CC BY
76
УДК 34 ББК 67
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАЧАЛА В ПРИРОДЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ЮЛИЯ ГРИГОРЬЕВНА СКРИПКИНА,
старший преподаватель кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России,
кандидат юридических наук, майор полиции E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются государственные и общественные начала в природе местного самоуправления. Ключевые слова: органы государственной власти, органы местного самоуправления.
Abstract. The state and public beginnings in the nature of local government are considered. Keywords: public authorities, local governments.
Различия между государственной властью и местным самоуправлением предполагают возможность осуществления последним ряда государственных функций. Местное самоуправление, в силу объективного положения в социуме, объективно выступает в качестве противовеса региональному сепаратизму1, что особенно актуально для Российской Федерации, где процесс формирования подлинного федерализма, так же как и местного самоуправления, находится в начальной стадии.
Дискуссионным является и вопрос о том, какие начала — государственные или общественные — преобладают в природе местного самоуправления. Одни ученые полагают, что местное самоуправление является как институтом, так и способом построения гражданского общества, от формирования которого зависит устойчивость российской демо-кратии2. Другие ученые-юристы не разделяют восторженного отношения к идее превращения местного самоуправления в одну из основ гражданского общества. С.А. Авакьян, в частности, отмечает, что провинциальная община не может быть основой ни государственности, ни политического климата в стране3.
Рассмотрение в историческом аспекте вопроса о генезисе государственной власти и местного самоуправления сводится к двум подходам:
1) государственная власть первична по отношению к местному самоуправлению;
2) местное (общинное) самоуправление существовало в до государственный период.
Суть последнего подхода заключается в понимании местного самоуправления не как специфического публично-правового института, обладающего рядом формальных юридических признаков, и производного в силу этого исключительно от государства, а как естественной формы самоорганизации населения с целью непосредственного управления общественными и, прежде всего, хозяйственными процессами.
Некоторые ученые (например, В.С. Нерсесянц, Н.В. Постовой связывают начало развития местного самоуправления с догосударственным периодом4. Указанный подход до бесконечности раздвигает границы понятия местного самоуправления, поскольку в него включаются общественное, территориальное, производственное, сословное, корпоративное самоуправление, т.е. по существу, все возможные формы самоорганизации населения.
В целом такой подход представляется достаточно обоснованным, однако, следует отметить, что до государственные формы организации общества, в том числе, и у древних славян, все же не являются местным самоуправлением в современном его понимании. В.В. Наумкина в этой связи также отмечает, что
наличие разных подходов относительно точки начала отсчета развития местного самоуправления связано с тем, что ранее существовавшее местное самоуправление не соответствует современным понятиям5.
Из сказанного следует, что местное самоуправление может проявлять как признаки, присущие государству, так и признаки, присущие обществу. Идеальный баланс между ними, обеспечивающий органическое сочетание государственных и общественных интересов, как правило, трудноуловим. В зависимости от конкретной ситуации в государстве местное самоуправление может материализоваться либо в форме с преимущественным развитием «общественной», либо «государственной» составляющих. В то же время реализация «крайних» вариантов местного самоуправления значительно снижает его потенциал и социально-экономическую эффективность местной власти6.
Дуалистическая природа местного самоуправления нашла свое отражение и в мировом опыте государственного строительства. Из всего многообразия моделей местного самоуправления, реализованных в странах Западной Европы и на американском континенте, можно выделить две основные категории:
а) модели с приоритетом государственных интересов;
б) с приоритетом общественных интересов. Первая (континентальная) модель формировалась «сверху» как «продолжение» государственной власти; вторая (общинная или англосаксонская) — преимущественно как инициатива «снизу».
Рассматривая особенности становления местного самоуправления в современный период развития российской государственности, следует отметить, что реформа местного самоуправления (начавшаяся с 1989 г.) характеризуется попытками возрождения местного самоуправления путем реформирования местной власти, исходя из принципов децентрализации и местной автономии.
Возрождаемое российским государством местное самоуправление в конце 1980-х годов, первоначально регулировалось указами Президента РФ. В 1989 г. был принят первый Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства», устранивший соподчиненность местных исполнительных органов по вертикали. Принятый в 1991 г. Закон РСФСР «О местном самоуправлении
в РСФСР»7, частично восстановил эту соподчинен-ность, разграничил полномочия представительных и исполнительных органов, ввел выборность глав администраций. Закон явился базой реформирования местных органов государственного управления и превращения их в органы местного самоуправления.
На начальном этапе реформирования местного самоуправления (1989—1991 гг.) задача формирования местного самоуправления, как таковая, не ставилась. Местные органы власти, в том числе выборные, до 1992 г. оставались в системе органов государственной власти, однако расширение их полномочий и самостоятельности создавало благоприятные предпосылки для формирования современной формы местного самоуправления. Формирование благоприятных условий для развития местного самоуправления стало результатом решения двух более общих задач: политической (отказ от партийного управления) и децентрализации государственного управления.
Учреждение в Российской Федерации поста Президента РФ при одновременном сохранении властной системы Советов народных депутатов, привело к неизбежному противостоянию между ними. Политический кризис разрешился в октябре 1993 г. революционными, по сути, изменениями — полной ликвидацией системы Советов народных депутатов как таковой. Изданный 9 октября 1993 г. Указ Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривал прекращение деятельности районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов с передачей их соответствующим администрациям (п. 4)8. В юридическом аспекте это, по существу, означало прекращение всей советской власти.
Указом Президента от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы», которым было положено начало процессу реформирования системы органов государственной власти и местного самоуправления. Однако, поскольку фактические отношения отстают от идеальных правоотношений, моделируемых правовыми нормами, то фактический переход от единой системы советов к системе органов местно-
го самоуправления на практике осуществляется постепенно и еще далек от завершения.
Принятие 12 декабря 1993 г. на всенародном референдуме Конституции Российской Федерации явилось важнейшим этапом в развитии местного самоуправления. Достаточно отметить, что в ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление закреплено в качестве важнейшей основы конституционного строя. Конституционные положения признают и гарантируют местное самоуправление, обеспечивают его самостоятельность в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления призваны обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Как органы публичной власти, наиболее приближенные к жителям муниципальных образований, они решают вопросы, связанные с хозяйственной, культурной жизнью муниципального образования, а также проблемы укрепления общественного порядка на своей территории.
На основе изложенного, можно сделать следующие выводы9:
1. Местное самоуправление — это разновидность публичной власти, реализующаяся в форме самостоятельного и ответственного управления органами местного самоуправления и (или) населением муниципального образования, предназначенной для наиболее эффективного решения части общегосударственных задач в границах муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
2. Крайние формы реализации, т.е. преобладание интересов государства над местными интересами, либо чрезмерная самостоятельность местных сообществ в ущерб интересам государства, являются неоптимальными с точки зрения жизнеспособности государства. Основной задачей при строительстве любого государства является поиск устойчивой модели местного самоуправления, обеспечивающей гармоничное сочетание местных и государственных интересов и соответствующей историческим и культурным традициям страны.
3. Не включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти объективно затрудняет решение проблемы положения местного самоуправления в вертикальной си-
стеме отношений публичной власти. Поскольку ни государство, ни гражданское общество, несмотря на свою относительную автономность, не могут по объективным причинам полностью изолироваться и самоустраниться друг от друга, это обуславливает необходимость поиска форм и способов их взаимодействия друг с другом.
Литература
1. Европейская Хартия местного самоуправления. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. № 92-87-0804-8. Май. 1990 // Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994.
2. Конституция Российской Федерации. (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ). Текст Конституции с учетом поправок, внесенных законом РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля
2014 г. № 11-ФКЗ, опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www. pravo.gov.ru) 1 августа 2014 г., в Собрании законодательства Российской Федерации от 4 августа 2014 г. № 31 ст. 4398.
3. Федеральный конституционный закон РФ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (с изм. в ред. от 14 декабря
2015 г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Федеральный конституционный закон от 14 декабря 2015 г. № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон» «О Конституционном Суде Российской Федерации» Текст Федерального конституционного закона опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 15 декабря 2015 г., в «Российской газете» от 16 декабря 2015 г. № 284, в Собрании законодательства Российской Федерации от 21 декабря 2015 г. № 51 (часть I) ст. 7229.
4. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от (ред. от 09.03.2016 ) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608.
5. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и п. 2.3. положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом // Собрание законодательства РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в устав (Основной Закон) Курской области»» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 50. Ст. 4943; ВКС. 2001. № 1.
7. Закон РСФСР от 6 июля 1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 267.
8. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. (с изм. 15.02.2016 г. опубликован в «Российской газете» от 17 февраля 2016 г. № 33, в Собрании законодательства Российской Федерации от 15 февраля 2016 г. № 7 ст. 905).
9. Федеральный закон «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 03.12.2012 г. № 244-ФЗ Российская газета», № 283, 07.12.2012 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 15.09.2015 года).
10. АврутинЮ.Е. МВД России на рубеже ХХ— XXI веков: организационное становление, перспективы развития (опыт критического исследования). СПб., 2003. 174 с.
11. Аврутин Ю.Е., Кикотъ В.Я., Сыдорук И.И. Правопорядок и его организационно-правовое обеспечение в Российской Федерации: теоретическое административно-правовое исследование. М., 2003. 126 с.
12. Нечевин Н.Д. Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка в современный период // Российский следователь. 2005. № 7. С. 42—43.
13. Скрипкина Ю.Г. Взаимодействие органом местного самоуправления с органами внутренних дел по охране общественного порядка на территории муниципального образования (конституционно-правовые и организационные основы). Дисс. канд. юрид. наук. СПб.2009. С. 240.
14. Лапин В.А., Крестьянинов А.В., Коновалова И.Н. Основы местного самоуправления / Под общ. ред. В.А. Лапина: учеб. пособие. М.: Дело, 2006. С. 34.
15. Авакьян С.А. Рецензия на монографию А.А. Сергеева «Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия». М.: «Юриспруденция», 2005. С. 48.
16. См.: Политико-правовые ценности: история и современность / Под ред. Н.С. Нерсесянца. М.: Эдиториал УРСС, 2000. С. 196—197.
References
1. The European Charter of local self-government. Russian version. Strasbourg. The Council Of Europe. Department of publications and documents. No. 9287-0804-8. May. 1990 // Local government in foreign countries. M., 1994.
2. The Constitution Of The Russian Federation. (adopted by popular vote 12.12.1993) (as amended, amended Laws of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation of 30 December 2008 № 6-FKZ dated 30 December 2008 No. 7-FKZ of 5 February 2014 No. 2-FCL from July 21, 2014 No. 11-FCL). The text of the Constitution taking into account the amendments introduced by the law of the Russian Federation on the amendment to the Constitution of the Russian Federation of 21 July 2014 No. 11-FCL, published on the Official Internet portal of legal information" (www.pravo.gov.ru on August 1, 2014, Meeting of the legislation of the Russian Federation from August 4, 2014 No. article 31 4398.
3. Federal constitutional law of the Russian Federation of 21 July 1994 No. 1-FKZ (Rev. in an edition from December 14, 2015) «On the constitutional Court of the Russian Federation» // the Federal constitutional law from December 14, 2015 № 7-FKZ «On amending the Federal constitutional law» «On the constitutional Court of the Russian Federation» the Text of the Federal constitutional law published in «Official Internet portal of legal information» (www.pravo.gov.ru 15, 2015, in «the Russian newspaper» from December 16, 2015, No. 284,
in the Collection of legislation of the Russian Federation from December 21, 2015 No. 51 (part I) St. 7229.
4. Federal law «On General principles of organization of legislative (representative) and Executive state authorities of constituent entities of the Russian Federation» of 6 October 1999 No. 184-FZ (as amended on (ed. by 09.03.2016 ) // collected legislation of the Russian Federation. 1999. No. 42. St. 5005; 2000. No. 31. St. 3205; 2001. No. 7. St. 608.
5. The decision of the constitutional Court of the Russian Federation from April, 30th, 1996 № 11-P on business about check of constitutionality of item 2 of the presidential Decree of October 3, 1994 «About measures on strengthening of uniform system of Executive power in the Russian Federation» and paragraph 2.3. provisions on the administration of krais, oblasts, cities of Federal significance, Autonomous oblast, Autonomous Okrug of the Russian Federation approved by the decree // meeting of the legislation of the Russian Federation. 1996. No. 19. St. 2320.
6. The decision of the constitutional Court of the Russian Federation of 30 November 2000 n 15-P on business about check of constitutionality of separate provisions of the Charter (fundamental law) of Kursk area in edition of the Law of Kursk region of 22 March 1999 «About modification and additions in the Charter (fundamental Law) of Kursk area» // Meeting of the legislation of the Russian Federation. 2000. No. 50. St. 4943; videoconferencing. 2001. No. 1.
7. Law of the RSFSR of 6 July 1991 № 1550-1 «On local self-government in the RSFSR» // sheets of Congress of people's deputies of the RSFSR and the Supreme Soviet of the RSFSR. 1991. No. 29. St. 267.
8. Federal law «On General principles of organization of local self-government in the Russian Federation» of 6 October 2003 No. 131-FZ // collected legislation of the Russian Federation. 2003. No. 40. St. 3822. (Rev. 15.02.2016 was published in «Rossiyskaya Gazeta» of February 17, 2016 No. 33, in the Collection of legislation of the Russian Federation from February 15, 2016 No. 7, article 905).
9. Federal law «On police» of 7 February 2011 № 3-FZ (as amended on 03.12.2012, № 244-FZ of the Russian newspaper, № 283, 07.12.2012, with Rev. and EXT., joined. valid from 15.09.2015).
10. Avrutin Yu.E. Ministry of internal Affairs of Russia on a boundary XX—XXI centuries:
organizational development, development prospects (experience of critical study). SPb., 2003. 174 C.
11. Avrutin J.E., Kikot V.J., SydorukI.I. the rule of Law and legal security in the Russian Federation: theoretical-legal and administrative research. M., 2003. 126 p.
12. Lechevin N.D. Legal regulation of citizens ' participation in ensuring law and order in the modern period // Russian investigator. 2005. No. 7. S. 42—43.
13. Skripkin Yu.G. Interaction of local government with internal Affairs bodies on protecting public order on the territory of municipal formation (of the constitutional legal and institutional foundations). Diss. Cand. the faculty of law. Sciences. SPb. 2009. P. 240.
14. Lapin V.A., PeasantA.V., KonovalovaI.N. Basis of local government / Under the General editorship of V. A. Lapina: proc. allowance. M: The Thing Is, 2006. P. 34.
15. Avakyan S.A. a review of the monograph A.A. Sergeeva «Federalism and local self-government as institutes of the Russian democracy». M., «Jurisprudence», 2005. P. 48.
16. See: Political and legal values: history and modernity / ed.With. Nersesyants. M.: editorial URSS, 2000. P. 196—197.
1 Скрипкина Юлия Григорьевна, старший преподаватель кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, майор полиции. E-mail: [email protected].
2 По мнению Ю.Е. Самарина, места, прежде всего, выросшие на торговле и ремеслах города, крайне заинтересованы в едином общегосударственном политическом и экономическом пространстве без множества внутренних административных и т.п. границ. Регионы, обладающие, как правило, какими-то природными запасами и соединяющие в себе города и сельскую местность, в силу их самодостаточности, наоборот, объективно тяготеют к возведению новых внутригосударственных границ и ограничению ввоза, вывоза товаров, услуг и др., для обеспечения собственного монопольного контроля над имеющимися у них ресурсами. См.: Проблемы регионального управления и законодательства // Российский юридический журнал. 1994. № 2. С. 9.
3 Богданова Н.А. К вопросу о конституционной природе местного самоуправления. М., 1996. С. 23.
4 См.: Авакьян С.А. Рецензия на монографию А.А. Сергеева «Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия». М.: «Юриспруденция», 2005. С. 48.
5 См.: Политико-правовые ценности: история и современность / Под ред. Н.С. Нерсесянца. М.: Эдиториал УРСС, 2000. С. 196—197.
6 См.: НаумкинаВ.В. Организационно-правовые основы развития местного самоуправления в Хакасии (историко-теоретическое исследование). Автореф. Дисс канд. юрид. наук. М.. 2002. С. 13.
7 Лапин В.А., Крестьянинов А.В., Коновалова И.Н. Основы местного самоуправления / Под общ. ред. В.А.Лапина: учеб. пособие. М.: Дело, 2006. С. 34.
8 ВВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
9 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 1010.
10 См.: Скрипкина Ю.Г. Взаимодействие органом местного самоуправления с органами внутренних дел по охране общественного порядка на территории муниципального образования (конституционно-правовые и организационные основы). Дисс. канд. юрид. наук. СПб. 2009. С. 240.
