CC BY
235
УДК 338.9
Т. В. Сумская
Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН пр. Акад. Лаврентьева, 17, Новосибирск, 630090, Россия
E-mail: stv@ieie.nsc.ru
ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассмотрены основные этапы становления и развития бюджетного федерализма в России. Проведен анализ процесса формирования механизма финансовой помощи регионам на федеральном уровне. Особое внимание уделено процессу реформирования местных финансов. Выделены основные проблемы, возникающие в регионах при реализации новой версии закона о местном самоуправлении.
Ключевые слова: бюджетная система, налоговые и неналоговые доходы бюджета, муниципальный бюджет, межбюджетные отношения.
Экономическая стабилизация в стране в значительной мере зависит от создания оптимального механизма межбюджетных отношений, обеспечения действительного сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы, достижения подлинного финансового равноправия всех органов власти. Как показывает мировой опыт, создание такого механизма -исключительно сложная задача. Она тем более сложна для Российской Федерации, объединяющей 83 субъекта и несколько десятков тысяч муниципальных образований, существенно различных по территории, численности и плотности населения, по уровню созданного экономического потенциала, запасам природных ресурсов, климатическим условиям, национальным, культурным и историческим особенностям.
Реформирование бюджетной системы в целом и одного из ее ключевых элементов - меж-бюджетных отношений является важнейшей составной частью проводимых в России социально-экономических преобразований. Можно выделить ряд актуальных проблем, поиск путей решения которых отражает становление и развитие модели межбюджетных отношений.
Для начального этапа такого становления (1991-1993 гг.) была характерна децентрализация бюджетной системы, унаследованной от унитарного государства. В результате доля региональных и местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета за этот период возросла с 40 до 50-55 %. На данном этапе было положено начало законодательного обеспечения межбюджетных отношений (законы «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса», «Об основах налоговой системы», «О бюджетных правах субъектов Федерации»). Однако межбюджетные отношения при этом формировались в значительной мере под влиянием политических факторов, лоббирования и согласований между центром и отдельными регионами. Стала очевидной необходимость их реформирования.
Первый шаг в этом направлении был сделан в конце 1993 - начале 1994 г. и предусматривал расширение налоговых прав региональных и местных властей, введение единых нормативов отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации. С 1994 г. начал складываться механизм оказания финансовой помощи региональным бюджетам через выделение Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого распределялись между субъектами Федерации. Для этой цели были предложены специальные формализованные процедуры, в которых критериями распределения являлись показатели налоговых доходов и расходов региональных бюджетов на душу населения. При этом не учитывались такие важные факторы, как уровень развития социальной сферы, ситуация на
1818-7862. Вестник НГУ. Серия: Социально-экономические науки. 2011. Том 11, выпуск 3 © Т. В. Сумская, 2011
рынке труда, экологическая обстановка, степень развития инфраструктуры, природноклиматические условия, хотя вводился поправочный коэффициент, повышающий или понижающий объем трансферта в зависимости от того, к какому экономическому району принадлежал конкретный субъект Федерации.
Наряду с отмеченными процессами шло перераспределение расходов в пользу бюджетов территорий, причем без необходимого финансового обеспечения (прежде всего расходов в социальной сфере и ЖКХ). В результате сложилась такая система межбюджетных отношений, которая хотя и соответствовала в целом основным принципам бюджетного федерализма, однако не опиралась на целостную правовую базу и практически игнорировала местные бюджеты. Это привело к углублению кризиса межбюджетных отношений.
В 1996-1998 гг. началось реформирование местных финансов (закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»), были приняты Бюджетный кодекс и общая часть Налогового кодекса. Однако указанные законодательные акты оказались во многом несовершенны, и ряд их положений требовал существенного уточнения. Бюджетные отношения продолжали оставаться источником постоянной напряженности во взаимоотношениях властей разных уровней, возросла несбалансированность региональных и местных бюджетов.
На муниципальный уровень была возложена ответственность за ряд социальных направлений без адекватного предоставления муниципалитетам дополнительной доли в федеральных доходах или новых налоговых полномочий. Из-за постоянного и все возрастающего дефицита бюджетных средств и несовершенства нормативно-правовой базы субфедеральные власти были вынуждены все чаще прибегать к заимствованиям и другим формам долгового финансирования.
Очевидно, что такой путь решения проблемы поиска источников пополнения доходной части региональных и местных бюджетов таит в себе угрозу стабильности экономики и бюджетной системы страны. Поэтому был принят ряд мер, ограничивающих возможности привлечения заемных средств субфедеральными органами власти. Кризис в августе 1998 г. усилил фискальное давление на центральную власть со стороны регионов.
В 1998 г. Правительством РФ была разработана и одобрена Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. Ее основная задача заключалась в формировании нового механизма финансовой поддержки субъектов Федерации. В соответствии с этим в 1999-2001 гг. был существенно реформирован ФФПР, внедрена новая методика распределения трансфертов, направленная на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов при одновременном создании стимулов для проведения на местах более эффективной бюджетной политики.
Новая методика базировалась на оценке реальной бюджетной обеспеченности регионов на основе объективных расходных потребностей (индексы бюджетных расходов) и налоговых ресурсов (индексы налогового потенциала). Распределение трансфертов было ориентировано на повышение бюджетной обеспеченности регионов, у которых налоговые ресурсы на душу населения ниже среднероссийского уровня. Тем самым наименее развитым территориям гарантировался минимальный уровень бюджетной обеспеченности. Представляется важным, что в соответствии с новой методикой ни один дотационный регион после распределения трансфертов не может по бюджетной обеспеченности не только опередить, но даже догнать какой-либо из регионов, не получающих трансферты. Это позволило сохранить заинтересованность для дотационных регионов в повышении собственных доходов.
На 2000 г. были разработаны новые методики расчета фискального потенциала субъектов Федерации, расходных потребностей региональных бюджетов, а также были внесены изменения в методику определения регионов, имеющих право на получение трансфертов, и расчета их величины. Основным ее отличием от методики 1999 г. явилось использование в расчетах оценок налогового потенциала территорий на базе показателя валового регионального продукта (ВРП), утверждение трансфертов в абсолютной сумме, а не в доле от ФФПР.
В 2004 г. методика распределения финансовой помощи из ФФПР была дополнена расчетами, предназначенными для корректировки расчетных значений объема средств ФФПР с целью обеспечения стабилизации распределения средств фонда и повышения достоверности бюджетного планирования консолидированных бюджетов субъектов Российской
Федерации. Отклонение в объеме трансферта каждого региона после проведения таких расчетов не должно превышать 15 % от объема трансферта, перечисленного в регион в предыдущем году.
С 2008 г. объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности определялся исходя из необходимости достижения минимального уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности регионов с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определен как средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения указанных дотаций по регионам, не входящим в число 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности. Кроме того, с 2008 г. изменен расчет индекса налогового потенциала и предусмотрено формирование резерва при распределении средств дотации [1].
С 2001 г. в механизм финансовой поддержки субъектов Федерации введен новый элемент -Фонд компенсаций. В отличие от ФФПР, выравнивающего «общую» бюджетную обеспеченность, он предназначен для финансирования «федеральных мандатов» - обязательств, возложенных на бюджеты регионов федеральными законами. Субвенции и субсидии Фонда компенсаций подлежат распределению между всеми без исключения субъектами Федерации (вне зависимости от их финансовой обеспеченности).
В качестве источника формирования Фонда компенсаций рассматривались поступления в федеральный бюджет 15 % НДС на товары (работы, услуги), произведенные на территории Российской Федерации, ранее зачисляемые в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Это привело к увеличению доли федерального бюджета в налоговых доходах. При этом происходило частичное перераспределение бюджетных ресурсов от наиболее обеспеченных регионов в пользу остальных субъектов Федерации (в силу более высокой концентрации налоговой базы по НДС), что способствовало уменьшению межрегиональных различий в бюджетной обеспеченности регионов.
В этом контексте необходимо сделать следующее уточнение. Поскольку Фонд компенсаций предназначен для целевого финансирования федеральных законов социальной направленности, то федеральный центр передает полномочия по социальным выплатам на региональный и местный уровень с финансовым обеспечением за счет федерального бюджета. Поэтому Фонд компенсаций не может рассматриваться как финансовая помощь субъектам РФ.
Устойчивость межбюджетных отношений во многом зависит от укрепления собственной доходной базы бюджетов всех уровней. К настоящему времени пока не выработаны обоснованные принципы разграничения доходов между уровнями бюджетной системы, что создает предпосылки для ее неустойчивости. Поэтому важным условием обеспечения стабильности бюджетного федерализма является увязка процессов формирования финансовой базы бюджетов всех уровней.
Характерной же чертой бюджетной системы России конца 1990-х гг. стала централизация ресурсов на федеральном уровне за счет субъектов РФ. В 2000, 2001 и 2002 г. соотношение налоговых доходов федерального и региональных бюджетов составляло соответственно 57 : 43; 59,6 : 40,4 и 62 : 38. В 2004 г. пропорции распределения налоговых доходов между «центром» и субъектами РФ составляли 56 к 44 (всех доходов 52 к 48). В параметрах сопоставимой бюджетной классификации (принимая во внимание изменения в учете поступлений от внешнеэкономической деятельности) доля налоговых доходов «федерального центра» в 2005 г. приближалась к 60 %.
Проводилась последовательная политика по перераспределению наиболее собираемых налогов из регионов в федеральный бюджет. В качестве ключевых мер можно отметить переход с 1 апреля 1999 г. к расщеплению НДС на товары и услуги внутреннего производства между федеральным и региональными бюджетами в пропорции 85 : 15 (ранее 75 : 25), а затем переход в бюджете на 2001 г. к 100 %-му зачислению НДС в федеральный бюджет.
Это, на наш взгляд, привело к значительному ослаблению позиций региональных и местных властей, поскольку до 2001 г. за счет НДС осуществлялось формирование до трети до-
ходов региональных бюджетов. В дальнейшем ситуацию усугубили еще два важных обстоятельства. Во-первых, территориальные бюджеты лишились доходов в виде налога с продаж и дорожного налога. Во-вторых, местные бюджеты с 2004 г. потеряли еще один источник доходов в виде двухпроцентного отчисления прибыли.
Очевидно, что все названные изменения, отражающие тенденцию усиления крена в распределении доходов в пользу федерального бюджета, наиболее ощутимо ударили прежде всего по уровню муниципальных образований, которые, лишившись значительной части своих доходов, сохранили социальные обязательства перед местным населением.
Это негативно отразилось на состоянии территориальных и, в первую очередь, местных бюджетов. Экономическая база большинства муниципальных образований не соответствует их потребностям, не отрегулированы отношения (в том числе имущественные) между органами государственной власти, муниципалитетами и предприятиями. Порядок налогообложения и условия формирования местных бюджетов чрезмерно централизован, в силу чего многие муниципальные образования не могут самостоятельно и устойчиво функционировать, так как в своем бюджете имеют менее 20 % собственных доходов. Важно отметить, что недостаточно используется налогообложение на землю и другие ресурсы. Мировой опыт показывает, что до 40 % доходов в местные бюджеты поступает за счет налога на землю, в России же -около 3 %.
Дефицит местных бюджетов порождает опережающее сокращение капитальных расходов по отношению к текущим. Как следствие, недофинансирование инвестиционных расходов, в частности расходов на капитальный ремонт, на практике приводит к постоянному росту расходов на текущий ремонт муниципальной инфраструктуры. Снятие этих проблем невозможно без укрепления собственной доходной базы местных бюджетов.
Для решения данных проблем была принята «Программа развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г.». Ключевой целью программы являлось обеспечение реальной налогово-бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти.
Достижение этой цели предусматривалось путем решения пяти крупных блоков следующих задач.
1. Упорядочивание бюджетного устройства субъектов Федерации посредством введения двух уровней местного самоуправления (территориального и поселенческого), за каждым из которых закрепляются определенные функции.
2. Разграничение расходных полномочий, направленное на сокращение и, в конечном счете, ликвидацию расходов, не подкрепленных финансовыми источниками («нефинансируе-мых мандатов»).
3. Сокращение сферы применения ежегодно устанавливаемых нормативов расщепления налоговых доходов между бюджетами разных уровней.
4. Реформирование Фонда финансовой поддержки регионов, нацеленное на сохранение его основной роли в финансовой поддержке субъектов Федерации и дополнение его целевыми формами финансовой помощи (Фонд компенсаций и Фонд софинансирования социальных расходов).
5. Создание трехуровневой системы регулирования (обязательной, рекомендательной и инициативной) и одновременное обеспечение финансовой дисциплины вплоть до введения в отношении регионов, не выполняющих своих обязательств перед населением, бюджетополучателями, кредиторами, режима внешнего финансового управления.
Программа не предусматривает существенных сдвигов в распределении ресурсов между уровнями бюджетной системы. Основное требование заключается в обеспечении соответствия пропорций разделения бюджетных доходов при вертикальном и горизонтальном бюджетном выравнивании и распределению бюджетных обязательств. Кроме того, в вышеуказанном документе содержится «описание совокупности возможных перемен» бюджетно-налоговых отношений и не приводится последовательность мероприятий для их практического осуществления.
В целом, основная идея Программы состоит в концентрации налоговых доходов на федеральном уровне и финансирования за их счет, прежде всего, расходов на обслуживание госу-
дарственного долга. При этом бремя социальных расходов в субъектах Российской Федерации постоянно увеличивается при снижении их налогового потенциала. Таким образом, наиболее насущная проблема межбюджетных отношений, связанная с нерациональным расщеплением федеральных налогов, при котором абсолютное большинство субъектов Российской Федерации являются или становятся нуждающимися в финансовой поддержке, так и остается нерешенной [2. С. 66].
Подтверждением данного факта является продолжаемая в 2005 г. централизация государственных финансов. В федеральном бюджете аккумулируется 1,5 процентной ставки налога на прибыль организаций, зачисляются в полном объеме водный налог и 95 % поступлений от добычи нефти. В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений (Федеральный закон № 120-ФЗ), перечень региональных налогов и сборов, установленный ст. 14 Налогового кодекса РФ, сокращается с семи до трех (транспортный налог, налоги на имущество организаций и игорный бизнес), а местных (ст. 15 НК РФ) - с пяти до двух (земельный налог и налог на имущество физических лиц). При этом изменения в распределении налоговых доходов между уровнями бюджетной системы закрепляются не действующими один год законами о бюджете, а Бюджетным и Налоговым кодексами.
Постановлением Правительства от 22.05.2004 г. № 249 была утверждена Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг., которая предусматривала введение среднесрочного бюджетного планирования; переход к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР); разработку новой бюджетной классификации и системы учета [3].
В Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 гг. [4] отмечалось, что внедрение на региональном уровне принципов БОР потребует изменения федерального законодательства в части организационно-правовых форм организаций бюджетной сферы, планирования и управления финансами, определения полномочий ответственных лиц на всех уровнях государственного и муниципального управления, изменения систем отчетности, создания систем управленческого учета и управления качеством предоставляемых государственных и муниципальных услуг, систем текущего мониторинга и контроля за результатами. В целях реализации бюджетной и административной реформ Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (в ред. от 18.10.2007) была введена новая организационно-правовая форма - автономные учреждения, в отношении которых предполагалось целевое финансирование в виде субвенций и субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания, т. е. был введен один из инструментов БОР -государственное (муниципальное) задание [5].
Однако реализовать на практике предложенные механизмы БОР оказалось непросто, поскольку на федеральном уровне не были подготовлены методические рекомендации по определению стоимости государственных и муниципальных услуг, разработке и реализации целевых бюджетных программ, применению системы сбалансированных целевых показателей, а также системы показателей работы лиц, ответственных за проведение финансовой политики, не сложилась система оценки эффективности бюджетных расходов.
Значимой для продолжения работы по внедрению модели среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, является Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г. [6], которая предусматривает создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах Федерации и показателей оценки качества такого процесса. Концепцией предусмотрено, что на основании мониторинга будет формироваться рейтинг субъектов Федерации и в зависимости от полученной оценки они будут разделены на три группы [5]:
• регионы с высоким качеством управления бюджетным процессом (для них предполагается система поощрений);
• регионы со средним качеством управления бюджетным процессом (для них потребуются разработка и принятие в установленные сроки мер по повышению качества управления бюджетным процессом в тех сферах, где качество управления оценено как низкое);
• регионы с низким качеством управления бюджетным процессом. В их отношении будут выноситься предписания о ненадлежащем качестве управления бюджетным процессом, что потребует принятия мер к устранению недостатков организации и осуществления бюджетного процесса. Этим субъектам предстоит провести аудит эффективности использования бюджетных средств и принять программу повышения качества управления бюджетным процессом. Недостаточное качество управления бюджетным процессом послужит основанием для предложения Минфина РФ высшему должностному лицу субъекта РФ рассмотреть вопрос о соответствии руководителя финансового органа субъекта Федерации занимаемой должности.
Еще один концептуальный документ - Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. [7], в которой определены основные цели, задачи, направления выработки решений и план мероприятий. На основании данной Программы многие регионы приняли свои программы, в которых определены целевые ориентиры и утверждены планы мероприятий на местном уровне [5].
Резюмируя сказанное, отметим некоторые характерные черты сложившейся в России бюджетной системы. Это, во-первых, низкая доля региональных и местных налогов в формировании доходной части соответствующих бюджетов, что не создает необходимых предпосылок для улучшения финансовой ситуации на уровне регионов и муниципалитетов.
Во-вторых, сложившаяся практика закрепления налогов за региональными и муниципальными бюджетами, как правило, не учитывает должным образом объем реальных денежных средств, которые могут быть получены за счет того или иного налога на конкретной территории.
Наконец, в-третьих, среди налоговых источников доходов территориальных бюджетов основная доля приходится на совместные (расщепляемые) налоги, что обусловливает возможность нестабильности состояния доходной части бюджетов более низких уровней.
Соотношение налоговых доходов в бюджетах разных уровней в динамике можно проиллюстрировать следующими цифрами [8; 9]. В доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ за 1998-2005 гг. доля налоговых доходов снизилась с 75,4 до 72,3 %. Это результат, прежде всего, изменений в федеральном налоговом и бюджетном законодательствах. Обращает внимание и снижение в территориальных бюджетах, например, с 2000 по 2005 г. уровня доходов, мобилизуемых на подведомственных территориях (без учета безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов), в том числе в региональных - с 86,3 до 83,6 % и в местных - с 72,0 до 45,5 %. Это говорит также о повышении зависимости их, особенно местных бюджетов, от бюджетов вышестоящего уровня. Региональные и местные налоги в доходах территориальных бюджетов в 2005 г. составили 8,4 против 19,0 % в 2000 г., а местные налоги и сборы в доходах местных бюджетов - 4,2 против 14,4 %.
Федеральные налоги в 2005 г. в доходах территориальных бюджетов составили 66,2 %. Наблюдается увеличение в доходах территориальных бюджетов безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов. Если в 1999 г. «Финансовая помощь бюджетам других уровней» (8 %) занимала только третье место в расходах федерального бюджета, то в 2003 г. эти расходы вышли на первое место (33 %). В 2007 г. удельный вес межбюджетных трансфертов составил 38 % от объема расходов федерального бюджета.
При первичном распределении доходов и расходов по вертикали бюджетной системы (до перераспределения их из одного звена бюджетной системы в другое) произошел резкий рост диспропорций долей доходов и расходов по её уровням. Он выражался в увеличении на федеральном уровне доли доходов (без учета единого социального налога) с 47,4 % в 1998 г. до 65,0 % в 2005 г., в то время как доля расходов за этот период сократилась с 49,8 до 43,7 %. При этом превышение доли доходов над долей расходов возросло. Например, с 2000 по 2005 г. соответственно на 6,9 и 21,3 процентных пункта. Прямо противоположные результаты сложились в консолидированных бюджетах субъектов РФ. Доля их первичных доходов за 1998-2005 гг. сократилась с 52,6 до 35,0 %. В региональных бюджетах превышение доли расходов возникло с 2001 г. (на 3,8 пункта), а за 2005 г. оно составило 6 пунктов, но было существенно меньше, чем по местным бюджетам. Если в 1998 г. доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете России составляла 24,7 %, то в 2005 г. - 7,4 %. Доля же
их расходов за этот период сократилась с 27,7 до 22,7 % и превысила долю доходов соответственно на 3,0 и 15,3 пункта.
Обращает внимание, что если в 2004 г. из общего объема налоговых доходов всех территориальных бюджетов 68 % поступило в региональные бюджеты, а 32 % - в местные, то в условиях реформы местного самоуправления за 2006 г. субъекты РФ централизовали у себя уже 83 %, а 17 % поступило в местные бюджеты. Объясняют это централизацией на уровень регионов расходных полномочий, имеющих государственное значение, ранее находившихся в ведении местных органов власти. Это не означает, что количество вопросов местного значения стало меньше, наоборот, произошел их существенный рост. Но в числе переданных на региональный уровень - полномочия с большим объемом потребности в расходах (в частности, обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях с выделением субвенций на финансовое обеспечение образовательного процесса в муниципальных районах и городских округах). Тем самым как бы признается, что реализация данного полномочия наиболее эффективно осуществляется на местном уровне, а значит и закреплены они должны быть за местным самоуправлением.
Отметим основные проблемы, возникающие в регионах при реализации новой версии закона о местном самоуправлении. Прежде всего, это резкая дифференциация налоговых потенциалов территорий, что препятствует разработке и использованию единых нормативов для соответствующих типов муниципальных образований. Далее для вновь создаваемых муниципальных образований - поселений в составе муниципальных районов пока отсутствуют органы местного самоуправления и, как следствие, не ведется работа по сбору информации, характеризующей доходный потенциал каждого из вновь создаваемых муниципальных образований. Это делает проблематичным качество формирования показателей межбюджетных отношений и бюджетов соответствующих поселений. Еще одной проблемой является несбалансированность доходов и расходов в бюджетах многих вновь образуемых муниципальных образований и выделение в пределах отдельных регионов слишком большого числа муниципальных образований. Наконец, на уровне муниципальных образований по-прежнему отсутствует отчетность о налогооблагаемой базе, а также необходимая информация для прогноза земельного налога, налога на имущество физических лиц, кадастровой стоимости земельных участков и т. д.
Переход на новую систему местных бюджетов можно условно подразделить на два этапа. На первом этапе (2005 г.) по-новому были распределены доходные источники, изменены нормативы отчислений. Так, в 2005 г. в сравнении с предшествующим периодом нормативы отчислений по НДФЛ в бюджеты муниципальных районов снизились с 50 до 30 %. Кроме того, из доходов местных бюджетов, как уже указывалось, исключены налог на прибыль организаций, нормативы отчислений по акцизам, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, налог на имущество организаций. При этом за счет местных бюджетов финансировались расходы в сфере оказания специализированной медицинской помощи, социальной защиты, военкоматы, и т. д.
В предшествующем введению двухуровневой системы местных бюджетов 2005 г. собственные доходы (налоговые и неналоговые) бюджетов муниципальных образований составляли 48 % доходов, межбюджетные трансферты - 52 %, дотации в общей структуре доходов -около 17 %. Что касается исполнения собственных полномочий, то за счет собственных доходов местные бюджеты обеспечивали финансирование 74 % собственных расходных полномочий, за счет дотаций - 26 %. Второй этап перехода на новую систему местных бюджетов (2006 г.) ознаменовался активной стадией разграничения расходных полномочий между государственным уровнем управления и местным самоуправлением. Расходные полномочия и доходные источники, ранее отнесенные к местным бюджетам, были распределены на районный и поселковый уровень. Однако по отношению к консолидированным местным бюджетам перечень доходных источников и нормативных отчислений по ним Бюджетным кодексом РФ изменены не были. Несмотря на это, по итогам исполнения бюджета 2006 г. структура доходов местных бюджетов заметно изменилась [10]. Так, в 2006 г. собственные
доходы консолидированных бюджетов муниципальных образований составили 44 % всех доходов местных бюджетов, вместо 48 % в 2005 г. Соответственно увеличилась доля меж-бюджетных трансфертов - с 52 до 56 %. При этом доля дотаций в структуре консолидированных доходов местных бюджетов составляет чуть больше 18 %. Таким образом, несмотря на снижение доли собственных доходов на 4 процентных пункта, доля дотаций увеличилась только на 1-1,5 процентных пункта, остальное увеличение приходится на субвенции, доля которых увеличилась с 26-27 % в 2005 г. до 30 % в 2006 г.
На середину 2007 г. приходится половина периода, установленного федеральным законодателем для перехода к полномасштабной реализации муниципальной реформы в Российской Федерации. Главной особенностью переходного периода является возможность для субъектов Федерации самостоятельно выбирать темпы и порядок осуществления тех преобразований в общей организации институтов местного самоуправления, а также их экономических и финансово-бюджетных основ, которые заложены основными положениями муниципальной реформы.
В числе наиболее значимых мер по совершенствованию общей организации местного самоуправления, и в частности его экономических основ в условиях реформы, выступает формирование значительного числа новых муниципальных образований (всего на начало 2007 г. в соответствии с требованиями нового федерального закона создано 24 210 муниципальных образований) со своими бюджетами, причем в максимально возможной степени приближенных к месту проживания населения, в интересах которого и предоставляются бюджетные услуги. Такой подход к организации муниципального управления соответствует принципам, провозглашенным в принятой Европейским советом Хартии о местном самоуправлении. В их числе принцип субсидиарности, в соответствии с которым разграничение расходных полномочий по уровням бюджетной системы должно отвечать критериям их наиболее эффективной управляемости и приближения к конечным потребителям оказываемых бюджетных услуг [11]. Однако само по себе формирование многих тысяч новых «низовых» органов местного самоуправления и их бюджетов с формально зафиксированным кругом «собственных» расходных полномочий еще не означает создания всех условий для полной и эффективной реализации полномочий муниципального управления в интересах населения. Это связано с тем, что принцип субсидиарности в организации бюджетного процесса нельзя отрывать от других его основополагающих принципов: а) соответствия закрепленных доходов кругу (объему) установленных расходных полномочий соответствующего уровня бюджетной системы; б) сочетания чисто фискальной функции налоговой системы с вменением ей определенных стимулирующих механизмов в отношении деятельности соответствующих органов управления.
В действительности же организация низовых (поселенческих) местных бюджетов происходит пока достаточно формально. Из-за отсутствия собственной устойчивой доходной базы способность муниципалитетов осуществить свои функции (обязательства перед населением) оказалась практически полностью зависимой от передачи им налоговых долей и / или дотационной помощи (а не от качества их работы по расширению и эффективному использованию экономического, в том числе налогового, потенциала территории, чего следовало бы ожидать от рациональной модели организации экономических основ местного самоуправления).
Произошедшие изменения еще более усилили зависимость местных бюджетов от факторов межбюджетного регулирования [11; 12]. Одновременно эти изменения существенно сузили возможность муниципалитетов проводить собственную налоговую политику, в частности по стимулированию социально-экономического развития территорий за счет поддержки малого и среднего предпринимательства и пр. Налоговая база местных бюджетов не обнаруживает достаточной зависимости от объемов различных видов хозяйственной деятельности в пределах муниципальных территорий. Например, по оценкам, опубликованным Советом Федерации Федерального собрания РФ, в настоящее время всего 2 % муниципалитетов в России финансово самодостаточны. Подобная тенденция в немалой степени выступает следствием резкого увеличения числа местных самоуправлений и, следовательно, возрастания административных расходов. При таком расширении и без того ограниченная налоговая база местных бюджетов «размывается», а нагрузка на нее со стороны расходов административно-
управленческого характера существенно возрастает. Обращает на себя внимание и тот факт, что на фоне тенденции к общему оздоровлению государственных финансов страны, прежде всего на федеральном уровне, местные бюджеты в России демонстрируют тенденцию к сокращению показателя реальной бюджетной самообеспеченности. Их зависимость от внешних источников финансирования, как было отмечено, заметно возрастает. При этом в действующей «версии» текущая муниципальная реформа эту тенденцию еще более усиливает.
Новая муниципальная реформа обострила кадровую слабость местного самоуправления. На местах не хватает не только профессиональных управленцев, но и специалистов в области экономики, финансов, права. При этом, столкнувшись с необходимостью заботиться о собственной доходной базе, формировать и исполнять бюджеты, поселенческие муниципалитеты зачастую раздувают аппарат, на содержание которого порой уходит до 50-60 % местных бюджетов.
Необходимо отметить, что расчетная бюджетная обеспеченность поселений определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом поселения исходя из налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по поселениям данного муниципального района. Вместе с тем для некоторых субъектов РФ исключение из подобных расчетов неналоговых доходов, которые в отдельных муниципальных образованиях (поселениях) субъектов РФ составляют от 30 до 88 %, приводит к невозможности осуществить объективное выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, в более выигрышном положении оказываются поселения с большей долей неналоговых доходов. С другой стороны, следует признать, что невключение в расчет бюджетной обеспеченности поселений неналоговых доходов оказывает стимулирующее действие в целях более качественного и эффективного управления муниципальным имуществом, поскольку основная доля в неналоговых доходах приходится на аренду имущества.
Таким образом, наиболее значимые реальные доходы Федеральный центр распределяет в свою пользу, строго регламентируя при этом ограниченные собственные налоговые источники субъектов Федерации. Одновременно существенно увеличивается количество финансовых фондов по линии «регион - муниципальные образования»: вместо единого Фонда финансовой поддержки муниципальных образований созданы региональный Фонд финансовой поддержки поселений, региональный Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), региональный Фонд компенсаций, Фонд муниципального развития субъекта РФ, региональный Фонд софинансирования социальных расходов, районный Фонд финансовой поддержки поселений и др.
Подобное реформирование системы межбюджетных отношений и региональных финансов не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма, поскольку усиление централизации в бюджетно-налоговой сфере обусловливает в конечном счете замедление экономического развития территорий и увеличение дефицитов их бюджетов. Наметившаяся с конца 90-х гг. тенденция концентрации доходов в федеральном бюджете позволяет федеральной власти устанавливать доходы федерального бюджета на уровне расходов, передавая исполнение внутренних расходных обязательств (часто не обеспеченных финансовыми ресурсами) на нижестоящие уровни бюджетов. В результате происходит передача бюджетного дефицита на субфедеральный уровень и сохраняется остаточный принцип формирования нижестоящих бюджетов, когда регионы испытывают острый дефицит собственных источников формирования полноценных самостоятельных бюджетов. В такой ситуации различные фонды финансовой помощи неспособны стимулировать региональные и местные органы власти к увеличению налогового потенциала своих территорий, росту собственных бюджетных доходов, сокращению дотационности бюджетов и, в конечном итоге, проведению взвешенной бюджетной политики.
Таким образом, конечной целью намеченных и последовательно претворенных в жизнь преобразований в бюджетной сфере становится завершение перехода к централизованной, жестко управляемой из центра модели унитарного бюджетного устройства страны, в которой региональные и местные бюджеты занимают подчиненное положение. Поставленные в полную финансовую зависимость от Федерации, ее субъекты и органы местного самоуправления, лишенные собственных источников формирования доходной части бюджетов, превра-
щены в придатки консолидированного бюджета РФ, т. е. играют пассивную роль исполнителей в осуществлении бюджетных полномочий.
Между тем большинство стран, и не только федеративных, пошли по другому пути - в направлении децентрализации бюджетной системы. Для этого есть множество объективных причин, но важнейшая из них следующая: разумно децентрализованная бюджетная система более эффективна. В такой системе отношения между уровнем налогообложения и количеством и качеством получаемых взамен бюджетных услуг со временем подчиняется интересам и предпочтениям населения разных регионов и муниципалитетов. Централизованное же финансирование региональных бюджетов занимает подобающее ему в федеративном государстве место - из преобладающего оно стало сравнительно второстепенным, направленным лишь на сглаживание различий в социально-экономическом положении регионов и на покрытие расходов, связанных с выполнением регионами функций, закрепленными за федеральными властями.
На основе проведенного анализа можно сделать вывод, что практика участия региональных властей в управлении бюджетными доходами на субрегиональном уровне осуществляется под пристальным вниманием федерального центра и на первых этапах преобразований бюджетной сферы демонстрирует широкую свободу бюджетно-налоговых полномочий субъектов РФ. В дальнейшем в регулировании межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне обозначился переход к политике централизации полномочий. Современная трансформация бюджетно-налогового законодательства сохраняет установившуюся тенденцию. В связи с потерей значительной части налоговых источников основу взаимодействия региональных и местных властей составляет трансфертный механизм. Однако он предназначен не для укрепления финансовой независимости местного самоуправления, а используется для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, что ограничивает стимулирующую активность местных органов власти. Вместе с тем региональные власти осуществляют попытки стабилизировать финансовое положение муниципалитетов, стремясь реализовать собственные инициативы, но их возможности ограничиваются рамками федерального законодательства [13].
Для дальнейшего развития взаимоотношений органов власти субъекта РФ и муниципальных образований в целях устойчивого развития территорий необходимо наделить руководство действенными рычагами управления, расширив их налоговые полномочия. Какой бы универсальной не была методика распределения средств региональных фондов, она не может усилить заинтересованность местных властей в повышении собираемости налогов и в развитии экономики муниципальных образований. Прежде всего, следует возродить механизм местного налогообложения. Наряду с этим, целесообразно увеличить размер налоговой ставки по налогу на прибыль, закрепленной за бюджетами субъектов РФ, с установлением на постоянной основе доли налога, предназначенной для поступления в муниципальный бюджет. Этот подход позволит восстановить утраченную связь между результатами деятельности градообразующих предприятий и доходами местного бюджета, а также усилить стимулирующий эффект в системе межбюджетных отношений.
Список литературы
1. О состоянии государственной региональной политики в Российской Федерации и ее правового регулирования // Федеративные отношения и региональная социальноэкономическая политика. 2008. № 1. С. 3-27.
2. Сумская Т. В. Укрепление бюджетного потенциала муниципальных образований (на примере Новосибирской области) / Под ред. С. А. Суспицына. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2006. 240 с.
3. Реформирование бюджетной системы // Финансы. 2010. № 10. С. 22-23.
4. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22.05.2006 № 467-р.
5. Пепеляева Л. В. Региональный опыт внедрения модели бюджетирования, ориентированного на результат: проблемы и перспективы // Сибирская финансовая школа. 2011. № 1. С.32-38.
6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 08.088.2009 № 1123-р.
7. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101-р.
8. Игудин А. Г. Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления // Финансы. 2006. № 7. С. 11-15.
9. Игудин А. Г., Зарубин А. В. Об основах разграничения расходных полномочий и доходных источников // Финансы. 2008. № 2. С. 8-11.
10. Завьялов Д. Ю. Методология распределения финансовой помощи на субрегиональном уровне // Финансы. 2007. № 10. С. 16-19.
11. Бухвальд Е. М., Бексултанов К. Б. Внутримуниципальные межбюджетные отношения: важная новация муниципальной и бюджетной реформы в России // Региональная экономика: теория и практика. 2008. № 5 (62). С. 2-11.
12. Швецов А. Н. Экономическая рационализация выбора пространственных параметров муниципальных образований // Федерализм. 2007. № 3. С. 75-94.
13. Барашева Т. И. Управление бюджетными доходами на субрегиональном уровне // Финансы. 2007. № 11. С. 18-20.
Материал поступил в редколлегию 25.04.2011
T. V. Soumskaya
STAGES OF BUDGET FEDERALISM FORMATION IN RUSSIAN FEDERATION
The article concerns main stages of formation and development of budget federalism in Russia. The author analyses the mechanism of financial support of regions on federal level. A great attention is paid to reform of local finance. The author assigns main problems, arising in regions with realization of new Law of local self-government.
Keywords: budget system, tax and non-tax budget revenues, local (municipal) budget, intergovernmental fiscal relations.
