CC BY
130
Д.Ю. Знаменский
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ, НАУКИ И ИННОВАЦИЙ: ПРОБЛЕМЫ КОМПЛЕКСНОГО ПОДХОДА К ФОРМИРОВАНИЮ И РЕАЛИЗАЦИИ
RUSSIAN EDUCATIONAL, SCIENTIFIC AND INNOVATION PUBLIC POLICY: PROBLEMS OF COMPLEX ATTITUDE TO IT'S ELABORATION AND
REALIZATION
Аннотация. В статье рассматриваются проблемы выработки единого подхода к формированию государственной политики в области образования, науки и инноваций. В статье также проводится анализ проблем формирования государственной политики в указанной сфере.
Abstract. The article is devoted to problems of common attitude to state scientific, educational and innovation policy in Russian Federation. The article also consists analysis of current situation and key problems of it's elaboration in modern Russia.
Ключевые слова. Государственная научно-техническая политика, подходы к формированию государственной политики, образование, наука, инновации.
Keywords. Public policy, attitudes to elaboration of policy, complex attitude.
Фактор государственной политики в развитии научного потенциала нашей страны представляется особенно значимым, а во многом - определяющим, поскольку именно государство, в конечном итоге, формирует условия функционирования экономики и развития всех сфер жизни общества, в том числе и научной.
Здесь на первое место выходит вопрос о научно-технической политике, проводимой государством, о методах ее разработки, степени участия различных общественных институтов (в том числе научного и университетского сообщества) в этом процессе, а также о реализации данной политики и оценке ее эффективности.
На сегодняшний день не вызывает сомнений тот факт, что основу современной экономики любой развитой страны должны составлять наукоемкие отрасли. Поэтому, чтобы не отстать от передовых стран мира и сохранить имеющийся потенциал конкурентоспособности, России следует уделять самое серьезное внимание политике в области науки и технологий.
Курс на построение так называемой «инновационной экономики», провозглашенный в последние годы, определяет еще одну важную задачу -формирование национальной инновационной системы, призванной обеспечить внедрение результатов научных исследований и разработок в реальный сектор экономики.
Постановка столь амбициозных целей требует от государства не менее серьезного подхода к решению давно назревших проблем отечественной науки. Одной из ключевых таких проблем является кадровая. В настоящее время кадровую ситуацию в отечественной науке характеризуют следующие тенденции.
1. Повышение престижа высшего образования и обладания ученой степенью с одновременным падением качества защищаемых диссертаций. По данным государственной статистики, число аспирантов в 2008 году по сравнению с 1995 годом выросло в среднем в 2,4 раза. При этом число аспирантов, окончивших аспирантуру с защитой диссертации, выросло только в 2,8 раза [5]. То есть под влиянием престижности ученой степени кандидата наук поступают в аспирантуру довольно многие. Но далеко не все оказывается способны написать и защитить кандидатскую диссертацию.
2. Разрыв поколений в науке, старение кадров. С. Белановский, по результатам масштабного исследования, проведенного в научной среде РАН, отмечает, что «неблагоприятная кадровая ситуация наблюдается в средних возрастных группах 30-39 лет и 40-49 лет. С 1991 по 2005 гг. снизилась доля сотрудников: в группе 30-39 лет с 32% до 14% (снижение в 2,2 раза); в группе 40-49 лет с 23% до 21%, (снижение в 1,1
раза) [6].
3. Низкий уровень зарплат научных работников, маленькие стипендии аспирантов. По данным Центра исследования и статистики науки, средний уровень зарплат в научном секторе в целом не превышает 23 тысяч рублей [4]. Вместе с тем, большим достижением можно назвать существенный рост уровня зарплат в 20082011 гг. по сравнению с предыдущими годами.
4. Сокращение абсолютной численности исследователей и «утечка умов». Как отмечают А.Г. Аллахвердян и Н.С. Агамова, в период с 1990 по 2003 г. численность исследователей Российской Федерации сократилась с 992,6 до 409,8 тыс. чел, т.е. уменьшилась в 2,4 раза [1].
Тем не менее, исходя из анализа статистических данных (в том числе Росстата), по мнению Л.Э. Миндели и его коллег, лавинообразное сокращение научных кадров остановлено. Роль барьера при этом сыграли как внутренние по отношению к науке факторы (адаптация ученых к новой ситуации, распространение вторичной занятости, практически завершившийся отток наиболее активной их части в другие сферы деятельности, благотворное влияние фондов поддержки науки, положительные эффекты от мер, направленных на сохранение научного потенциала и т.п.), так и внешние (стабильность ситуации на рынке труда и т.д.) [3].
В настоящее время одним из приоритетных направлений государственной научно-технической политики является интеграция образования и науки. Основные задачи и механизмы этой интеграции были указаны еще в Основах политики Российской Федерации в области науки и технологий до 2010 года и на дальнейшую перспективу, и включают в себя:
1) создание и поддержку деятельности интегрированных научно-образовательных структур, университетских и межуниверситетских комплексов, научно-учебно-производственных центров (в том числе инновационных) для консолидации усилий и ресурсов, развития международного сотрудничества и международной кооперации в интересах подготовки квалифицированных кадров в научной, научно-технической и инновационной сферах;
2) развитие современных информационно-телекоммуникационных и иных наукоемких технологий и внедрение их в научную, научно-техническую деятельность и учебный процесс;
3) совместное использование научной, опытно-экспериментальной и приборной базы академического, вузовского и отраслевого секторов науки в исследовательском и учебном процессах.
Данное направление государственной политики получило свое дальнейшее развитие и в Основах политики Российской Федерации в области науки и технологий до 2020 года.
Таким образом, можно выделить некое общее проблемное поле: «образование -наука - инновации». Сфера образования (в первую очередь - высшего) в данном случае играет роль «кузницы кадров» как для науки, так и для инновационной экономики, наука - сферой производства нового знания, результатов интеллектуальной деятельности, а инновационная система - сфера применения, внедрения полученных научных результатов в реальный сектор экономики. Очевидно, что общность поставленных стратегических целей, концепция развития отечественной науки и сам контекст ситуации требует комплексного подхода к государственной политике в области образования, науки и инноваций.
Необходимо отметить, что долгое время государственная политика в области образования, науки и инноваций представляла собой по сути три «параллельных вектора» государственной политики. По каждому из указанных направлений принимались отдельные нормативно-правовые акты (не всегда увязанные друг с другом), а также документы стратегического характера (например, Доктрина развития российской науки 1996 г., Концепция инновационной политики Российской Федерации 2000 г. и др.). Вместе с тем, в последние 5-7 лет наметились первые признаки интеграции. Так, в 2010-2011 гг. текст Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» №127-ФЗ был дополнен рядом статей,
посвященных государственной инновационной политике. Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий до 2020 года и на дальнейшую перспективу носят откровенно «инновационный» характер.
Однако все это еще не решает проблему комплексного подхода к государственной политике в интересующей нас сфере. В настоящее время сохраняется ряд несоответствий как в нормативно-правовом регулировании, так и в самой системе управления государственной научно-технической, образовательной и инновационной политикой.
Так, ключевым органом государственной власти в российской федерации, отвечающим за формирование и реализацию государственной научно-технической политики, является Министерство образования и науки Российской Федерации. Оно же ответственно за развитие системы образования (в том числе высшего профессионального) и интеграцию образования и науки. До 2010 года данному министерству подчинялось ныне упраздненное Федеральное агентство по науке и инновациям, а, следовательно, инновационная политика также находилась в компетенции Минобрнауки России. Однако официально федеральным органом исполнительной власти, ответственным за формирование и реализацию государственной инновационной политики, является Министерство экономического развития Российской Федерации, что и закреплено в его Положении.
Данный пример дублирования функций государственного управления не является единственным. Достаточно обратить внимание на «региональное измерение» государственной политики в области образования, науки и инноваций. В субъектах Российской Федерации практически отсутствует единый подход относительно распределения функций по формированию и реализации государственной политики в данной сфере.
В результате всего вышеизложенного можно наблюдать существенный отрыв образовательной, научно-технической и инновационной политики друг от друга.
Не менее важной проблемой является существующий механизм формирования государственной политики, в том числе в интересующей нас области. В том числе речь идет и о механизме определения приоритетов государственной политики. Особую остроту эта проблема приобретает в период кризиса и недостатка финансовых или иных ресурсов, за которые разворачивается ожесточенная борьба различных заинтересованных сторон.
В процессе определения приоритетов государственной политики существуют несколько моделей, практически реализуемых в работе органов государственной власти - это политический, субъективный и объективный подходы.
В условиях применения политического подхода выбор приоритетов происходит в процессе политической борьбы между различными партиями и группами и зависит от таких факторов, как: расстановка политических сил, характер отношений между ними и обществом, глубина конфликта интересов, особенностей политической культуры и т.д. Большое значение имеет характер «политического цикла» в данный период времени. Так, начало избирательной кампании может существенно повлиять на приоритеты политики. Главное при данном подходе состоит в том, чтобы выявить значимость тех или иных политических интересов для развития общества и оценить вес различных социальных групп, которые за ними стоят.
При субъективном подходе приоритеты выбираются в результате субъективного решения, в основе которого лежит разрыв между определенными стандартами, нормами, с одной стороны, и восприятием существующей ситуации со стороны определенных социальных слоев, групп и индивидов, которые должны и имеют возможность сделать выбор, - с другой. Речь идет о потребностях, социальных ожиданиях и возможностях их удовлетворения. Чем больше разрыв между этими факторами, тем острее проблема и больше предпосылок сделать ее приоритетной для государства (ожидания граждан и реальность). Здесь на первый план выходят такие показатели, как: а) восприятие и осознание ситуации со стороны граждан и государства; б) содержание стандартов или норм, имеющих отношение к данным проблемам.
С целью избавления от субъективизма, особенно при решении конкретных общественных вопросов, применяют набор количественных показателей, позволяющих более объективно подойти к этому вопросу и оценить важность проблем. В этом заключается объективный подход. Сами показатели могут быть различными, но в целом они должны учитывать:
• серьезность и неотложность проблемы для общества;
• степень вовлеченности населения в эту проблему;
• последствия данной проблемы в краткосрочной и долгосрочной перспективе, если эту проблему не решать;
• объем ресурсов, которые необходимы для ее решения [2].
Поскольку в настоящее время политическая борьба в России носит не ярко выраженный, непубличный, «приглушенный» характер, говорить о полноценном применении политического подхода не представляется целесообразным. Кроме того, это связано как с отсутствием у правящей элиты политической воли к равноправному диалогу с гражданским обществом, так и с недостаточной развитостью институтов гражданского общества в современной России.
Фактически формирование, как государственной научно-технической политики, так и государственной политики в области образования, почти полностью осуществляется Министерством образования и науки на основе сочетания субъективного и объективного подходов. Данное сочетание можно условно именовать государственно-административным подходом. Основное внимание при его использовании уделяется позиции министерства, основанной на результатах анализа ситуации в сфере науки. Этот (условно объективный) элемент дополняется субъективным восприятием проблем в сфере образования и науки со стороны всевозможных групп интересов, что открывает значительный простор для лоббирования.
Применение данного подхода во многом обусловлено объективной необходимостью: слабостью институтов гражданского общества и латентным, непубличным характером политической борьбы в России. Однако фактически данный подход, на наш взгляд, имеет ряд серьезных недостатков, главный из которых - слабая степень привлечения научного сообщества к процессу разработки и корректировки государственной научно-технической политики, непроработанность механизмов такого участия.
Таким образом, совершенствование государственной политики в области образования, науки и инноваций следует вести по двум основным направлениям.
Во-первых, усиление интеграции науки, образования и инновационной сферы, чему должно способствовать утверждение единой Концепции государственной политики в указанной сфере. Данная концепция должна основываться на следующих ключевых принципах:
• теснейшая взаимосвязь государственной политики в области образования, науки и инноваций, общность конечных целей и принципов данных направлений государственной политики;
• единство системы управления государственной политикой в указанной
сфере;
• публичность государственной политики, т.е. непосредственное участие
организаций гражданского общества, в том числе профессиональных сообществ, в процессе ее формирования, общественный контроль за ее реализацией;
• приоритет национальных интересов России, в том числе в области безопасности, при формировании и реализации государственной политики (в первую очередь - при определении приоритетных направлений государственной политики).
Концепция государственной политики в области образования, науки и инноваций обязательно должна детально описывать:
• пути интеграции системы образования, научного комплекса и инновационной системы страны;
• механизмы определения приоритетных направлений государственной политики с участием организаций гражданского общества, в том числе профессиональных сообществ;
• методику оценки эффективности государственной политики и механизмы общественного контроля за ее реализацией.
Разработка подобной концепции заслуживает самого пристального внимания и может стать основой для полномасштабного монографического исследования.
Во-вторых, всесторонний анализ функций государственного управления, осуществляемых различными органами государственной власти (как федеральными, так и региональными) по формированию и реализации государственной политики в области образования, науки и инноваций, выявление дублирующих, несвойственных и избыточных функций.
Литература
1. Аллахвердян А.Г. Российская наука в постсоветский период: от кадрового обвала до численной стабилизации // Наука и науковедение. - 2005. - №1. - С. 51-62.
2. Лобанов В.В. Основы государственной политики. - М.: ГУУ, 2010.
3. Миндели Л.Э., Пипия Л.К., Чистякова В.Е. Тенденции развития кадрового потенциала российской науки. - М.: ИПРАН РАН, 2008.
4. Наука России в цифрах: 2010. - М.: ЦИСН, 2010.
5. Официальный сайт Федерального агентства государственной статистики [Электр. ресурс]: www.gks.ru.
6. [Электр. ресурс]: http://www.polit.ru/science/2005/12/15/ran.html.
