CC BY
427
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. Ю. ФЕДОРОВА, С. С. САМОЙЛОВА, Н. И. ДОРОЖКИНА
В статье рассмотрены основные этапы становления и развития системы межбюджетных отношений в Российской Федерации, дана характеристика каждого из этапов, проведен анализ и подведены итоги проводимых реформ.
Ключевые слова: бюджет, межбюджетные отношения, развитие, реформирование.
Межбюджетные отношения - это финансовые отношения между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и муниципальными образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса [1].
В течение всего периода своей политикоэкономической деятельности государство организует эффективную политику использования различных мер по совершенствованию системы межбюджетных отношений.
Начальным этапом становления и развития межбюджетных отношений можно назвать 19911993 гг. В данный период наблюдалась определенная децентрализация в межбюджетных отношениях. Протекал процесс передачи отдельных расходных полномочий органам власти нижестоящего уровня, которые ранее осуществлялись на вышестоящем уровне государственной власти. Начальные принципы организации межбюджет-ных отношений были определены в 1992 г. Разграничение видов доходов по уровням бюджетной системы, включая все уровни местных бюджетов, возможные перечни видов доходных источников для местных бюджетов нижестоящего уровня, расширен состав закрепленных доходов за территориальными бюджетами.
Вторым этапом развития межбюджетных отношений (1994-1998 гг.) стала Концепция реформирования межбюджетных отношений. В рамках данной концепции предлагалось формирование новой, более прозрачной системы финансовой поддержки субъектов РФ. Данная система исходила из оценки бюджетной обеспеченности регионов на основе налоговых ресурсов и расходных потребностей, которые определялись по еди-
ной методике. Необходимо отметить, что данная система не располагала необходимой законодательной базой и ориентировалась, в большей степени, на перераспределение финансово-бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы в рамках ежегодных законов о федеральном бюджете. Данный период также характеризовался созданием фонда финансовой поддержки регионов. В законе о федеральном бюджете на планируемый год утверждались доли субъектов Федерации, получивших право на финансовую поддержку (в процентах), а не абсолютные суммы дотаций из этого фонда.
Следующим (третьим) этапом развития и становления системы межбюджетных отношений в Российской Федерации стала «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.», одобренная в 1998 г. Правительством РФ. Важнейшим разделом данной концепции выступает новая методика формирования и распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
Новая методика распределения трансфертов предусматривала выделение основной части трансферта пропорционально отклонению налогового потенциала субъектов РФ в расчете на одного человека, от среднего по Российской Федерации уровня с учетом индекса бюджетных расходов - показателя межрегиональной дифференциации объема и стоимости расходов на предоставление региональных общественных благ по Российской Федерации. Индекс показывал, на сколько больше (меньше) в данном субъекте Федерации, с учетом объективных региональных факторов и условий, по сравнению со средним по
Российской Федерации уровнем предоставляемого объема бюджетных услуг [4].
В 2000 г. в качестве начальных данных для определения финансовой помощи из ФФПР стали использоваться данные Госкомстата России, такие как ВВП и ВРП. Данный период также характеризуется образованием фонда регионального развития (ФРР), в рамках ФРР осуществлялось объединение различных капитальных расходов федерального бюджета в регионах, и по осуществлению федеральных целевых программ регионального развития.
Следующий (четвертый) этап развития межбюджетных отношений (2001-2005 гг.) проходил в рамках новой Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. и создания фонда компенсаций (ФК). В основе данной программы лежит формирование долгосрочных стимулов для региональных и местных органов власти по качественному управлению общественными финансами.
Каждый уровень власти, установивший расходное обязательство, обязан обеспечить их финансовыми ресурсами. Финансирование может реализовываться либо за счет ресурсов своего бюджета, если это входит в его полномочия, либо, путем передачи субвенций органам власти нижестоящего уровня, в случае передачи полномочий (буквы, обозначающие уровень власти, в двух средних столбцах всегда совпадают).
В данный период произошли кардинальные изменения в Налоговом и Бюджетном кодексах. Данные изменения связаны с вступлением в действие законов: от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Таким образом, в результате реализации вышеперечисленных новаций стали следующие изменения в межбюджетных отношениях:
1. Реформа местного самоуправления ввела 2 уровня (типа) местных бюджетов.
2. Используются конкретные правила распределения расходных обязательств (табл. 1).
3. Предполагается определенное увеличение налоговой автономии нижестоящих уровней.
Общая схема нового регионального бюджетного законодательства такова, что четыре обязательные нормы должны быть урегулированы законом субъекта РФ, а остальные инструменты выбираются (при соблюдении установленных к ним Бюджетным кодексом требований) региональными органами власти (табл. 2).
Таблица І
Схемы разграничения расходных обязательств
Полномочия по:
Нормативно-правовому регулированию обязательств Финансовому обеспечению обязательств Исполнению обязательств (осуществлению расходов)
Введение Установление
І. Собственные полномочия
Федерация (Ф) Ф Ф Ф Ф
Субъекты РФ (СФ) СФ СФ СФ СФ
Органы местного самоуправления (ЫСУ) MСУ MСУ MСУ MСУ
2. Рамочное федеральное регулирование
Полномочий СФ Ф СФ СФ СФ
Полномочий MСУ Ф MСУ MСУ MСУ
За. Делегирование полномочий Федерацией
Субъектам РФ Ф Ф Ф СФ
Органам MСУ Ф Ф Ф MСУ
Зб. Делегирование полномочий субъектами РФ
Органам MСУ СФ СФ СФ MСУ
Таблица 2
Общая схема регионального бюджетного законодательства
Что должен утвердить субъект РФ законом: Что может утвердить субъект РФ законом:
- единые или дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц (не менее 10 %); - порядок образования и распределения средств региональных фондов поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов); - порядок образования и распределения средств регионального фонда компенсаций; - порядок образования и распределения районных фондов поддержки поселений - единые нормативы отчислений в местные бюджеты от любых налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ; - дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений от налога на доходы на физических лиц (превышающие 10 %;); - делегирование районам полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений; - порядок образования и распределения средств регионального фонда софинансирования социальных расходов; - порядок образования и распределения средств регионального фонда муниципального развития; - порядок предоставления иных межбюджетных трансфертов (в пределах 10 % общего объема трансфертов); - порядок применения «отрицательного трансферта»
Таким образом, субъекты Федерации имеют возможность выбора между различными стратегиями формирования и регулирования межбюд-жетных отношений, в том числе выбора ориентаций на экономическую эффективность (закрепление единых нормативов отчислений в местные бюджеты) или социальную справедливость (выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов).
С введением в действие Федерального закона № 131-Ф3 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формирование финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований в среднесрочной перспективе осуществлялось на основе раздела «Mежбюджетные трансферты» расходов федерального бюджета. Основу указанного раздела в ближайшие годы составляли 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ; Фонд компенсаций; Фонд со-финансирования социальных расходов; Фонд регионального развития; Фонд реформирования региональных финансов.
Пятый этап. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами на 2006-2008 гг.
Реализация предлагаемых на 2006 - 2008 гг. мер по повышению эффективности межбюджет-ных отношений должна обеспечить завершение процесса системного реформирования межбюд-жетных отношений в Российской Федерации, а также создание эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами власти в Российской Федерации, способной к самостоятельному развитию на основе сочетания принципов самостоятельности бюд-
жетов всех уровней и единства их общих интересов [5].
Данный этап характеризуется глубокими преобразованиями в развитии бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, вызванных наличием следующих тенденций: большая совокупность субъектов межбюджетных отношений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровнях; существенная дифференциация экономических и бюджетно-налоговых потенциалов региона; ограниченная способность большинства субъектов Федерации и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодостаточности; отсутствие горизонтальных договорных механизмов бюджетного выравнивания между субъектами отношений; острая социальная дифференциация; отсутствие у федерального бюджета достаточных ресурсов для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в рамках формализованных процедур; резкая диспропорция между переданными на региональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование; чрезмерная децентрализация межбюджетных отношений; искаженность институциональных условий для экономической и бюджетной политики региональных и местных властей и др.
Основным направлением в преодолении отмеченных тенденций является нормативное регулирование налоговых отчислений от того или иного налога и оказание финансовой помощи из фондов, определенных в федеральном бюджете.
За 10 месяцев 2006 г. межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставлялись как в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, так и в ви-
де дотаций бюджетам субъектов РФ на обеспечение сбалансированности бюджетов и др.
Основной формой предоставления финансовой помощи по-прежнему остаются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Это самый крупный фонд; согласно федеральному бюджету на 2006 г., Фонд финансовой поддержки был утвержден в размере 228,2 млрд руб. За период январь-октябрь 2006 г. из этого Фонда субъектам перечислено дотаций в объеме 201,7 млрд руб. (88,4 %).
Объем межбюджетных трансфертов на 2007 г. увеличивается по сравнению с 2006 г. на 187,4 млрд руб. (на 31,4 %). Впервые из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ выделяется 9 млрд руб. на стимулирование регионов, развивающих собственную доходную базу. Идея такого поощрения содержится в Бюджетном послании президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2006 года «О бюджетной политике в 2007 году».
За период действия Концепции качество управления региональными финансами существенно улучшилось, однако все еще остаются регионы с низким уровнем финансового управления. Таких регионов около 10. Бюджеты там принимаются с нереалистичными показателями. Расходные обязательства не исполняются в полном объеме, допускается рост кредиторской задолженности. Неритмично исполняются обязательства перед гражданами. Но количество таких регионов сокращается.
Шестой этап. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений на 20092011 гг. В основе Концепции лежит максимизация результативности управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, которое направленно на удовлетворение потребностей граждан в бюджетных услугах.
Совершенствование межбюджетных отношений легли в основу формирования законодательной базы разграничения полномочий между органами власти различных уровней бюджетной системы.
Концепция предполагает разработку мероприятий по улучшению финансово-бюджетного законодательства по следующим вопросам:
- создание предпосылок для повышения доходной базы бюджетов регионального и местного уровней и введения налога на недвижимость, установление уровня бюджетной системы, за которым он будет закреплен;
- создание фондов финансовых резервов за счет доходов бюджетов субъектов РФ; закрепление действующего в 2006-2008 гг. положения о возможности замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных образований не только от налога на доходы физических лиц, утверждение нормативов отчислений на долгосрочной основе;
- реформирование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов региональным и местным бюджетам, прежде всего, объединение субсидий по отраслям; уменьшение размера ресурсов компенсационного типа в составе дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности;
- создание новой системы управления региональными и муниципальными финансовыми ресурсами: расширение горизонта бюджетного планирования; введение и использование бюджетирования, ориентированного на результат; создание системы оценки эффективности управления региональными и муниципальными финансовыми ресурсами;
- создание предпосылок и стимулов для проведения ответственной финансовой политики, применение мер воздействия к субъектам РФ и муниципальным образованиям с недостаточным уровнем организации финансового менеджмента;
- формирование стимулов органов местного самоуправления для внедрения ведущих процессов в области финансового менеджмента и социального и экономического развития общественных финансов.
Финансово-экономический кризис 2009 г. повлиял и на межбюджетные отношения. Доля налоговых доходов региональных бюджетов в соответствующих доходах консолидированного бюджета России увеличилась с 33,2 до 36,6 % , по причине устойчивости поступлений от налога на доходы физических лиц в региональные бюджеты во время кризиса (1666,2 млрд в 2008 г. и 1665,8 млрд руб. в 2009 г.).
Исполнение региональных бюджетов улучшилось в 2010 г. Увеличился объем налоговых поступлений в консолидированные региональные бюджеты. Однако множество регионов России имеет дефицитный бюджет, что приводит к необходимости привлечения дополнительных средств. И финансовая помощь и предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета, как и в 2009 г. оказывают значительное влияние на под-
держание финансовой стабильности на региональном уровне.
Оценка исполнения консолидированных региональных бюджетов РФ на 2010-2013 гг., в основе которой лежат сценарные условия функционирования экономики РФ и прогноз социальноэкономического развития РФ, предусматривает положительную динамику основных параметров региональных бюджетов в ближайшие годы.
В 2011 г. объемы предоставляемых межбюд-жетных трансфертов были увеличены по сравнению с уровнем 2010 г. на 2,2 % .
Дотации бюджетам субъектов РФ составят в 2011 г. 521,0 млрд руб., что на 3,9 % превышает уровень 2010 г. Прирост обеспечен за счет увеличения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ, которые в 2011 г. запланированы в объеме 114,3 млрд руб. с приростом на 19,3 млрд руб. или
20,3 % к уровню 2010 г. Указанные дотации предусмотрены с целью обеспечения текущей сбалансированности региональных бюджетов при возникновении экстренных ситуаций с их исполнением, в том числе для частичной компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов РФ в связи с централизацией в федеральном бюджете доходов от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья в сумме 31,2 млрд руб., дотация бюджету Чеченской Республики в сумме 19,9 млрд руб., ассигнования на ликвидацию перекрестного субсидирования в электроэнергетике в сумме 2,9 млрд руб. Кроме того, предусматривается нераспределенный резерв указанных дотаций, средства которого могут быть направлены на поддержку регионов, оказавшихся в объективно сложной ситуации с исполнением бюджета.
С 2012 г. при предоставлении финансовой помощи регионам предполагает в большей степени сместить акцент на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, увеличив их объем, в том числе за счет отказа от предоставления субсидий текущего характера, прежде всего на софи-нансирование таких полномочий субъектов РФ, как выплата заработной платы некоторым категориям работников бюджетных учреждений и социальных пособий отдельным категориям граждан. Такой подход в большей степени отвечает требованиям выравнивания возможностей регионов по реализации конституционных прав граждан и исключает ситуацию, когда финансово самодостаточные регионы получают из федерального бюджета финансовую помощь на осуществление собственных полномочий.
Субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в 2011 г. предусмотрены в объеме 380,2 млрд руб., или 101,2 % к уровню 2010 г.
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации в 2011 г. составят 244,5 млрд руб., что на 4,9 % превышает уровень 2010 г., что связано, прежде всего, с индексацией социальных выплат.
Иные межбюджетные трансферты в 2011 г. предусмотрены в объеме 46,8 млрд руб., или 82,8 % к уровню 2010 г. Сокращение обусловлено преимущественно уменьшением на 71,8 % трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков [6].
В целях укрепления доходной базы региональных и местных бюджетов планируются изменения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, которые будут направлены на совершенствование порядка взимания федеральных, региональных и местных налогов, зачисляемых в консолидированные бюджеты субъектов РФ, а также отмене установленных федеральным законодательством льгот и изъятий из объектов налогообложения по региональным и местным налогам. Предполагаемые изменения налогового законодательства в этом направлении приведут к увеличению поступлений доходов от налога на имущество организаций и земельного налога в консолидированные бюджеты субъектов РФ, которые, по оценке Министерства финансов Российской Федерации, составят к 2013 г. 122,5 и
1,3 млрд руб. соответственно.
Седьмой этап характеризуется вступлением в силу документа, определяющего перспективы развития межбюджетных отношений в РФ до 2013 г., которым является «Концепция межбюд-жетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.», принятая в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р.
Основные положения Концепции направлены на решение следующих задач:
- определение особенностей организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса;
- создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах РФ и муниципальных образованиях;
- корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
- совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления;
- дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований [3].
Концепция реализовалась в условиях кризисной ситуации в экономике, которая оказывала отрицательное воздействие на формирование доходной части региональных и местных бюджетов и на осуществление бюджетного процесса на их территориях.
В настоящее время одной из особенностей организации взаимоотношений между органами власти всех уровней является система оказания государственных услуг. Данная система предполагает возрастание качества управления государственными и муниципальными финансовыми ресурсами и дальнейшее совершенствование меж-бюджетных отношений.
Таким образом, становление и развитие системы межбюджетных отношений является важным элементом проводимой государством финансово-бюджетной политики, направленной на поддержание финансовой стабильности, как во всем государстве, так и в отдельных регионах, входящих в его состав.
Литература
1. Бюджетный Кодекс (БК РФ). URL: http:// base.garant.ru
2. Климанов В., Лавров А. Mежбюджетные отношения. URL: http://www.irof.ru
3. Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г., принятая в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р. URL: http://www.garant.ru
4. Лишин M. В. Становление системы межбюд-жетных отношений: история и современное состояние. URL: http://www.teoria-practica.ru
З. О Концепции повышения эффективности меж-бюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006-2008 гг. и плане мероприятий по реализации данной Концепции: распоряжение Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р. URL: http://www.garant.ru
б. Основные направления бюджетной политики на 2010-2012 годы. URL: http://www.minfin.ru
* * *
FORMATION AND DEVELOPMENT OF SYSTEM OF THE INTERBUDGETARY RELATIONS IN THE RUSSIAN FEDERATION
A. Yu. Fedorova, S. S. Samoylova, N. I. Dorozhkina
In article the main stages of formation and development of system of the interbudgetary relations in the Russian Federation are considered, the characteristic of each of stages is given, the analysis is carried out and carried-out reforms are summed up.
Key words: budget, interbudgetary relations, development, reforming.
