CC BY
148
Бюджетная политика
Удк 336.22:352
проблемы исполнения доходной части бюджетов регионов российской федерации
и пути их решения*
Б. Х. АЛИЕВ, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой налогов и денежного обращения E-mail: fef2004@yandex. ru
З. А. КЕРИМОВА, ассистент кафедры налогов и денежного обращения E-mail: ya. zaira@yandex. ru
Л. А. АДЖИЕВА, ассистент кафедры экономического анализа и статистики E-mail: barbi_l@list. ru Дагестанский государственный университет
В статье рассматриваются проблемы исполнения доходной части регионов Российской Федерации. Аргументируется предположение о том, что низкая бюджетная обеспеченность территорий является следствием неэффективной системы разграничения и распределения налогов между бюджетами разных уровней. Изучена практика формирования доходной базы региональных и местных бюджетов в различных субъектах Российской Федерации. В целях увеличения доходной части региональных бюджетов обоснована необходимость совершенствования системы распределения налоговых источников доходов по бюджетной вертикали.
Ключевые слова: доходы бюджета, исполнение бюджета, межбюджетные отношения, бюджетный федерализм.
* Статья опубликована в рамках ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг.
Реформирование бюджетного устройства Российской Федерации потребовало принципиально иных подходов в проведении бюджетной политики, основанной на принципах бюджетного федерализма, обеспечивающего единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию. Бюджеты стали рассматриваться как самостоятельные финансовые институты, формирующиеся на основе разграничения налоговых и бюджетных полномочий по соответствующим уровням бюджетной системы Российской Федерации. В связи с этим большое значение приобрели вопросы эффективного исполнения доходной части бюджетов территорий, а также регулирования межбюджетных отношений между органами власти разных уровней.
К сожалению, процесс реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в
последние годы был ориентирован в основном на совершенствование фондовых методов регулирования бюджетов территорий. Неслучайно в федеральном бюджете в последнее время количество фондов финансовой поддержки регионов выросло до шести1. Одной из причин такой ситуации является экономически необоснованная, нерациональная концентрация налоговых платежей в федеральном бюджете. Российская бюджетно-налоговая система ориентирована в основном на перераспределение федеральных регулирующих налогов. В значительной мере такая ситуация объясняется неравномерностью распределения налогового потенциала по территориям. Другой отличительной чертой действующей в РФ системы межбюджетных отношений является исключительная узость перечня собственных доходных источников регионов и муниципалитетов. Но парадокс заключается в том, что именно такая ориентация еще более усугубляет эту неравномерность, постепенно переводя в разряд дотационных все большее число регионов.
В Российской Федерации сложилась довольно противоречивая и экономически неэффективная модель разграничения и распределения налогов между бюджетами разных уровней (табл. 1). В настоящее время сохраняется значительная зависимость региональных бюджетов от федерального центра и федеральных трансфертов. Собственная доходная база бюджетов субъектов Российской Федерации обеспечивает лишь 40 % их расходных обязательств. Бюджеты субъектов Федерации получают меньше половины налоговых платежей, формируемых на подведомственной им территории. В итоге снижается заинтересованность регионов в развитии налоговой базы и в повышении эффективности реализации налогового потенциала. Решение этой проблемы требует пересмотра системы распределения налоговых источников доходов по бюджетной «вертикали», что в свою очередь предполагает необходимость модернизации существующей модели налогового федерализма [1, с. 178].
Как известно, ключевым условием функционирования эффективной модели бюджетного федерализма
1 Действующий в настоящее время механизм распределения трансфертов, посредством которого государство регулирует бюджетные отношения, включает в себя использование шести основных трансфертных фондов: Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), Федеральный фонд компенсаций (ФК), Федеральный фонд софинансирования расходов (ФСР), Федеральный фонд регионального развития (ФРР), Федеральный фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ), Фонд содействия реформированию ЖКХ (ФЖКХ).
Таблица 1
соотношение доходов и расходов федерального бюджета рФ и консолидированных бюджетов субъектов рФ, %
Показатель 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.
Доходы 63/37 62/38 62/38 65/35 61/39 63/37
Расходы 54/46 53/47 56/44 55/45 61/39 56/44
Налоговые 59/41 53/47 56/44 54/46 51/49 54/46
доходы
Источник: авторская разработка по данным Федеральной службы государственной статистики. URL: http//www. gks. ru.
является максимальная реализация принципа самостоятельности бюджетов разных уровней. Базовым критерием самостоятельности служит наличие собственных доходов, которые закреплены законодательством на постоянной или договорной основе.
Основная цель бюджетного федерализма видится в таком разграничении налогов между звеньями бюджетной системы РФ, которое гарантировало бы финансирование нормативной части расходов, законодательно закрепленных за каждым из этих звеньев и обусловленных разграничением предметов ведения и полномочий между органами власти разных уровней. При этом будет сведена к минимуму необходимость дополнительного распределения доходов между ними, сократятся межбюджетные потоки [5, с. 78]. Данную цель следовало бы четко отразить в Бюджетном и Налоговом кодексах РФ и принять все необходимые меры для ее реализации. А что же фактически имеется в настоящий момент? Обратимся к характеристике ситуации, сложившейся в Республике Дагестан, где наблюдается ситуация, несравнимая по отношению к среднероссийским показателям. По данным министерства финансов Республики Дагестан, уровень собственных доходов бюджета республики за 2005-2010 гг. колебался в пределах от 2,1 % в 2005 г. до 3,3 % в 2010 г. (табл. 2).
Структура доходов республиканского бюджета Республики Дагестан в разрезе групп доходов бюджетной классификации представлена в табл. 3. Данные, представленные в таблице, свидетельствуют о низкой налоговой обеспеченности и налоговом потенциале республики.
Аналогичная ситуация сложилась и в других регионах. В настоящий момент около 80 % субъектов РФ являются получателями межбюджетных трансфертов. Сохраняется значительное количество регионов, формирование бюджетов которых происходит посредством дотаций из федерального бюджета. Так, по данным Министерства регионального развития РФ, в
Таблица 2
соотношение собственных и регулирующих доходных источников в общем объеме доходов республиканского бюджета республики дагестан (без учета межбюджетных трансфертов), %
Группа доходов 2005 г. 2006 г. 2007г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.
Собственные доходы 2,1 2,4 2,1 3,3 2,7 3,3
Доходы от регулирующих налогов 97,9 97,6 97,9 96,7 97,3 96,7
Источник: законы о республиканском бюджете Републики Дагестан за соответствующие годы.
Таблица 3
структура доходов республиканского бюджета республики дагестан в 2005-2010 гг., %
Группа доходов 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Налоговые доходы 20,5 23,5 16,5 18,2 18,3 31,0
Неналоговые 0,7 0,8 0,9 1,3 0,4 0,9
доходы
Безвозмездные 78,8 75,7 82,6 80,5 81,3 68,1
перечисления
Всего доходов 100 100 100 100 100 100
Источник: законы о республиканском бюджете Републики Дагестан за соответствующие годы.
2010 г. доля финансовой помощи в доходах консолидированных бюджетов регионов Северо-Кавказского федерального округа за исключением Ставропольского края составила более 60 %: в Чеченской Республике -92,3 %, в Республике Ингушетия - 92,5 %, в Кабардино-Балкарской Республике - 58,4 %, в Республике Дагестан - 68,1 %, в Республике Северная Осетия -Алания - 70,4 %, в Карачаево-Черкесской Республике - 70,2 %, в Ставропольском крае - 36,5 %. Из-за слабого налогового потенциала в таких регионах низок уровень не только закрепленных доходов, но и отчислений от регулирующих налогов, в связи с чем они являются высокодотационными.
В общем объеме межбюджетных трансфертов, направляемых субъектам РФ из федерального бюджета, значительную часть занимают дотации, предоставляемые из Федерального фонда финансовой поддержки регионов. К примеру, в 2007 г. дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ получили 67 регионов, тогда как в 2006 г. - 65. В 2010 г. таких регионов стало уже 70. Общий объем предоставленных бюджетам субъектов РФ в 2006 г. средств из Федерального фонда поддержки регионов составил 228,9 млрд руб., в 2007 г. -
261,3 млрд руб., в 2008 г. - 328,6 млрд руб., в 2009 г. -373,9 млрд руб., в 2010 г. - 396,9 млрд руб. [4].
Подобная ситуация сложилась и на местном уровне. Проблема поиска механизмов выравнивания бюджетных доходов муниципалитетов возникла в нашей стране после принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку резко возросло число субъектов бюджетного регулирования и все муниципальные образования стали равноправными в области формирования бюджета. В Российской Федерации за период с 2008 по 2010 г. наблюдался рост межбюджетных трансфертов (с 41,5 % в 2008 г. до 46,6 % в 2010 г.), что связано с увеличивающимися возможностями субъектов РФ по оказанию финансовой помощи муниципальным образованиям в условиях благоприятной экономической ситуации. В общем объеме доходов местных бюджетов в 2010 г. доля межбюджетных трансфертов составляла 59,7 %, или 1 424,7 млрд руб. [4].
Формы предоставления межбюджетных трансфертов регулируются ст. 135 БК РФ, в соответствии с которой межбюджетные трансферты предоставляются в форме дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов [2]. Структура межбюджетных трансфертов местным бюджетам в 2010 г. представлена на рисунке.
Межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (дотации, субсидии и иные межбюджетные трансферты), в 2010 г. составили 842,0 млрд руб., или 59,1 % от общего объема межбюджетных трансфертов и 46,6 % от объема собственных доходов местных бюджетов. Удельный вес межбюджетных трансфертов (без субвенций из региональных фондов компенсаций) в собственных доходах местных бюджетов в разре-
Источник: [4].
Структура межбюджетных трансфертов местным бюджетам в 2010 г.: 1 - субвенции - 40,9 %; 2 - прочие трансферты - 8,5 %; 3 - дотации - 21,2 %; 4 - субсидии - 29,4 %
зе федеральных округов Российской Федерации за 2008-2010 гг. представлен в табл. 4.
На основании данных, представленных в табл. 4, можно констатировать, что в федеральных округах в 2010 г. по сравнению с 2009 г. не произошло существенных изменений удельного веса данных межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов, за исключением Южного федерального округа, где снижение удельного веса достигло 6,5 %. В 2010 г. в 37 субъектах Российской Федерации данный показатель превышал среднее значение по Российской Федерации, а в 46 субъектах Российской Федерации он был ниже среднего уровня по Российской Федерации. Самая высокая доля финансовой помощи отмечается в местных бюджетах Чукотского автономного округа (75,0 %), Республики Дагестан (75,7 %), Республики Тыва (72,2 %).
В 2008-2010 гг. основными получателями указанных межбюджетных трансфертов являлись бюджеты муниципальных районов: в 2008 г. их доля составила 49,1 %, в 2009 г. - 47,4 %, в 2010 г. - 46,4 % от общего объема предоставляемой финансовой помощи местным бюджетам. Бюджеты городских округов и поселений получили в 2008 г. 38,9 и 12,0 % соответственно, в 2009 г. - 38,8 и 13,8 % соответственно, в 2010 г. - 37,5 и 16,1 % соответственно. Основными причинами указанного соотношения являются низкая налоговая составляющая в собственных доходах бюджетов муниципальных районов, а также необходимость финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, что учитывается при распределении дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
Таблица 4 Доля межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов в разрезе федеральных округов РФ за 2008-2010 гг., °%
Федеральный округ 2008 2009 2010
Центральный 34,6 34,6 36,6
Северо-Западный 41,7 45,3 46,1
Южный 42,5 47,6 37,1
Северо-Кавказский - - 60,3
Приволжский 38,0 45,2 45,6
Уральский 45,9 52,8 50,4
Сибирский 40,8 48,3 49,1
Дальневосточный 49,1 60,9 61,1
Примечание: без учета субвенций из региональных фондов компенсаций.
Федеративный тип государственного устройства радикально влияет на основы построения бюджетной системы страны, коренным образом изменяя механизм формирования доходов и финансирования расходов бюджетов всех уровней. По мере того, как происходит процесс децентрализации бюджетно-налоговых отношений, от решения проблемы оптимального соотношения федерального бюджета и бюджетов территорий во многом зависит сохранение целостности страны. В настоящий момент крайне велика роль субъектов РФ в реализации указанных задач. В то же время бюджетная обеспеченность территорий определяется тем, какие финансовые средства получают в свое распоряжение региональные органы власти и органы местного самоуправления.
С точки зрения финансовой устойчивости бюджетов территорий предпочтение необходимо отдавать закрепленным на долговременной или постоянной основе конкретным видам налоговых доходов. Наличие постоянного, предсказуемого источника доходов позволит региональным и местным органам власти осуществлять среднесрочное и долгосрочное планирование своего социального и финансово-экономического развития, повысит экономическую ответственность за исполнение бюджетных полномочий. Естественно, в условиях существующего неравенства налогового потенциала регионов и муниципальных образований ограничиться только закрепленными источниками доходов невозможно, поэтому при распределении доходов метод закрепления налогов целесообразно сочетать с методом их долевого распределения. При этом регулирование доходов региональных и местных бюджетов было бы более обоснованно осуществлять посредством фондов финансовой поддержки регионов и муниципальных образований, так как перечисляемые средства из этих фондов определяются по заранее утвержденной методике и являются наиболее предсказуемым источником доходов. Подобная модель бюджетного регулирования, на взгляд авторов, наиболее приемлема для регионов, находящихся в депрессивном состоянии и получающих значительный объем дотаций, каковых в России абсолютное большинство в силу неравномерного размещения финансового потенциала по их территориям.
Степень исполнения доходной части бюджетов регионов зависит от институциональной организации экономической системы, определяющей особенности проводимой налоговой политики, налоговых усилий региональных и местных властей,
оптимизации налоговых платежей хозяйствующими субъектами.
Государственная налоговая политика предполагает использование различных инструментов, оказывающих влияние на развитие налоговых систем субъектов РФ и условия трансформации налоговых ресурсов в налоговые доходы бюджета. К этим инструментам можно отнести определение состава региональных налогов, установление предельных налоговых ставок или их диапазона, порядка и сроков уплаты, предоставление возможности вводить налоговые льготы на территории региона и др. При этом налоговая политика государства, как правило, не учитывает различий в социально-экономическом положении различных регионов, их сложившуюся специализацию и уровень накопленного производственного потенциала. Поэтому в основе ее эффективной реализации должны лежать взаимодополняющие принципы: равнонапряжен-ность федерального налогообложения субъектов РФ и формирование региональной составляющей налоговой системы с учетом специфики территорий. В свою очередь налоговая политика регионов должна базироваться на действующем федеральном законодательстве, учитывать объем полномочий регионов в сфере налогообложения и особенности регионального хозяйственного комплекса [3].
В современных условиях налоговые полномочия субъектов РФ включают их право вводить или не вводить на своей территории региональные налоги, установленные НК РФ, вводить дополнительно льготы по региональным налогам, устанавливать ставку по региональным налогам в пределах ставок, определенных НК РФ, порядок и сроки уплаты региональных налогов, а также снижать ставку по федеральным налогам, в части, зачисляемой в региональный бюджет. Аналогично формируются налоговые полномочия местных органов власти.
Ограниченная самостоятельность регионов -субъектов РФ определяет особые принципы ведения налоговой политики, к которым можно отнести:
- региональное налогообложение в соответствии с установленными компетенциями;
- порядок сбора налогов на соответствующей территории и контроль за их собираемостью;
- наличие специальной нормативно-законо -дательной базы, дополненной региональной компонентой и обеспечивающей эффективное функционирование региональной налоговой системы;
- инициативы по повышению стимулирующей функции налогообложения и мотивации активности налоговых органов. Важную роль в трансформации налоговых ресурсов в налоговые доходы бюджета играет налоговое администрирование, под которым понимается система организации и управления всей системой налоговой практики [6, с. 98]. Меры, предпринимаемые налоговыми органами в рамках налогового администрирования (налогового регулирования, налогового контроля, принудительного взыскания задолженности), позволяют устойчиво пополнять бюджеты всех уровней налоговыми платежами, повышать дисциплину налогоплательщиков, предотвращать уклонение от уплаты налоговых платежей. Вместе с тем усиление мер налогового администрирования в целях дополнительных бюджетных назначений чревато увеличением налогового бремени, ростом вероятности оттока налогоплательщиков в неконтролируемый сектор экономики и банкротством хозяйствующих субъектов. В этом плане процессы налогового администрирования должны быть ориентированы на стимулирование предпринимательской активности, расширение налогооблагаемой базы.
Существующая дифференциация российских регионов по природно-климатическим и географическим условиям, уровню социально-экономического развития, налоговому потенциалу не позволяет формировать доходы бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов. Расчеты ученых показывают, что даже при условии зачисления всей суммы собираемых на соответствующей территории налогов в доходы исключительно бюджетов субъектов Федерации нельзя обеспечить сбалансированность и самостоятельность всех без исключения российских регионов [6, с. 114]. В силу указанной дифференциации в Российской Федерации нельзя создать такую систему разделения налогов на федеральные, региональные и местные с зачислением их в соответствующие бюджеты, которая максимально удовлетворяла бы интересы бюджета любого уровня. Соответственно, одной из главных задач развития межбюджетных отношений является совершенствование методических подходов к определению финансовой помощи. Эти подходы должны основываться на использовании групп показателей, характеризующих налоговый потенциал конкретного региона, достигнутый в нем уровень жизни, эффективность налогового администрирования.
В современных условиях важно, чтобы реализация основной функции налогового администрирования - обеспечение достаточного объема ресурсов для финансирования расходов бюджетной системы -не создавала избыточного налогового бремени для налогоплательщика. Для этого необходимо поддерживать относительно низкую налоговую нагрузку, обеспечивать исполнение налогоплательщиком своих обязательств, повышать собираемость налогов и снижать задолженность по их уплате. Поддержание экономически обоснованной налоговой нагрузки является основой повышения эффективности налогового администрирования. В этой связи весьма нерациональным является в тяжелый для экономики период преодоления последствий кризиса повышение нагрузки ФОТ за счет роста страховых взносов в социальные фонды с 26 до 34 %.
В настоящее время назрела необходимость серьезного снижения административных издержек налогоплательщиков, связанных с налоговым администрированием и неопределенностями в трактовке налогового законодательства, препятствующих развитию инновационного сектора экономики. Работу налоговых органов следует оценивать по таким показателям, как строгое выполнение требования налогового законодательства и качество работы с налогоплательщиками.
Одним из важнейших резервов повышения качества налогового администрирования является повышение уровня налоговой культуры как работников налоговых органов, так и налогоплательщика, который должен ясно понимать, что умышленное уклонение от уплаты налогов есть не что иное, как лишение общества ресурсов, особенно необходимых в современных условиях. Подобные действия должны строго пресекаться. Уровень налоговой культуры населения диктует уровень взаимоотношений с государством, определяет характер и направление налоговой политики. Следует отметить, что проблеме «государство - налогоплательщик» уделяется особое внимание во всех развитых странах, ею занимаются непосредственно налоговые органы, органы образования и средства массовой информации.
Критический уровень дифференциации регионов и муниципальных образований в Российской Федерации связан не только с объективными причинами (природно-климатические, географические условия и т. п.), но и со спецификой структурного кризиса, наблюдаемого на различных территориях, их приспособленностью к рыночным условиям хозяйствования, а также с особенностями бюджет-
но-налоговой и инвестиционной политики региональных и местных властей.
Финансовая помощь из федерального бюджета, оказываемая в различных формах, лишь отчасти сокращает эти разрывы, но не решает в целом проблемы территориальных дисбалансов. В этой связи даже самая идеальная модель бюджетного федерализма, основанная на четком разграничении доходов и расходов между всеми звеньями бюджетной системы, а также на соблюдении других ее принципов, не способна решить проблему развития регионов, выравнивания их территориальных различий в социально-экономическом развитии. Поэтому модернизация российской модели бюджетного федерализма предопределяет необходимость и целесообразность трансформации целого ряда основополагающих принципов формирования и реализации финансовой политики государства, функционально ориентированных на обеспечение условий расширенно-воспроизводственного развития региональных экономик.
Таким образом, важнейшим условием решения проблем исполнения доходной части бюджетов регионов и повышения эффективности существующей системы межбюджетных отношений должно стать положение о том, что финансовое обеспечение расходных полномочий, исполнение которых возложено на региональные органы власти, должно осуществляться прежде всего по принципу преимущественной опоры на собственные финансовые ресурсы. И лишь в недостающей части (по объективным причинам) такое обеспечение должно осуществляться за счет перераспределения средств из бюджетов другого уровня.
Список литературы
1. Алиев Б. Х., Сулейманов М. М. Модернизация российской модели налогового федерализма как фактор повышения эффективности налоговой системы // Налоги и финансовое право. 2011. № 7. С. 178-182.
2. Бюджетный кодекс РФ. - М.: Проспект, 2012.
3. Игонина Л. Л., КусраеваД. Э. Налоговый потенциал региона: эффективность реализации и факторы роста: монография. Краснодар, 2010.
4. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: http//www. minfin. ru.
5. Сулейманов М. М. Роль налогового федерализма в формировании бюджетного потенциала территорий // Финансы. 2011. № 8. С. 78-79.
6. Сулейманов М.М., Джамалова П. И. Формирование доходной базы местных бюджетов Республики Дагестан: проблемы и перспективы: монография / под ред. Б. Х. Алиева. Махачкала: Изд-во ДГУ, 2012. 143 с.
