CC BY
180
Выходные сведения статьи:
Гущина Е.Г. Стратегическое планирование устойчивого территориального развития: ограничения и возможности // Региональное развитие: электронный научно-практический журнал. 2016. № 3(15). URL: https://regrazvitie.ru/strategicheskoe-planirovanie-ustoichivogo-territorialnogo-razvitiYa-ogranicheniYa-i-vozmozhnosti-2/_
УДК 332.025.12
Стратегическое планирование устойчивого территориального развития:
ограничения и возможности
© 2016 Гущина Елена Геннадьевна1
E-mail: [email protected]
Волгоградский государственный технический университет
Стратегическое планирование устойчивого социально-экономического развития территорий становится широко востребованной практикой управленческой деятельности. Это процесс формирования, корректировки и реализации стратегии, которая представляет собой некую цель и механизм достижения это цели. В статье определено место территориального планирования в системе стратегического управления, выявлены современные тенденции, ограничения и возможности его развития.
Ключевые слова: стратегическое управление, методология стратегического планирования, устойчивое территориальное развитие
Strategic planning sustainable territorial development: limitations and opportunities
© 2016 Gushchina Elena Gennadyevna
E-mail: [email protected]
Volgograd State Technical University
Strategic planning of sustainable socio-economic development of territories is a new but popular practice of managerial activities. It is a process of formation, correction, and realization of strategy that is a certain goal and mechanism for its achievement. The article defines the place of spatial planning in the strategic management, identify current trends, constraints and opportunities of its development.
Keywords: strategic management, methodology of strategic planning, sustainable territorial development
Устойчивое социально-экономическое развитие государства определяется эффективным функционированием его территорий - регионов и городов. От степени совершенства используемых методов стратегического управления зависит приток инвестиций в территориальный бюджет, высокий уровень занятости, социальная стабильность, достойное качество жизни и достижение эффективных изменений в национальной экономике в целом.
1 Гущина Елена Геннадьевна - doctor of economic Sciences, professor, ФГБОУ ВО «Волгоградский государственный технический университет» (Россия, 400005, Волгоград, пр. им. Ленина, 28)
Gushchina Elena Gennadyevna - FSBEI HE «Volgograd State Technical University» (Russia, 400005, Volgograd, PR. im. Lenina, 28)
Существующие количественные и качественные параметры социально-экономического пространства регионов и городов характеризуют основные направления использования территории, выступающей средой жизни людей с их социальными, культурными, национальными, духовными интересами, со своими потребностями и предпочтениями. Эволюция социально-экономического пространства, определяемая постоянной адаптацией к изменениям параметров внешней среды, предполагает трансформацию функций и форм социальной, экономической и пространственной организации российских регионов и городов, способов управления и самоуправления. В этой связи вопросы формирования, преобразования и стратегического планирования устойчивого развития территорий с учетом существующих ограничений и возможностей, становятся в настоящее время весьма актуальными.
Текущая цель региональной экономической науки - разработка и постоянный оперативный пересмотр стратегий, планов и программ территориального развития, алгоритмов и механизмов их реализации, создание новых индикаторов, нацеленных на преодоление зависимости от траектории предшествующего развития, по которым определяется эффективность и результативность принимаемых управленческих решений. При этом важно уделять особое внимание динамичности и гибкости разрабатываемых стратегических планов, опирающихся на обновленный универсальный инструментарий, который может эффективно трансформироваться по мере изменения внешних и внутренних условий, а постоянный мониторинг и контроль основных индикаторов плана и его последующая корректировка становятся важнейшими этапами в структуре разрабатываемых стратегий территориального развития.
Основные ограничения территориального развития заключаются в том, что управленческое воздействие на проблемную ситуацию зачастую оказывается малоэффективным, поскольку не учитываются все изменения или отклонения их социальных и экономических параметров, внешние целенаправленные или случайные воздействия, которые могут привести систему в положение неустойчивости. Решение проблем стратегического развития региональных систем и городских поселений при любых концептуальных подходах должно обеспечивать устойчивость, сбалансированность территориальных изменений, сокращение уровня межрегиональной дифференциации, повышение качества жизни, самостоятельность регионов и городов в выборе механизма стратегирования на основе объективной оценки их ресурсных возможностей [8].
Для выявления потенциала и наиболее полной оценки устойчивого развития широко используются различные методы и методики оценки состояния территорий (региона, города) по таким категориальным признакам, как уровень развития, конкурентоспособность, привлекательность среды проживания и т.д. Эти характеристики могут быть применены к любому территориальному образованию по отношению к другим регионам или городам. Обобщая имеющиеся ограничения указанных методик, следует отметить проблему отсутствия достоверной статистики, субъективность оценки экспертов, некорректность сравнения территорий (например, крупных и средних городов), а многообразие факторов, влияющих на функционирование и развитие территорий, не позволяет дать им универсальные рекомендации для достижения устойчивого развития.
Переходя далее к анализу представлений о территориальном планировании в системе стратегического управления, следует отметить, что детальный анализ документов, разрабатываемых в настоящее время в Российской Федерации, приводит к выводу о подмене некоторых понятий. Под термином «стратегическое территориальное планирование» в большинстве случаев скрывается социально-экономический план развития территории определенного уровня - муниципалитета или субъекта Федерации без учета территориальной составляющей. Однако существует принципиальное отличие стратегического территориального плани-
рования от социально-экономической стратегии развития территории и градостроительного планирования.
Стратегическое территориальное планирование - это совокупность стратегий и концепций социально-экономического развития объекта, непосредственно реализуемых на конкретной территории, на основе стратегических целей, в условиях конкурентной среды, для достижения наилучших результатов в определенный период времени. На основе стратегии территориального планирования в дальнейшем должна разрабатываться градостроительная документация. Иными словами, территориальное планирование - это непосредственная реализация мер социально-экономической политики на конкретной территории.
При реализации территориального стратегического управления основной акцент делается именно на этап планирования. Определим планирование, являющееся одной из функций управления, как специфическую форму практической деятельности людей, состоящей в поэтапном осуществлении подготовки управленческих решений в виде прогнозов, проектов программ и планов, обосновании оптимальности их ресурсного обеспечения, оценки потенциала реализации и проверки их выполнения.
Следует заметить, что стратегический план не всегда обеспечивает успешное выполнение поставленных целей, поэтому важнейшей составляющей стратегического управления является осуществление собственно стратегического плана. При этом процесс его выполнения оказывает активное обратное влияние на планирование, что заметно усиливает значимость выполнения плана.
Так как динамичность окружающего мира постоянно возрастает, можно предположить, что стратегическое планирование, раскрывающее действия территории в долгосрочном периоде, может утратить актуальность. Более того, некоторые авторы считают, что сегодня, в условиях весьма нестабильного внешнего окружения разработка стратегического плана вообще нецелесообразна [10]. Как представляется, это ошибочное мнение, стратегический план необходим, а его реализация может быть обеспечена совокупностью факторов и последовательностью шагов. Определенно можно сказать, что сама стратегия во многом зависит от методологического подхода, на основе которого она формировалась. В научной литературе выделены следующие этапы развития теоретико-методологических подходов к планированию: функциональное; рациональное комплексное; постепенное (пошаговое); стратегическое; планирование, основанное на социальных коммуникациях и сотрудничестве; постсовременный модернизм планирования [5].
Стратегическое управление представляет собой такое управление хозяйствующим субъектом, которое опирается на человеческий (интеллектуальный) потенциал как основу, ориентирует свою производственную деятельность на нужды потребителей, гибко реагирует и проводит своевременные изменения, отвечающие вызову со стороны внешнего окружения и позволяющие добиваться конкурентных преимуществ [1]. Всё это в совокупности дает возможность эффективно функционировать в долгосрочной перспективе, достигая при этом поставленных целей. Считаем, что целью стратегического территориального планирования как процесса управления территориальным развитием является разработка стратегии развития, выраженная в определенной документальной форме (например, стратегический план), включающей в себя совокупность конкретных управленческих решений, согласованных пространственно, экономически и организационно. Объектом стратегического территориального планирования выступает административно-территориальная единица страны того или иного ранга (регион - субъект РФ, группа регионов, город и т.д.). Субъект стратегического территориального планирования определяется спецификой его объекта и носит многоуровневый характер.
При выявлении основных принципов и понятий территориального стратегического планирования большое значение приобретает учет его главных отличий от стратегического планирования на уровне предприятий и корпораций. Эти отличия проявляются в следующем
[5]:
- автономное положение регионов и городов как объектов стратегического планирования и управления имеет ограниченный характер, как в экономическом, так и в правовом аспекте. Фирма, компания или организация автономны по своей природе;
- фирмы и компании - это четко структурированные организации, сконструированные по принципу «единоначалия», где влияние «групп интересов» сводится к минимуму. Регион как сложная социально-производственная система представлен разного рода «группами интересов», которые борются за власть легальными способами или неформальными методами;
- конечной целью фирмы и компании выступает максимизация прибыли, а региональной системы - повышение ее благосостояния, качества и уровня жизни ее населения. Это определяет специфику целеполагания в территориальном или корпоративном стратегическом планировании;
- территориальные системы обладают большей инерционностью, чем фирмы, компании, корпорации. Это оказывает влияние на использование в них моделей стратегирования: в территориальном стратегическом планировании прогностические модели пользуются большей популярностью, чем в стратегическом планировании фирм.
В последние годы «стратегический процесс» охватил практически все уровни экономики [6]. На макроэкономическом уровне идет переход от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами на базе четких среднесрочных ориентиров. Активно развиваются стратегические процессы и на мезоуровне, в региональном и муниципальном разрезе [3]. С начала 2000-х гг. большинство муниципальных образований, а также некоторые Федеральные округа, например, Южный Федеральный округ, начали разрабатывать свои стратегии социально-экономического развития [2].
В настоящее время территории, руководствуясь новым Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [7], федеральные, региональные и муниципальные органы власти должны проводить системную работу в области стратегического планирования и управления, обязаны обеспечивать решение социально-экономических проблем, путем формирования и ведения реестра документов стратегического планирования. Однако, как показала уже сложившаяся практика, в современных условиях наиболее важным становится критическое освоение опыта разработки стратегий развития, анализ возникающих при этом ограничений и возможностей их решения.
Следует отметить, что сегодня единая методологическая и методическая база реального стратегического планирования окончательно не сформировалась. Это создает трудности не только при разработке, но и при анализе, сравнении, согласовании и агрегировании стратегических планов всех уровней экономики.
В поисках обоснования для теории стратегического планирования и управления исследователи обращаются к неоклассической, институциональной, эволюционной парадигмам современной экономической теории [9]. Однако проблема состоит в том, что стратегический процесс как единое целое на мезо-, микро- или наноуровне, предполагает функционирование и взаимодействие абсолютно разнокачественных компонент. В их числе выделяют: а) объект стратегического планирования; б) субъект стратегического планирования (стратега); в) про-
цесс стратегического планирования; г) стратегию как результат процесса стратегического планирования [4].
Это позволяет выделить общие ограничения стратегий (стратегических планов) структурного и содержательного характера: отсутствие специальной формы документа, где можно адекватно отразить все особенности стратегического планирования; отсутствие учета исходных особенностей, тенденций и факторов социально-экономического развития страны; сложность процесса согласования планов по развитию с общественными организациями и социальными группами различных уровней; отсутствие адаптации документов к нестабильности внешней среды территориального образования; отсутствие в большинстве программ четкого определения и сведения в систему индикаторов, определяющих цели развития, а также отсутствие системы расчета индикаторов в среднесрочной и долгосрочной перспективе; отсутствие четкой аргументации выбора стратегического направления развития, недостаточность анализа возможных сценариев и условий развития; сложность процесса адаптации экономических, социальных, инвестиционных и иных политик территории к стратегическим целям на уровне страны; отсутствие релевантных способов реализации запланированных мероприятий.
Кроме того, общей ошибкой большинства стратегий развития является попытка избежать четкого выбора. Стратегии зачастую лишены конкретных ориентиров, цели расплывчаты и громоздки по объему - их разработчики стараются охватить все направления территориального развития, и выстраивают стратегию так, чтобы ни одна сфера жизни территории не была упущена из числа приоритетов.
Разнородность элементов стратегического процесса затрудняет описание составляющих стратегического планирования. Вместе с тем, использование системной методологии дает возможность сформировать единое представление стратегического процесса как системы стратегического планирования.
Рис. 1. Основные этапы стратегического планирования развития территории
На рисунке 1 комплексно представлены основные этапы стратегического территориального планирования.
Итак, стратегическое планирование можно рассматривать как процесс формирования, корректировки и реализации стратегии, которая представляет собой некую цель и механизм достижения это цели. Представляется, что роль территориального стратегического планирования будет возрастать, так как оно позволяет скоординировать усилия в достижении определенных всем обществом долгосрочных целей и наиболее оптимальным образом использовать потоки ресурсов в приоритетных для развития территории сферах.
Список литературы
1. Виханский О.С. Стратегическое управление: учебник.-2-е изд., перераб. и доп.-М.:Гардарика,1998. - С.16.
2. Иншаков О.В. О стратегии развития Южного федерального округа / Стратегии макрорегионов России: методологические подходы, приоритеты и пути реализации / [под ред. А.Г. Гранберга]. М.: Наука, 2004. - 720с.
3. Клейнер Г.Б. От теории предприятия к теории стратегического управления // Российский журнал менеджмента. - 2003. - Т. 1. № 1.
4. Минцберг Г., Куинн Дж. Б., Гошал С. Стратегический процесс. - СПб.: Питер, 2001. -
С.18
5. Селиверстов В.Е. Региональное стратегическое планирование: методология, практика, инструменты, институты: автореф. дис. доктора техн. наук.- М., 2011.
6. Сергеева О. Е., Гущина Е.Г., Нурутдинов Р. Р. Методологические проблемы выбора обоснованной стратегии развития региона // Известия ВолгГТУ. Серия «Актуальные проблемы реформирования российской экономики (теория, практика, перспектива)». Вып. 15: межвуз. сб. науч. ст. / ВолгГТУ. - Волгоград, 2013. - № 5 (108). - C. 70-75.
7. Федеральный закон от 28.06.2014 г. №172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации»
8. Юшкова Н.Г. Совершенствование системы регионального планирования: предпосылки и императивы//Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 3:Экономика. Экология/ВолгГУ.-Волгоград, 2014.- № 1.-С. 31.
9. Foss N.J. Resources, Technology and Strategy: Explorations in the Resource-based Perspective. OxfordUniv. Press, 2000.
10. RusAdvice.Org [Электронный ресурс]. - Режим доступа:http://rusadvice.org/business/(дата обращения: 17.10.15).
References
1. Vikhansky O.S. Strategic management: textbook. - 2-e Izd., Rev. and extra-M.:Gardarika, 1998. - P. 16.
2. Inshakov O. V. About strategy of development of southern Federal district / the Strategy of the macroregions in Russia: methodological approaches, priorities and ways of re-implementation / [ed. by A. G. Granberg]. Moscow: Nauka, 2004. - 720 p.
3. Kleiner G. B. The theory of the enterprise to the theory of strategic management // Russian management journal. - 2003. - Vol. 1. No. 1.
4. Mintzberg H., Quinn J. B., S. Ghosal Strategic process. - SPb.: Piter, 2001. -P. 18
5. Seliverstov V. E. Regional strategic planning: methodology, practice, instruments, institutions: abstract. dis. Dr. tech. sci. Sciences. - M., 2011.
6. Sergeeva O. E., Guschina E. G., the oldest R. R. Methodological problems in the choice of a valid strategy of development of region // Izvestia Volggtu. Series "Actual problems of reforming the Russian economy (theory, practice-TIC, perspective)". Vol. 15: Intercollege. SB. nauch. arti-cle/Volgstu.-Volgograd, 2013.-№ 5(108).- P. 70.
7. Federal law of 28.06.2014 No. 172 "About the strategic planning in Russian Federation"
8. Yushkova N. G. Improving the system of regional planning: background and imperatives // Bulletin of Volgograd state University for the Humanities. Series 3: Economics. Ecology / Volggtu. - Volgograd, 2014. - No. 1. - P. 31-42.
9. Foss, N. J. Resources, Technology and Strategy: Explorations in the Resource-based Perspective. OxfordUniv. Press, 2000.
10. RusAdvice.Org [Electronic resource]. - Access mode: http://rusadvice.org/business/ (accessed: 17.10.15).
