CC BY
363
Вопросы методологии
Эволюция категорий и принципов регионального стратегического планирования1
В.Е. Селиверстов
История управления в социальных системах насчитывает несколько тысячелетий. Но лишь в последние пятьдесят лет окончательно оформилась его новая ветвь — стратегическое управление как естественная реакция государства, бизнеса и общества на новые технологические уклады в экономике, сопровождающиеся усложнением производственно-технологических связей, увеличивающейся скоростью распространения технического прогресса и возникновения новых технологий, товаров и услуг. Это повлияло на необходимость повышения конкурентоспособности корпораций, фирм и компаний, регионов и муниципалитетов не столько за счет правильных и оперативных тактических решений, сколько на основе выбора стратегических альтернатив перспективного развития, основанного на учете внешних условий, вызовов и угроз и использования этих знаний в текущей управленческой деятельности.
Мировой опыт теории и практики стратегического планирования и управления (СПУ) нашел отражение в многочисленных зарубежных публикациях. Среди основных идеологов и методологов стратегического управления и планирования в первую очередь отметим И. Ансоффа, Г. Минцберга, М. Портера, П. Друкера, Д. Миллера, А. Чандлера, Ф. Селзника, Й. Шумпетера, Р. Саймонса2. Характерно, что в этой отрасли знания пересеклись интересы экономистов, социологов, историков, философов, психологов, политологов, антропологов, биологов. Их разные подходы, разные углы зрения позволили в итоге сформировать достаточное целостное представление об этой сфере научного познания, которая нашла самый непосредственный выход к реальной экономической практике, в управлении деятельностью фирм и корпораций, городов и регионов.
1 Статья подготовлена в рамках исследований автора по Программе Президиума РАН № 27 «Фундаментальные проблемы пространственного развития Российской Федерации: междисциплинарный синтез» (проект 13.5 «Формирование многоуровневой системы стратегического планирования: методология, инструменты, институты (на примере Сибири), руководитель Селиверстов В.Е.).
2 См. Ансофф И. Стратегическое управление / Сокр. пер. с англ. под научн. ред. Л.И. Евенко. М.: Экономика, 1989. 519 с.; Минцбер Г. и др. Школы стратегий / Пер. с англ. под ред. Ю.Н. Каптуревско-го. СПб: Изд-во «Питер», 2000. 336 с.; Портер М. Конкурентная стратегия: Методика анализа отраслей и конкурентов / пер. с англ. И. Минервина; 2-е изд. М.: Альпина Бизнес Букс, 2006. 452 с.
В СССР в экономической науке и практике сами термины «стратегическое планирование», «стратегическое управление» практические не использовались, хотя при реализации ядерной и космической программ, программ формирования важнейших народнохозяйственных комплексов (например, Западно-Сибирского нефтегазового) отдельные их элементы нашли достаточно эффективное применение.
Анализ опубликованных работ по стратегическому планированию и управлению показал, во-первых, лавинообразный рост начиная с 60-х годов прошлого века научных исследований в этой области и формирование на этой основе более десятка научных и прикладных школ, во-вторых — их безусловную концентрацию лишь на СПУ фирм и организаций. Проблемы стратегического управления и планирования развития национальной и региональной экономики долгое время незаслуженно оставались в тени, появлялись лишь эпизодические работы по стратегическим планам городов. Например, в обширной библиографии по СПУ приведенной в книге Г. Минцберга, Б. Альстрэнда и Дж. Лэмпела «Стратегическое сафари: экскурсия по дебрям стратегий менеджмента», изданной в 1998 году (в России эта книга опубликована под названием «Школы стратегий»), в списке анализированных работ, представляющих различные школы стратегирования (почти 400 наименований), лишь одна из них была непосредственно связана со стратегическим планированием развития городов. Прикладные разработки в этой области фактически целиком основывались на механическом перенесении теоретических конструкций, принципов и инструментов, которые предлагались для управления отдельными фирмами, компаниями и некоммерческими организациями.
Несмотря на существенно возросшее в первое десятилетие XXI века количество практических разработок и публикаций по региональному и муниципальному стратегическому планированию как в России, так и за рубежом (в подавляющей своей части они касались именно вопросов стратегического планирования в регионах и городах, а не стратегического управления региональным и муниципальным развитием), эмпирические и прикладные исследования в этой области резко доминировали над теоретическими и методологическими. Можно с уверенностью сказать, что на сегодня в мировой науке еще не создана научная школа по региональному стратегическому планированию и управлению, равная по своей значимости научным школам по стратегированию на уровне фирм, созданных, например, И. Ансоффом и М. Портером.
Если рассматривать «методологическое поле» современного стратегического планирования и управления как некую мозаику, использующую элементы сформированных ранее школ стратегирования, мы увидим, что с позиций XXI века — века глобализации и информатизации — на этом поле зияют несколько пустых пятен (недостающих «пазлов стратегирования»), без которых современный процесс разработки и реализации стратегий является неполным. Иными словами, в этой мозаике школ стратегирования отсутствуют четыре школы, которые условно можно обозначить как «институциональная школа», «интеграционная школа», «информационная школа» и «региональная школа».
Первая из них (институциональная школа) могла бы рассматривать влияние различных формальных и неформальных социально-экономических и пра-
вовых институтов3 на процессы разработки и реализации различных стратегий. Именно недоучет реальных институциональных условий резко снижает результативность различных стратегических разработок.
Интеграционная школа акцентировала бы внимание не столько на категории «конкуренции» объектов и субъектов стратегирования, сколько на их возможном взаимодействии и сотрудничестве. На рубеже веков интеграционные процессы стали достаточно интенсивно развиваться не только на межстрано-вом, межрегиональном и межмуниципальном уровнях, но и в реальной экономической жизни различных фирм и компаний. Это, в частности, нашло отражение в реализации кластерных инициатив в различных странах мира. Поэтому разработка и реализация различных региональных и корпоративных стратегий должна учитывать эти интеграционные вызовы нового тысячелетия.
Информационная школа могла бы внести свой вклад в разработку новой концепции формирования и реализации различных стратегий в условиях бурных процессов информатизации и фактического становления информационного общества и различных сетевых информационных структур. Эти процессы, во-первых, качественно меняют саму технологию принятия управленческих решений; во-вторых, способствуют все большей открытости и общественному контролю за ходом разработки и реализации стратегических документов, вовлекая в этот процесс все большее число членов гражданского общества; в-третьих, повышают системность, качество и оперативность разработки различных стратегий, их оценку и контроль.
И, наконец, региональная школа акцентировала бы внимание на характерных особенностях регионов и городов как объектов стратегического планирования и управления. Как будет показано ниже, эти особенности определяют сущностные свойства и принципы регионального СПУ привнося в них особую социально-пространственную специфику.
Стратегическое планирование является важнейшей составной частью (ветвью, новым современным направлением) планирования как такового. Аналогичным образом региональное стратегическое планирование является лишь важной частью стратегического планирования, но не абсолютно самостоятельным и независимым научным и практическим направлением теории познания и систем управления. Поэтому понять его принципы, максимы и парадигмы можно, лишь оценивая генезис планирования (и его теории и методологии) и проводя водораздел между региональным стратегическим планированием и получившим наибольшее развитие стратегическим планированием развития фирм, корпораций и организаций. Кратко выскажем нашу точку зрения по этим вопросам.
Начиная со второй половины XX века развитие теории и методологии планирования в мире шло в значительной степени в русле «очищения от первородного греха» социалистической теории и практики планирования. Именно это предопределило доминирующее влияние социальной философии на новые теоретические конструкции в области планирования. В первую очередь здесь следует отметить труды выдающихся социальных философов прошлого века
3 См. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики: пер. с англ. / Д. Норт. М.: Фонд эконом. книги «Начала», 1997. 180 с.
Карла Поппера и Карла Манхэйма, которые, рассматривая планирование как процесс научного познания мира, в то же время анализировали его в контексте развития гражданского общества, социального равноправия, ухода от тоталитаризма, формирования новых форм сотрудничества и диалога различных социальных групп4.
В XX веке наибольший вклад в развитие теории и практики планирования внесли Р. Тагвелл, Дж. Форестер, Ф.А. фон Хайек, Э. Банфилд, Дж. Бризон, Ю. Хабермас, Ч. Линдблом, Дж. Фридман, А. Фалуди и другие исследователи5. Некоторые концепции планирования разрабатывались специально под решение достаточно узконаправленных задач. Например, американский исследователь Пол Давидофф ввел понятие «защищающего планирования» («advocacy planning»), которое нашло применение в обосновании планов развития депрессивных ареалов, наиболее бедных и социально незащищенных кварталов городов, депривированных групп населения и т.д.
Выделим некоторые особенности этих подходов, которые могут быть полезны для целей нашего исследования регионального стратегического планирования. С этих позиций обозначим следующие этапы модернизации теоретикометодологических подходов к планированию:
1. Псевдопозитивистское функциональное планирование. Оно основывалось на предположении, что должны быть четко разделены два процесса: определение целей должно быть функцией политиков и лиц, принимающих решения; разработка планов — функцией плановиков, которые должны занимать нейтральную позицию к целеполаганию. Т.е. политики должны задавать цели, а планировщики под эти цели должны разрабатывать планы, основанные на технической и инструментальной рациональности. Миссия планирования в этой ситуации состоит лишь в том, чтобы определить возможные пути достижения экзогенно заданных целей, которые не подвергаются корректировке в процессе планирования.
2. Рациональное комплексное планирование. Его основой является мульти-дисциплинарный подход, и он основан на высокой квалификации экспертов-планировщиков, которые не только используют внешнюю постановку целей, но и сами их формулируют. Фактически именно этот тип планирования составляет основу большинства практических разработок. Рациональное планирование базируется на четкой последовательности шагов: анализ проблем; формулирование и операционализация целей; идентификация критериев принятия решений; оценка и генерирование альтернатив; оценка и мониторинг результатов.
3. Планирование на базе прагматического инкрементализма. По сути, это метод маленьких последовательных «шагов» в планировании, ориентирован-
4 Так, К. Поппер в своих работах (см. Поппер К. Логика и рост научного знания / М.: Прогресс, 1983. 605 с.; Поппер К. Открытое общество и его враги Т.2 / М.: Об-во «Феникс», 1992. 525 с.) утверждал, что поскольку процесс накопления человеческого знания непредсказуем, то и принципиально не существует теории идеального государственного управления, и поэтому политическая система и ее атрибуты (управление и планирование) должны быть достаточно гибкими, чтобы правительства могли постоянно корректировать свою политику. В силу этого общество и сам процесс планирования должны быть открыты для множества точек зрения и культур, что реализует тем самым плюрализм и мультикультуризм.
5 Особо отметим роль Дж. Фридмана и А. Фалуди в развитии теории регионального (пространственного) планирования.
ный на мелкомасштабные социальные реформы и на минимизацию рисков при принятии управленческих решений. Он основан на одновременном выборе как целей развития, так и управляющих политик. Предлагаемые для реализации альтернативы весьма незначительно отличаются от статус-кво объекта планирования; используются весьма упрощенные экспертные решения.
4. Стратегическое планирование. Венгерский исследователь Ласло Фараго6 склонен считать его самостоятельной и независимой теорией планирования, поскольку оно заметно отличается от других теорий и методов и в содержании, и в процедурах (основные особенности и парадигмы стратегического планирования мы опишем ниже).
5. Планирование, основанное на социальных коммуникациях и сотрудничестве (Communicative-Collaborative Planning). Его теория предполагает, что должен быть представлен шанс и необходимые условия всем заинтересованным лицам добровольно участвовать в процессе планирования. Оно так же, как и прагматический инкрементализм, ориентировано на решение более приземленных и текущих проблем, не предполагающих крупных социально-экономических и технологических изменений. Его сторонники рассматривают это направление развития общей теории планирования как возможность реализации представительной демократии с непосредственным участием различных социальных страт и структур.
6. Постсовременный модернизм планирования: прагматическая эклектика. По сути, этот вид планирования, по мнению его идеологов, должен синтезировать все остальные типы планирования и учитывать современные потребности общества и экономики в новых динамично развивающихся условиях.
Некоторые исследователи предлагают в этой цепочке выделять также т.н. инновационное планирование, которое должно реализовывать не просто эволюционный путь развития, но «прорывной», основанный на резком ускорении динамики и на новом качестве роста исследуемого объекта. Нетрудно заметить, что по крайней мере четыре из указанных направлений развития теории и практики планирования корреспондируют со школами стратегирования, классифицированными Г. Минцбергом и его коллегами. Каждое из этих направлений обладает как определенными преимуществами, так и недостатками. Так, планирование, основанное на социальных коммуникациях и сотрудничестве, может быть практически применено только в определенных пределах пространства и времени, и при этом могут возникать потенциальные конфликты между интересами различных групп населения, которые не всегда удается демпфировать встроенными договорными механизмами и согласительными процедурами. Интересный анализ различных теоретических «ответвлений» планирования и конкретных примеров его реализации на различных уровнях содержится в специализированном журнале Planning Theory, который публикуется издательством SAGE с 2002 года с периодичностью четыре номера в год.
Мы не будем останавливаться на банальном отрицании необходимости использования планирования в реальном развитии экономики и общества. Вуль-
6 См. Farago L. The General Theory of Public (Spatial) Planning (The Social Technique for Creating the Future) / Centre for Regional Studies of Hungarian Academy of Sciences, Discussion Papers. No. 43. Pecs, 2004. 86 p.
гарные представления о «невидимой руке рынка», способной регулировать все экономические и социальные процессы, ушли в прошлое. Сегодня необходимость планирования признается многими научными экономическими, философскими и социологическими школами, но при этом в само понятие «планирование» вкладываются зачастую полярные его толкования.
Для нас представляет интерес ряд важных моментов, которые характеризуют современные взгляды на планирование. Наш анализ литературы и первоисточников позволил выделить важнейшие из них.
1. Следует отметить упрочение в самом понятийном аппарате планирования таких категорий, как ценности, интересы, разрешение конфликтов, прозрачность и появление новых — например, социальные коммуникации, коммуникативная этика.
3. Планирование рассматривается как сложный циклический процесс получения, аккумулирования и обновления новых знаний о будущем развитии того или иного объекта, который может быть представлен восходящей «спиралью планирования». Однако это не непрерывная и не неразрывная спираль: по мере резкого изменения условий и факторов функционирования объекта или влияния внешней среды происходит «релейное переключение» на витки новой спирали, которая будет развиваться уже по новым правилам, нормам и параметрам. Планирование в новых условиях становится формальным инструментом социальной модернизации.
3. Большинством исследователей признается важность обучающего компонента планирования. Иными словами, каждый последующий цикл планирования осуществляется с учетом накопления опыта прошлого цикла и обучения плановиков (или структур субъекта планирования) как позитивным, так и негативным урокам этих прошлых циклов. В процессе обучения учет ошибок прошлого важен не с позиции «наказания виновных», но с точки зрения предотвращения аналогичных ошибок в будущем.
4. В современном понимании план может быть расценен как единство предписаний, кодексов, модельных представлений, норм и человеческих отношений, устроенных в логическом порядке.
5. Планирование перестает быть прерогативой только органов управления стран, регионов, фирм, организаций. «Гуманитарно-демократический» характер планирования в современных условиях проявляется в вовлечении в этот процесс все большего числа активных заинтересованных лиц (стейкхолдеров), не находящихся непосредственно в орбите субъекта планирования. Демократические принципы принятия решений (или разработка плана с учетом мнения всех заинтересованных лиц) уменьшают личную ответственность планировщиков и лиц, принимающих решения, и способствуют формированию коллегиальной ответственности.
6. Целенаправленные действия в процессе планирования и управления не только преобразуют физическую и социальную среду, но они способны оказывать влияние на различные институты (законы, нормы и правила).
7. Решающую роль в процессе планирования приобретает информация. Обладание информационными ресурсами становится не менее важным, чем доступ к естественным ресурсам.
Анализируя современные теории и школы планирования, следует отделять их от футурологии как человеческой способности видения будущего и которая, по мнению ряда исследователей, в строгом смысле не является научным учением, хотя и использует научные методы. Мы не рассматриваем также крайние позиции теорий планирования, например т.н. радикальное планирование7, имеющее в своей основе утопические и анархистские корни и направленное не только и не столько на преобразование имеющихся социально-экономических, экологических и политических процессов, сколько на замену прежних управляющих структур и соответствующей институциональной среды.
Конечно, отмеченные выше основные максимы и особенности современных подходов к планированию имеют практически по всем позициям качественно иной характер по сравнению с «централизованным социалистическим планированием». Но проблема заключается в другом. Социалистическое планирование, хоть и неэффективно, но реально существовало и обеспечивало жизнеспособность ряда государств в течение достаточно продолжительного времени. В то же время ряд современных теорий планирования, несмотря на их внешнюю привлекательность, гуманистический и демократический характер, имеют весьма слабое практическое применение. В частности, это связано с тем, что в них размывается понятие «субъекта планирования». Например, планирование, основанное на социальных коммуникациях и сотрудничестве (Communicative-Collaborative Planning), предусматривает достаточно изолированный от властных структур процесс разработки, например, экологических планов территорий. Для этих целей могут наниматься квалифицированные независимые эксперты, формулирующие с участием институтов гражданского общества совершенно иные цели, процедуры и сценарии будущего развития, чем органы власти того или иного региона. Возникает вопрос: кому такой разработанный план должен быть представлен для реализации и кто должен выделять средства на его реализацию? Как власти могут быть ответственны за действия и намерения, с которыми они не согласны? И т.д. Тем не менее выделенные особенности и новый взгляд на планирование имеют, по нашему мнению, большое влияние на обоснование основных принципов и парадигм современного регионального стратегического планирования.
Рассмотрим теперь основные отличия регионального стратегического планирования от стратегического планирования фирм и корпораций, отталкиваясь от особенностей самого объекта планирования.
Несмотря на то что в современном стратегическом планировании регионального и муниципального развития как за рубежом, так и в России чаще всего используются те же принципы и конструкции, как и в стратегическом планировании фирм и компаний, между ними имеются достаточно серьезные различия, которые проистекают из самой сущности регионов и городов как объектов СПУ Сформулируем важнейшие из них.
1. Регионы различного ранга (равно как и города и другие муниципальные образования) всегда существуют не сами по себе, а как часть единой системы конкретного государства. В любом государстве (даже унитарном) действует сис-
7 Фактически этот тип планирования взят на вооружение различными альтернативными движениями («антиглобалистов», «зеленых» и т.д.).
тема соподчинения, разделения власти, полномочий и ответственности между различными уровнями территориальной иерархии (а также между национальным и региональным уровнями), основанная на принципах субсидиарности. Т.е. «автономия» регионов и городов как объектов стратегического планирования и управления имеет ограниченный характер как в экономическом, так и в правовом аспектах. Фирма, компания или организация автономна по определению (если только она не является составной частью какой-то корпорации). Отсюда следует, что в регионах по сравнению с фирмами существенно меньше и степень автономии при обосновании и реализации стратегических решений, которые должны не просто учитывать требования и особенности внешней среды (как в СПУ на уровне фирм), но и напрямую учитывать интересы верхнего и нижнего уровней территориальной иерархии. В идеальном случае это должно найти отражение в формировании системы регионального стратегического планирования и управления, построенной по принципу «стратегической матрешки»: стратегия страны должна формироваться в том числе с учетом синтеза стратегий макрорегионов; стратегии макрорегионов — с учетом синтеза стратегий регионов (субъектов Федерации в случае федеративного государственного устройства); стратегии регионов — как синтез стратегий городов, муниципалитетов и поселений. Такая «вложенность» региональных стратегий не должна быть формальной, но основанной на активных прямых и обратных связях всех уровней территориальной иерархии. В фирмах отсутствуют взаимосвязь и вза-имоподчиненность их стратегий.
2. Имеется кардинальное различие в социальной сущности регионов (городов) и фирм. Регион — это в первую очередь социальная система; фирма — производственная. Трактовка региона как «региона-корпорации» имеет весьма ограниченный характер. Для фирмы ее персонал — не более чем обычный вид производственного ресурса, и субъект стратегического планирования именно так его и использует: если персонал или конкретные работники по своей квалификации, возрасту и т.д. не удовлетворяют тем или иным стратегическим планам, они заменяются на других. В регионах как в социальных системах отчуждаемость человеческого компонента весьма ограниченна (мы не рассматриваем здесь крайний случай реализации стратегических решений регионального развития, связанных, например, с переселением избыточного населения из ряда северных территорий). На предприятии работник увольняется и исчезает из поля деятельности фирмы. В регионе человек меняет место работы, но чаще всего остается именно в этом регионе, поскольку мобильность трудовых ресурсов также имеет ограниченный характер. Более того, существует точка зрения (которую мы склонны поддержать) о социальной и «человеческой» сущности регионов, состоящая в том, что территориальная общность людей, проживающих в этом пространстве, является, по сути, конечным субъектом регионального стратегического планирования и управления (хотя непосредственным субъектом являются органы власти данного региона). Безусловно, развивающаяся в последнее время теория и практика «социальной ответственности бизнеса» усиливает социальный компонент в деятельности фирм и компаний, но не настолько, чтобы ликвидировать их социально-гуманитарные различия по сравнению с регионами и городами.
3. Фирмы и компании — это четко структурированные организации, построенные по принципу «единоначалия» (даже если на верхнем уровне решения принимаются советом директоров). Интересы обычных служащих имеют ограниченный характер, хотя они и артикулируются и отстаиваются посредством профессиональных союзов. В то же время конкретный регион как сложная социально-производственная система представлен различными «группами интересов», которые борются за власть легальными способами (например, посредством выборов в местные органы власти и управления) или неформальными методами. Более того, группы интересов часто формируются вне данного региона (например, крупная вертикально интегрированная компания или финансово-промышленная группа, ставящая цель освоения ресурсов данной территории). В фирме или компании влияние «групп интересов», напротив, сведено к минимуму. Отсюда следует важный вывод, что в регионах и городах процесс стратегического планирования неизбежно должен быть связан с учетом интересов различных заинтересованных лиц, групп, частей регионального сообщества, и в этой связи здесь особое значение имеет правильная организация договорных процедур в процессе стратегирования. Конечно, в корпорациях и компаниях также используются договорные процедуры как составная часть формирования и реализации стратегических решений, но их значимость по сравнению с поиском «регионального консенсуса» заметно ниже.
4. Конечной целью фирмы и компании является максимизация прибыли, в то время как конечная цель любой региональной системы — повышение благосостояния, уровня и качества жизни ее населения. Очевидно, что это коренным образом определяет специфику целеполагания в региональном или в корпоративном стратегическом планировании.
5. Территориальные системы (регионы различного ранга, города) обладают большей инерционностью по сравнению с производственными системами (фирмами, компаниями, корпорациями). Конечно, и в тех и в других инерционность усиливается по мере увеличения масштаба. Например, в малом регионе или в небольшой фирме степень изменчивости существенно выше, чем в крупных регионах или корпорациях, поскольку даже небольшие изменения внешней среды оказывают на них большее воздействие. Устойчивость крупных территориально-производственных систем связана также с потенциально более значительными возможностями диверсификации их деятельности по сравнению, например, с малыми городами или фирмами. Тем не менее разная сущность и разная целевая установка функционирования регионов и фирм в целом определяют и более инерционный характер развития первых. Это, в свою очередь, влияет и на использование в них той или иной модели стратегирования: в региональном стратегическом планировании и управлении прогностические модели имеют большее «право на существование», чем в стратегическом планировании фирм.
6. Принципиальное отличие региона от фирмы состоит в том, что регион нельзя обанкротить или ликвидировать, тогда как для производственных компаний это обычное дело. Безусловно, что регионы и города могут переживать периоды расцвета и упадка, но как социальные пространственные системы они существуют со времен образования государств. Конечно, регионы могут транс-
формироваться в связи с изменениями административно-территориального устройства, менять свой политико-правовой статус (как крайний случай — превращаться в новое государство), но их длительное гарантированное существование определяет специфику их стратегического планирования и управления по сравнению со СПУ фирм и корпораций, над которыми так или иначе всегда висит дамоклов меч разорения, банкротства и ликвидации. И именно это является для последних особым побудительным мотивом обоснования и принятия стратегических решений, которые как раз должны противодействовать такому развитию событий.
Все эти выделенные нами особенности региональных систем, безусловно, определяют принципы и специфику регионального стратегического планирования и управления.
Прежде чем перейти к формулировке этих принципов, сделаем следующую оговорку, касающуюся терминологических особенностей предмета нашего исследования. Здесь и далее мы будем говорить о «региональном стратегическом планировании» в более общем контексте, чем это принято, например, в западной экономической и географической литературе, где разделяются понятия «регионального планирования» (regional planning), «территориального (пространственного) планирования» (space planning/territorial planning) и «городского/муниципального планирования» (urban planning). Фактически мы будем исследовать процессы формирования в России стратегического планирования межрегионального, регионального и муниципального развития, и это будет затрагивать все уровни территориальной иерархии — национальный (федеральный), макрорегиональный (федеральные округа), региональный (субъекты Федерации) и местный (города и другие муниципальные образования). С определенными оговорками и допущениями мы выбрали термин «региональное стратегическое планирование», отдав ему предпочтение перед менее привычными и допускающими разные толкования понятиями «территориальное стратегическое планирование» и «пространственное стратегическое планирование». Хотя, строго говоря, при рассмотрении проблем разработки стратегии пространственного развития России (что, по нашему мнению, входит в многоуровневую систему регионального стратегического планирования) более точно подошел бы термин «пространственное стратегическое планирование».
Здесь и далее мы будем обсуждать уже не просто «обезличенное» региональное стратегическое планирование, но эту категорию применительно к конкретной стране — Российской Федерации и к конкретному времени — первым десятилетиям XXI века.
Перед тем как рассмотреть основные принципы регионального стратегического планирования, определимся с его объектом и субъектом.
Здесь имеются две крайние позиции. Первая рассматривает в качестве объектов регионального стратегического планирования регионы различного ранга и города, а в качестве его субъектов — региональные (муниципальные) органы власти. При этом в основе трактовки региона лежит его материально-вещественная основа: имеющийся природно-ресурсный и производственный потенциал. Это, по нашему мнению, весьма упрощенный взгляд на объектно-субъектные отношения в стратегическом планировании, имеющий в своей основе
рассмотрение региональной политики в узком смысле слова («государственной региональной политики»). Например, к таким формулировкам объекта стратегического планирования примыкает позиция авторов учебника, написанного под редакцией Э.А. Уткина: «Объект стратегического планирования — деятельность хозяйствующих субъектов, структурных элементов национальной экономики, вся национальная экономика страны, с позиций их будущего состояния в ближней и долгосрочной перспективах»8.
Другая крайняя точка зрения сформулирована представителями «социальной школы» регионального СПУ. Так, В.Н. Виноградов и О.В. Эрлих дают следующие определения: «Субъектом стратегического планирования выступает гражданское сообщество, формирование которого происходит в процессе стратегического планирования... Объектом стратегического планирования является социальная система, структурирующая развитие гражданского сообщества, со всеми необходимыми атрибутами и гарантирующая возможность достижения желаемого качества жизни»9. Это весьма интересная трактовка объекта и субъекта стратегического планирования, которая ставит во главу угла человека и региональные сообщества со своими интересами; производственно-ресурсный базис конкретного региона выступает здесь лишь как материально-вещественная подсистема, обеспечивающая функционирование и воспроизводство социальной системы конкретного региона. Но при внешней привлекательности такой постановки вопроса (особенно в свете «социализации» экономического развития и формирования гармоничного гражданского общества) она в современных условиях малооперациональна. Трудно, например, представить реальное использование стратегического планирования его субъектом («гражданское общество») без наделения его властными полномочиями или по крайней мере правом распоряжения материальными и управленческими ресурсами. К тому же известно, что гражданское общество не является монолитной социальной структурой: оно состоит из различных социальных групп и страт с существенно различающимися интересами и системами ценностей, и непонятно, как обеспечить согласование этих интересов при решении достаточно утилитарных вопросов, связанных, например, с выбором стратегических целей и альтернатив развития конкретного города или региона.
Позиция О.В. Коломийченко и В.Е. Рохчина в отношении субъектно-объектных отношений стратегического планирования состоит в том, что «объектом стратегического регионального планирования выступает регион — субъект Российской Федерации, то есть все отрасли и сферы его жизнедеятельности, а также протекающие в границах его территории экономические и социальные процессы. Субъект стратегического регионального планирования в значительной мере определяется спецификой его объекта и носит в общем случае многоуровневый характер. Ядром субъекта стратегического планирования социально-экономического развития региона выступают органы регионального
8 См. Стратегическое планирование / Учебник под ред. Э.А. Уткина. М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Изд-во ЭКМОС, 1998. 440 с.
9 См. Виноградов В.Н., Эрлих О.В. Социальное проектирование становления и развития гражданского общества: создание стратегического плана района, города, региона. Научно-методическое пособие / СПб: Леонтьевский центр, 2000. 120 с.
управления. В состав субъекта планирования входит государственная компонента в виде органов федерального управления, а также представители других субъектов управления и хозяйствования, имеющих стратегические интересы в развитии региона»10.
Это более «приземленный» взгляд, опирающийся на современную трактовку регионов и систем управления. Однако здесь упущены два важных компонента: в категории объекта — институциональный, в категории субъекта — человеческий. Регион должен рассматриваться как единство не только конкретной территории, расположенных в ее границах ресурсов, производственного потенциала, населения со всей системой жизнеобеспечения, но и системы регионального управления и региональной институциональной среды. Именно институциональная среда конкретного региона (формальные и неформальные нормы и правила, региональные законы и нормативные акты, религиозные, этнонациональные, этические и иные традиции и т.д.) может в существенной степени определять успех или провал конкретной стратегии развития. Региональная институциональная среда имеет серьезную специфику, и от нее нельзя абстрагироваться в процессе стратегирования, мотивируя это тем, что она достаточно унифицирована и зависит в основном от законов, норм и правил, диктуемых федеральным уровнем. Аналогично нельзя и абстрагироваться от институтов гражданского общества при формулировке субъекта стратегического планирования. Конечно, его трактовка О.В. Коломийченко и В.Е. Рохчиным более прогрессивна по сравнению с трактовкой, рассматривающей в таковом качестве лишь региональные органы государственного управления. Но, расширяя понятие субъекта за счет «других субъектов управления и хозяйствования, имеющих стратегические интересы в развитии региона» (понятно, что здесь имеются в виду в основном бизнес-структуры и их ассоциативные формы), они оставляют за бортом тех, ради кого, по сути, и должны реализовываться стратегические планы и программы, — население региона, имеющее свои интересы и свои жизненные планы, которые не всегда пересекаются с планами власти и бизнес-сообщества.
С учетом высказанных замечаний сформулируем наше понимание объекта и субъекта регионального стратегического планирования.
Объектом регионального стратегического планирования является устойчивое социально-экономическое развитие региональной системы в единстве ее человеческого, природно-ресурсного и производственного потенциала и институциональной среды.
Субъект регионального стратегического планирования — региональное сообщество (население региона), делегирующее права управления региональным органам власти и непосредственно участвующее в принятии стратегических решений с использованием институтов гражданского общества, а также представители федеральных органов власти и управления и бизнес-структур, имеющие стратегические интересы в данном регионе. Иными словами, региональное сообщество является конечным субъектом стратегического планирования, региональные органы власти — непосредственным.
10 См. Коломийченко О.В., Рохчин В.Е. Стратегическое планирование развития регионов России: методология, организация / СПб. : Наука, 2003. 235 с.
Подчеркнем, что в такой трактовке обеспечивается, с одной стороны, динамический, а не статический взгляд на объект стратегического планирования (не просто «регион» или «социально-экономические процессы в регионе», но экономическое и экологическое развитие данной территории и ее социальной среды), с другой — введение институциональной компоненты в категорию объекта, а человеческой — в категорию субъекта СПУ. Здесь мы находимся в расширительной категориальной трактовке региональной политики (не региональная государственная политика, но региональная политика России).
Сформулируем ключевые различия между стратегическим и традиционным региональным планированием. В стратегическом планировании:
• осуществляется неразрывная связь со стратегическим управлением. Стратегическое планирование рассматривается не столько как акт формирования программных документов социально-экономического развития региона, но как процесс совершенствования всей системы регионального управления, превращая его именно в стратегическое управление;
• особое внимание уделяется внешним возможностям и угрозам и внутренним слабым и сильным сторонам, а также существующим и потенциальным конкурентам конкретной территории;
• должны учитываться сложившиеся на федеральном и региональном уровнях институты (т.е. нормы, процедуры и «правила игры»);
• акцент делается на действии (на процессе), а не просто на фиксации идеального состояния, к которому нужно стремиться;
• необходимо использовать встроенные механизмы реализации;
• важно вовлечение в процесс разработки и реализации стратегических планов и программ максимально возможного числа заинтересованных сторон и лиц (стейкхолдеров), учет их мнений и интересов;
• особое значение имеют механизмы согласования интересов различных акторов, а также использование согласительных формальных и неформальных процедур в процессе обсуждения и согласования планов, при учете интересов различных сторон и при нахождении компромиссных решений;
• чрезвычайно важен учет фактора неопределенности. Здесь, как правило, не годится простая экстраполяция данных и процессов;
• реализуется идея мониторинга и оценки выполнения стратегических решений, которая служит важной основой формирования новых циклов стратегического планирования.
С учетом такого понимания регионального стратегического планирования сформулируем его основные принципы.
Практически в каждой работе по стратегическому планированию так или иначе высказывается авторская позиция относительно его принципов и основных постулатов. Так, в учебнике под редакцией Э.А. Уткина «Стратегическое планирование» в качестве таковых выделены:
1) принцип единства экономики и политики при приоритете политики;
2) принцип единства централизма и самостоятельности;
3) принцип научной обоснованности и эффективности управленческих решений;
4) принцип сочетания общих и локальных интересов при приоритете интересов более высокого ранга и стимулирование личной и коллективной заинтересованности в выполнении управленческих решений.
Нам представляется, что такие формулировки мало отвечают специфическим особенностям стратегического планирования, они скорее подходили бы для учебника по народнохозяйственному планированию 60-х годов прошлого века. Весьма обширный перечень принципов стратегического планирования (научности, целенаправленности, адаптивности, комплексности и т.д.) приводится О.В. Коломийцевым и В.Е. Рохчиным. Среди них есть, например, весьма необычный принцип «первого руководителя» (действительно, успех той или иной стратегии или стратегической программы зависит от степени «включенности» руководителя региона или мэра города в процесс их разработки и реализации)11.
В.Н. Лексин и А.Н. Швецов обращают особое внимание на принципы целостности и единства и гибкости и непрерывности12. Так, реализация принципа целостности (т.е. охвата всех уровней и всех звеньев власти) и единства (т.е. методической организационной, правовой и информационной согласованности порядка разработки и содержания документов) предполагает, что федеральные и региональные органы власти должны разрабатывать прогнозы, концепции, стратегии и программы как взаимосвязанные документы, в формате, обеспечивающем сопоставимость параметров и возможность их взаимной корректировки. Важность принципа гибкости и непрерывности определяется аномально высокой неопределенностью условий принятия решений в настоящее время. Принцип гибкости означает прежде всего необходимость вариантной проработки плановых мероприятий, с учетом возможных различий в условиях их реализации. Принцип непрерывности означает необходимость проводить периодический (например, ежегодный или раз в 3-4 года) пересмотр (уточнение, коррекцию) параметров планов регионального развития и их пролонгацию на следующий плановый отрезок времени с учетом результатов выполнения запланированных задач в истекшем периоде, а также текущих и прогнозируемых изменений в условиях их реализации. Мы солидарны с авторами, что тем самым должно постулироваться и осуществляться «скользящее» стратегическое планирование.
В проекте Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» указываются следующие его принципы:
• единства и целостности;
• внутренней сбалансированности;
• результативности и эффективности функционирования;
• самостоятельности выбора путей решения задач;
• ответственности участников процесса государственного стратегического планирования;
• прозрачности (открытости);
11 Коломийченко О.В., Рохчин В.Е. Стратегическое планирование развития регионов России: методология, организация / СПб.: Наука, 2003. 235 с.
12 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Общегосударственная система стратегического планирования территориального развития // М.: Труды ИСА РАН, 2006, Т. 22. С. 122-212.
• достоверности и реалистичности;
• финансовой обеспеченности.
Они дополняют следующие принципы стратегического планирования, выделенные в Указе Президента Российской Федерации № 536 от 12 мая 2009 года «Основы стратегического планирования в Российской Федерации»:
• взаимозависимость мер социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности;
• разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и координация их деятельности в целях обеспечения национальной безопасности;
• системность долгосрочных решений в области устойчивого развития Российской Федерации, согласованных с мерами по обеспечению национальной безопасности;
• своевременность реализации мер, способствующих укреплению национальной безопасности и направленных на динамичное экономическое, культурное и духовное развитие Российской Федерации;
• своевременная корректировка стратегических национальных приоритетов в интересах гармоничного развития личности, общества и государства, обеспечения стабильного состояния национальной безопасности;
• концентрация материальных, финансовых, кадровых, научно-технологических, информационных и иных ресурсов в интересах устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности.
Видно, что эти принципы сформулированы с учетом реализации Стратегии национальной безопасности и имеют несколько иную целевую направленность.
Можно согласиться с большинством формулировок таких принципов, предложенных различными авторами. Некоторые из них имеют действительно определяющий характер (например, принципы системности и комплексности, целенаправленности, гибкости), некоторые — вторичный.
Сформулируем наше понимание основных принципов регионального стратегического планирования, которое следует как из общеметодологических походов к СПУ, так и из нашего практического опыта по разработке различного рода стратегических документов регионального развития13. Т.е. эти принципы мы будем рассматривать не как идеологические максимы, но как основополагающие начала, определяющие содержание конкретных программных документов регионального стратегического планирования в России. Некоторые из них выдвигаются нами впервые, ряд других использовался и другими исследователями, но с несколько другими акцентами и обоснованиями. Итак, мы считаем,
13 Этот опыт отражен, в частности, в следующих публикациях автора: Селиверстов В.Е. Стратегические разработки и стратегическое планирование в Сибири: опыт и проблемы. Новосибирск, ИЭОПП СО РАН, 2010. 496 с.; Селиверстов В.Е. Формирование многоуровневой системы стратегического планирования: методология, инструментарий, институты (на примере Сибири) / В.Е. Селиверстов // Регион: экономика и социология. 2009. № 2. С. 207-218.; Селиверстов В.Е. Формирование системы стратегического планирования в Сибири как механизм реализации ее конкурентных преимуществ / В.Е. Селиверстов // Сибирь в первые десятилетия XXI века / отв. ред. В.В. Кулешов. Новосибирск: Изд-во ИЭОПП СО РАН, 2008. Гл. 6. С. 69-85.
что к важнейшим принципам регионального стратегического планирования относятся:
1. Принцип системности. В нашем понимании он означает, во-первых, возможность достижения системного эффекта (синергизма) за счет всестороннего и комплексного обоснования стратегических решений по развитию региона или города в единстве рассмотрения экономических, социальных, технологических, институциональных, экологических и других факторов и условий и, во-вторых, необходимость и возможность достижения согласованности стратегических планов и программ развития конкретного региона с планами и программами других территорий (горизонтальные системные взаимодействия), а также с национальными и межрегиональными планами и программами и с местными (муниципальными) планами и программами (вертикальные системные взаимодействия). Таким образом, реализация этого принципа совмещает использование принципов субсидиарности и интеграционности.
2. Принцип социальной доминантности. Любые стратегические решения и любые программные документы регионального и муниципального стратегического планирования и управления необходимо рассматривать сквозь призму достижения главной цели — повышения уровня и качества жизни населения, проживающего на данной территории. Причем это не должно быть просто «дежурным» выдвижением социально-гуманитарных лозунгов и простой артикуляцией социальной направленности стратегических планов. Это должно найти отражение в выборе стратегических приоритетов и в конкретных политиках (экономической, бюджетной, научно-технической и т.д.), которые в конечном счете приводят к росту человеческого потенциала данной территории. Необходимо отвергать всякие стратегические решения, даже исключительно выгодные с экономической точки зрения, но снижающие региональный человеческий (и экологический) потенциал.
3. Принцип историзма (единства времени и пространства). При обосновании этого принципа мы исходим из того, что не существует идеальной унифицированной конструкции регионального стратегического планирования, пригодной для любой страны и для любого этапа ее развития. Стратегическое планирование достаточно жестко привязано к конкретным условиям конкретных регионов (в первую очередь к стартовым уровням их социально-экономического развития и к существующим на данный момент времени институциональным условиям — как федеральным, так и региональным). В.Н. Лексин ввел понятие «реального федерализма»14, которое вполне можно распространить на категорию «реального стратегического планирования». Этот принцип тем более важен, чем большей региональной спецификой обладают те или иные страны. Например, в Нидерландах стратегические планы ее регионов могут формироваться практические на одинаковых принципах. В России, где на одном полюсе расположены, например, высокоразвитые субъекты Федерации — столичные города Москва и Санкт-Петербург, на другом полюсе — депрессивные республики Северного Кавказа с сильным влиянием мусульманского фактора и традиций (или же северные территории Сибири и Дальнего Востока с экстре-
14 См. Лексин В.Н. Федеративная Россия и ее региональная политика / Лексин В.Н. М.: ИНФРА-М, 2008. 352 с.
мальными условиями жизнедеятельности и производства), такая унификация стратегического планирования вряд ли уместна. В этой связи, подвергая выше критике планирование, основанное на социальных коммуникациях и сотрудничестве (Communicative-Collaborative Planning), мы имели в виду слабую возможность его применения именно в современных российских условиях. В то же время в странах с развитыми демократическими традициями и с сформировавшейся эффективной системой институтов гражданского общества такой тип планирования может в скором времени найти реальное применение.
3. Принцип партнерства. Процесс стратегического планирования и управления основан на партнерстве и взаимодействии власти, бизнеса и населения. Частным случаем реализации этого принципа являются принципы государственно-частного партнерства и социальной ответственности бизнеса. В частности, крупные корпорации (не только государственные) должны рассматриваться в качестве важных субъектов стратегического планирования, поскольку, с одной стороны, их активы и финансовые ресурсы могут и должны привлекаться при реализации стратегических программных мероприятий, с другой — их влияние на социально-экономическую ситуацию в ряде регионов является определяющим.
4. Принцип баланса и согласования интересов. Он тесно связан с принципом партнерства. В отличие от обычного долгосрочного планирования в стратегическом планировании категория «интереса» приобретает ключевое значение. Практическая реализация этого принципа на деле означает «соприкосновение» и взаимодействие в процессе стратегирования конечного и непосредственного субъектов стратегического планирования (а именно — регионального сообщества в лице институтов гражданского общества и региональной власти), а также представителей федеральных органов власти и управления и бизнес-структур, имеющих стратегические интересы в данном регионе. Одна из основных максим стратегического планирования — как можно более активное вовлечение в процесс стратегирования всех «стейкхолдеров» (заинтересованных лиц) — должна найти практическое применение не только в формальном акте их ознакомления с уже разработанными стратегическими решениями, но и в предоставлении возможности артикуляции их интересов на начальной стадии стратегирования с дальнейшей реализацией согласительных процедур и выработки механизмов достижения консенсуса и баланса интересов. Как показывает опыт, это один из наиболее трудно реализуемых на практике принципов, но он абсолютно необходим, иначе процесс разработки и реализации стратегических планов и программ неизбежно будет находиться под давлением ложно понимаемых «народнохозяйственных интересов», «интересов национальной безопасности», интересов конкретных вертикально интегрированных компаний, финансово-промышленных групп или неформальных «групп интересов». Опыт показывает, что при таком раскладе чаще всего в проигрыше остается население или экологическая безопасность конкретной территории. Поэтому реализация данного принципа имеет самое непосредственное отношение к принципам системности и социальной доминантности.
5. Принцип реалистичности и достижимости. Несмотря на долгосрочный, как правило, характер стратегических решений, они должны не просто указы-
вать желаемую траекторию социально-экономического развития региона или города, но и учитывать возможность реальной достижимости поставленных целей с позиции имеющихся и перспективных ресурсов (трудовых, материальных, финансовых, интеллектуальных) и естественных ограничений, диктуемых внутренней и внешней институциональной средой, прогнозируемой конъюнктуры внутреннего и внешнего рынков на продукцию основных отраслей специализации данного региона. Отсюда вытекает необходимость использования в стратегировании следующего принципа — научности, объективности и доказательности.
5. Принцип научности, объективности и доказательности. Он означает, что процесс стратегического планирования должен быть основан на серьезной научно-методологической базе, которая дает возможность выдвигать и обосновывать гипотезы и сценарии перспективного развития не просто как логически непротиворечивые конструкции «образа будущего», но основанные на четком и комплексном учете и прогнозировании основных факторов производства, развития человеческого потенциала, институциональной среды в их единстве и взаимодействии. Это возможно только на основе использования современного научно-методического инструментария стратегического планирования, который должен применяться на принципах объективности (т.е. невозможности «подстраивания» результатов прогнозов под конъюнктурные цели или политический заказ) и комплексности. Именно поэтому в стратегическом планировании и управлении весьма слабое применение может найти футурология (наука предвидения будущего), основанная на менее строгих исследовательских методах и фактически находящаяся на грани научной фантастики.
7. Принцип институционализации. Основные программные документы регионального и муниципального развития, разрабатываемые в процессе СПУ, должны не только формулировать главные цели, задачи и стратегические приоритеты и обосновывать необходимые для их реализации управленческие политики, но и включать в себя «встроенные» механизмы их реализации, а также предложения по возможной корректировке внутренних институциональных условий (в том числе по совершенствованию регионального законодательства, по формированию новых институциональных структур региональной политики и т.д.), требуемых для реализации обосновываемых стратегических решений и приоритетов. Сложнее обстоит дело с предложениями по корректировке внешних институциональных условий (например, федеральные законы, нормы и правила), поскольку это не входит в компетенцию и предмет ведения субъектов регионального стратегического планирования и управления. Очевидно, что федеральное законодательство не может и не должно механически подстраиваться под стратегические планы каждого конкретного региона, но тем не менее если в процессе стратегирования делаются четкие и обоснованные выводы, что существующие внешние институциональные нормы и правила приходят в противоречие с перспективами развития данного региона и затрагивают интересы многих других регионов, то в процессе регионального стратегирования могут готовиться специальные предложения по возможной корректировке федеральных норм и правил в формате «законодательных инициатив».
8. Принцип повышения конкурентоспособности регионов различного ранга и их систем управления. Курс на повышение конкурентоспособности должен стать главным побудительным мотивом при обосновании любого стратегического решения и при реализации любого инвестиционного проекта в рамках разрабатываемых региональных программных документов. Конкурентоспособность региона — многовекторное понятие, включающее не только производственный сегмент региональной социально-экономической системы. Оно также связано с конкурентоспособностью социальной сферы, системы регионального управления, научно-образовательного и культурного потенциала конкретного региона. Как будет показано ниже, категория конкурентоспособности региона не должна подменяться понятием его конкурентной борьбы за привлекаемые внешние ресурсы и инвестиции.
9. Принцип открытости и информационной доступности. Современное стратегическое планирование резко отличается от социалистического директивного планирования и в силу необходимости реализации данного принципа, который является производным от принципов партнерства, баланса интересов и социальной доминантности. Если социалистическое планирование было келейной функцией специальных государственных ведомств (например, Госплана СССР и госпланов союзных республик), то стратегическое планирование предполагает информационную открытость на всех стадиях: разработки концептуальных положений стратегических документов, принятия важнейших стратегических решений, оценки и мониторинга результатов. Более того, развитие стратегического планирования в век информационной революции и формирования нового информационного общества неизбежно столкнется с необходимостью пересмотра самих его этапов и процедур: новые коммуникационные интернет-системы и сетевые социальные структуры будут непосредственно использоваться при выработке взаимоприемлемых стратегических решений и достижении консенсуса в режиме онлайн. Фактически в новом сетевом информационном обществе может быть осуществлен постепенный переход от представительной к прямой демократии, и здесь одна из практических сфер ее использования может быть связана как раз с новым качеством стратегического планирования, построенного на базе открытых информационных систем с непосредственным участием сетевых структур гражданского общества, которые будут дополнять профессиональные экспертные и управленческие структуры. Именно так мы склонны трактовать высказывание Президента РФ Д.А. Медведева на встрече с активом партии «Единая Россия» 28 мая 2010 года: «Я думаю, что вы со мной согласитесь, что грядет эпоха возвращения в известной степени от представительной демократии к демократии непосредственной, прямой — при помощи Интернета. <...> Представительная демократия лучше всего, но это устаревшее представление. С учетом того, какой уровень образования у наших граждан и вообще в мире, я абсолютно уверен, что элементы прямой демократии — не только обсуждение животрепещущих вопросов, не только социология, не просто дискуссии в блогах, а именно прямой демократии — будут появляться в нашей жизни»15.
15 См. Власть ставит задачи партии власти. Дмитрий Медведев обозначил место «Единой России в модернизации // Коммерсантъ. 29 мая 2010 г., № 95 (4935).
10. Принцип обучаемости. Он означает, что, во-первых, региональное стратегическое планирование должно формироваться с учетом как позитивных, так и негативных уроков предшествующих циклов стратегирования, и, во-вторых, в этом процессе должно происходить обучение (и взаимообучение) в виде овладения новыми знаниями и творческими навыками об объекте СПУ как представителей властных структур, которые должны использовать эти знания в своей управленческой деятельности, так и экспертов — разработчиков стратегических документов, населения региона и потенциальных стейкхолдеров.
11. Принцип инновационности. При выдвижении данного принципа мы исходили из того, что стратегические решения по своей сути должны не консервировать сложившуюся ситуацию, но быть направленными на поиск и реализацию инновационных путей в экономическом, социальном и технологическом развитии региона, а также в управленческих технологиях.
В таком понимании особенностей и принципов регионального стратегического планирования оно является гибким сочетанием управленческой деятельности, в ее прямом понимании, и научности и искусства. Последнее означает, что формирование региональных стратегий и концепций является творческим процессом и не допускает формализма, использования шаблонных схем и готовых решений. «Искусство управления» становится не просто красивым и расхожим слоганом, но важной характеристикой современных систем регионального управления, построенных на творческих, осмысленных, системных и нешаблонных решениях.
С учетом выдвинутых нами принципов и особенностей регионального стратегического планирования и управления сформулируем теперь их определения.
Региональное стратегическое планирование — процесс обоснования и выбора стратегических приоритетов и направлений устойчивого и эффективного развития региона в единстве социальных, экономических, научно-технических, экологических и институциональных факторов и условий, разработка на этой основе управляющих политик и механизмов реализации, обеспечивающих повышение конкурентоспособности социально-экономической системы региона и ее адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды.
Региональное стратегическое управление — основанная на стратегическом планировании деятельность органов государственной власти региона с привлечением институтов гражданского общества и бизнес-структур, учитывающая внешние и внутренние институциональные условия и ограничения и направленная на достижение основной миссии, стратегических целей и задач устойчивого социально-экономического развития региона и укрепление его человеческого потенциала и роли в системе национальной и мировой экономики.
Стратегические приоритеты, цели и задачи региона — это приоритеты, цели и задачи, направленные на реализацию наиболее важных и значимых перспективных (долгосрочных и среднесрочных) направлений развития региональной социально-экономической системы и отвечающие требованиям эффективности, конкурентоспособности, инновационности и социальной направленности.
Мы отдаем себе отчет в том, что существующая в настоящее время в России практика регионального управления далеко не в полной мере следует сформулированным выше принципам регионального стратегического планирования и
основным требованиям, которым оно должно соответствовать. Это скорее формулировка некой идеальной схемы и принципов, к которым нужно стремиться. Но, как мы полагаем, такой вектор управленческих изменений абсолютно необходим в том числе и для того, чтобы постепенно преодолеть имеющееся в России в настоящее время отчуждение общества от власти (которое в некоторых случаях приближалось уже к противостоянию). Это отчуждение имеет глубокие корни, и оно не ликвидируется автоматически в ходе политических и экономических реформ. Более того, кризисные 90-е годы лишь укрепили такое противостояние власти и общества, и требуются серьезные усилия для налаживания их конструктивного диалога и сотрудничества. Поэтому формирование и развитие на новой основе системы регионального стратегического планирования мы рассматриваем в том числе как общественный процесс и важную составную часть демократизации российского общества, становления и укрепления его демократических институтов.
