услуга» и «государственная функция», «государственная услуга» и «публичная услуга». Высказана необходимость скорейшего принятия федеральных законов, которые установят четкие рамочные определения указанных понятий.
Ключевые слова: «государственная услуга», административная реформа, публичная услуга, публичная функция.
В нашей стране длительное время преобладала точка зрения, в соответствии с которой государство рассматривалось исключительно как институт принуждения и подавления господствующим классом всех остальных социальных групп. Однако на текущем этапе развития правовой науки подход к месту и роли государства претерпел значительные изменения. Стала очевидной социальная значимость государства как основополагающего образования, призванного охранять права и свободы человека и гражданина, а также обеспечивать функционирование здорового гражданского общества.
Значительные социально-экономические преобразования, проходившие в Российской Федерации в начале 90-х гг. ХХ в., повлекли за собой тотальное падение уровня жизни населения, его социально-экономической защищенности, неспособность правоохранительных органов эффективно противодействовать росту преступности, рост сепаратистских настроений, что, в свою очередь, привело к повсеместной утрате доверия к государству и государственной власти со стороны граждан. Перечисленные факторы создали реальную угрозу утраты Российской Федерацией политического и экономического суверенитета. Стране была нужна кардинальная перестройка системы управления. Попыткой разрешения создавшихся противоречий стало инициирование в 1993 г. проведения административной реформы.
В октябре 2004 г. на заседании Правительства РФ Министерством экономического развития и торговли РФ была представлена Концепция Федеральной целевой программы «Административная реформа», рассчитанной на 2005-2010 гг. Важнейшими целями данного этапа административной реформы были определены: реформирование системы оказания государственных и муниципальных услуг, формирование и внедрение
комплекса административных регламентов, разработка и применение стандартов государственных и муниципальных услуг.
Под услугами большинство толковых словарей подразумевают то, что делается для удовлетворения чьих-либо нужд, потребностей1. Так, например, толковый словарь под редакцией С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой определяет услугу как действие, приносящее пользу, помощь другому2. Несколько иная трактовка термина «услуги» содержится в специальных юридических словарях. Например, согласно словарю под редакцией Ю. А. Лукаша3 услуги — это предпринимательская деятельность, направленная на удовлетворение потребностей других лиц, за исключением деятельности, осуществляемой на основе трудовых правоотношений. Данное определение детерминирует понятие услуги в контексте частноправовых институтов и не дает ответа на вопрос: что же подразумевается под услугами в сфере государственного управления. Вообще понятие услуга для отечественного законодательства не новое. В Конституции РФ понятие услуга определяется как вид материальной деятельности (ст. 8, 74)4. Однако действующие нормативные правовые акты не позволяют дать однозначный ответ на поставленный вопрос. Более того, зачастую «правовой массив», включающий в себя разную терминологию, затрагивающую сферы однородных правоотношений, еще больше запутывает ситуацию, не давая возможности гражданам сформировать четкое представление об интересующих их сферах деятельности государственных органов.
Как уже отмечалось, одной из важнейших целей проводимой административной реформы было названо реформирование системы оказания государственных услуг с целью повышения их качества. Л. К. Терещенко5 замечает, что само понятие «государственные услуги» в России
стало использоваться только в процессе проведения административной реформы, в то время как во многих зарубежных странах государственные услуги — одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг». Однако в нашей стране такой подход к определению понятия государственной услуги только начинает развиваться. Термин «государственные услуги» закреплен в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N° 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти»6 в контексте определения компетенции федерального агентства как федерального органа исполнительной власти, реализующего функции по оказанию государственных услуг. Данный Указ, не раскрывая значение термина «государственная услуга», определяет понятие функции по оказанию государственных услуг как предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Следуя логике Указа, государственную услугу следовало бы определить как одну из государственных функций. По мнению А. Ф. Ноздрачева7, государственные услуги непосредственным образом связаны с публичными функциями государства, их оказание государственными структурами основано на данных функциях и вытекает из них. Действительно, оказание государственных услуг вытекает из государственных функций, но не тождественно им. Однако приведенный выше Указ Президента РФ разделил понятия «государственная функция» и «государственная услуга» по субъекту осуществления: функция — федеральная служба, услуга — федеральное агентство. В аналогичном ключе термины «государственная функция» и «государственная услуга» разграничиваются постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг»,8 устанавливающим требования к структуре и содержанию административного регламента. Как справедливо отмечает А. Калинин,9 определение того, является ли
комплекс административных процедур функцией или услугой, развивается по ведомственному принципу, без внимания к содержательной части выполняемых действий.
Говоря о значении термина «государственная услуга», нельзя не затронуть вопрос о соотношении понятий «публичная услуга» и «государственная услуга». В юридической науке единого мнения по данному вопросу не существует. Так, Ю. А. Тихомиров10 разделяет эти понятия. Причем первое понятие, по его мнению, шире и охватывает все виды услуг в обществе: государственные, муниципальные, социальные и другие, второе — услуги, оказываемые органами государства конкретному лицу. По мнению Ю. А. Тихомирова и Э. В. Талапиной11, публичные услуги имеют следующие характерные признаки:
1) обеспечивают деятельность общезначимой направленности;
2) имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими;
3) осуществляются органами государственной и муниципальной власти либо другими субъектами;
4) основываются как на публичной, так и на частной собственности.
Не склонна объединять данные понятия Л. К. Терещенко12. Она считает, что «государственная услуга в первую очередь характеризует субъекта, оказывающего услугу, то есть государственные органы». Далее указанный автор отмечает, что органы местного самоуправления могут оказывать услуги, аналогичные государственным, однако исходя из конституционного статуса органов местного самоуправления данный вид услуг нельзя отнести к государственным. Под «публичными услугами» Л. К. Терещенко понимает более широкий спектр услуг, оказываемых как государственными, так и негосударственными структурами. А. В. Нестеров13 относит к государственным услугам бесплатные услуги на основании закона, оказываемые законодательно уполномоченными услугодателями добровольно обратившимся заинтересованным лицам в соответствии с регламентами и стандартами государственных услуг за счет использования ресурсов государства. К публичным же услугам, по мнению А. В. Нестерова, можно отнести общественно значимые платные для услугополучателей услуги, цена которых регулируется государством, оказываемые коммерческими организациями в соответствии с регламентами публичных услуг.
Необходимо также отметить, что определение «государственная услуга», приведенное в проекте федерального закона «О стандартах государственных услуг», обозначает деятельность органа, оказывающего государственную услугу, выражающуюся в совершении действий и (или) принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или создание документированной информации (документа) в связи с обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них нормативными правовыми актами обязанностей. Под органом, оказывающим государственную услугу, законопроект понимает орган государственной власти, орган местного самоуправления, наделенный соответствующим государственным полномочием, а также организацию, уполномоченную оказывать такую услугу на основании правового акта органа государственной власти или договора о выполнении работ или оказании услуг для государственных нужд.
Исходя из содержащегося в проекте закона определения государственной услуги, можно выделить ее основные признаки:
1) является специфической деятельностью уполномоченного на оказание государственной услуги органа;
2) обладает свойством юридического факта;
3) имеет конкретный адресный характер;
4) возникает по инициативе физического или юридического лица;
5) влечет за собой наступление позитивных для услугополучателя последствий.
Таким образом, проект трактует «государственную услугу» расширительно, распространяя значение данного термина на услуги, оказываемые органами местного самоуправления и предоставляемые организациями на договорной основе. Данный подход представляется не вполне оправданным, так как значение понятия «государственные услуги» подменяет собой понятие «публичные услуги». Как уже было отмечено, соотношение понятий «государственная услуга» и «публичная услуга» по-разному рассматривается в юридической науке. Наиболее обоснованной представляется точка зрения Ю. А. Тихомирова, рассматривающего «государственные услуги» как вид «публичных услуг», оказываемых органами государственной власти индивидуально определенному лицу.
Резюмируя изложенное, следует отметить, что сфера оказания государственных услуг в настоящее время не имеет законодательно закрепленной терминологической базы. Несмотря на это, реформирование указанной сферы продолжается. Большинством органов исполнительной власти Российской Федерации приняты административные регламенты, регулирующие порядок деятельности по оказанию конкретных видов государственных услуг. В этих условиях существует опасность создания правового вакуума и различного рода правовых коллизий, негативные последствия которых скажутся прежде всего на получателях услуг. Поэтому необходимо в самое ближайшее время принять нормативные правовые акты, закрепляющие такие понятия, как « государственная услуга», «публичная услуга», «социальная услуга», «стандарт государственной услуги», «административный регламент» и т. д. Уже сейчас имеются несколько проектов федеральных законов, в том числе законопроекты «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации», «О стандартах государственных услуг», однако данные проекты регулярно подвергаются критике как ученых, так и специалистов-практиков. Несомненно одно, административная реформа не может быть полностью легитимной и принести социально значимую пользу для общества и его отдельных индивидов, если ее правовой основой будут выступать подзаконные акты.
Примечания
1 См., напр.: Толковый словарь русского языка / Под ред. Т. Ф. Ефремовой. М., 2000.
2 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1996.
3 См.: ЛукашЮ. А. Словарь терминов и определений российского законодательства. М., 2005. С. 351-352.
4 НоздрачевА. Ф. Административная реформа: российский вариант // Законодательство и экономика. 2005. № 8. С. 19.
5 См.: Терещенко Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журн. рос. права. 2004. № 10. С. 15.
6 Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
7 См.: Ноздрачев А. Ф. Указ. соч. С. 21.
8 Собрание законодательства РФ. 2005. № 47. Ст. 4933.
9 См.: Калинин А. О регламентации деятельности российских госорганов // Общество и экономика. 2007. № 2-3. С. 164.
10 См.: ТихомировЮ. А. Правовые аспекты административной реформы // Справ. правовая система «Гарант».
11 См.: Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. № 6. С. 5.
12 См.: Терещенко Л. К. Указ. соч. С. 16.
13 См.: Нестеров А. В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Справ. правовая система «КонсультантПлюс».
