CC BY
337
Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 26 (207).
Экономика. Вып. 28. С. 70-76.
Е. Б. Дьякова
тенденции развития межбюджетных отношений в российской федерации
Проводится исследование межбюджетных трансфертов, предоставляемых регионам, как в ретроспективе, так и на современном этапе развития российского бюджетного федерализма. Выделены этапы эволюции межбюджетных отношений, анализирует современные тенденции изменений объемов федеральных финансовых ресурсов, предлагаются направления совершенствования межбюджетных отношений.
Ключевые слова: бюджетный федерализм, межбюджетные отношения, трансферты, дотации, субсидии, субвенции, федеральный фонд, блочный трансферт.
Проводимая бюджетная реформа направлена на создание условий для максимально эффективного управления государственными и муниципальными финансами в соответствии с приоритетами современной государственной политики. К настоящему моменту создана законодательная база, регулирующая распределение финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, разграничение расходных полномочий, формирование и распределение межбюджетных трансфертов.
Одним из основных направлений повышения эффективности управления общественными финансами является создание стимулов для увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты, для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами. Именно систему межбюджетных отношений можно рассматривать в качестве одного из инструментов для решения указанных задач.
За последнее десятилетие в России произошли радикальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе принципов бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов. Складывающийся в стране бюджетный федерализм требует осмысления накопленного опыта распределения средств из федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Произошедшие изменения в области межбюджетных отношений должны найти отражение в методологии и методах распределения финансовой помощи субъектам Российской Федерации.
Актуальность дальнейшего исследования межбюджетных трансфертов в Российской Федерации определяется увеличением количества форм и объемов финансовой помощи из феде-
рального бюджета и, как следствие, усложнением порядка их предоставления и согласования между собой.
Сегодня основу межбюджетных трансфертов, как и в предшествующие годы, составляют: Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), Федеральный фонд софинансирования социальных расходов (ФССР), Федеральный фонд регионального развития (ФРР), Федеральный фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ), Федеральный фонд компенсаций (ФК). Ретроспективный анализ эволюции системы межбюджетных отношений в нашей стране позволяет выделить следующие этапы (таблица).
на первом этапе (1991-1993) была создана основа налоговой системы России. В части межбюджетных отношений она базировалась на концепции «регулирующих налогов». Этот период характерен некоторым расширением налоговых полномочий региональных и местных властей, субъективизмом в межбюджетных отношениях. На этом этапе произошла существенная дифференциация бюджетной обеспеченности населения различных регионов России, которую не удается сгладить до сих пор.
на втором этапе (1994-1998) сделана попытка проведения первой системной реформы межбюджетных отношений. Была разработана Концепция реформирования межбюджет-ных отношений, предлагающая формирование новой, более прозрачной системы финансовой поддержки субъектов Федерации, исходящей из оценки бюджетной обеспеченности регионов на основе налоговых ресурсов и расходных потребностей, определенных по единой методике. Созданная система не имела достаточной законодательной базы, в основном ориентировалась
Этапы развития межбюджетных отношений в Российской федерации и эволюции форм межбюджетных трансфертов
Период Правовое обеспечение Форма межбюджетных трансфертов
1991-1993 гг. Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» Закон «Об основах налоговой системы РСФСР» Федеративный договор -
1994-1998 гг. Указ Президента РФ «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 году» Дотации из ФФПР (создан в 1994 г.)
1999-2001 гг. Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг. Бюджетный кодекс Российской Федерации Дотации из ФФПР; субсидии из ФРР (создан в 2000 г.); субвенции из ФФК (создан в 2001 г.)
2002-2005 гг. Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. Дотации из ФФПР; субсидии из ФРР; субвенции из ФК (создан в 2001 г.); субсидии из ФССР (создан в 2002 г,); субсидии из ФФРРФ (создан в 2002 г.), преобразован в ФРРМФ (2005 г.)
2006-2008 гг. Концепция повышения эффективности межбюд-жетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 20062008 гг. Концепция и методика формирования межбюджетных отношений РФ и субъектов РФ на 2006 г. и на среднесрочную перспективу Концепция и методика формирования межбюджет-ных отношений РФ и субъектов РФ на 2007 г. и на среднесрочную перспективу
2009-2013 гг. Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образований до 2013 г.
на разделение бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы в рамках ежегодных законов о федеральном бюджете. Новым в развитии межбюджетных отношений России стало создание в 1994 г. целевого фонда финансовой поддержки регионов, средства которого должны были расходоваться в соответствии с едиными правилами.
Третьим этапом (1999-2001) в развитии меж-бюджетных отношений в России стала одобренная в 1998 г. Правительством Российской Федерации Концепция реформирования меж-бюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг., одним из наиболее важных разделов которой является ее часть, посвященная методике формирования и распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Существовавшая до 1999 г. методика распределения этого фонда имела множество недостатков: использование в качестве базы для расчета трансферта фактических данных за 1991 г., направленность на компенсацию прогнозируемых
либо фактических разрывов между доходами и расходами региональных бюджетов. Внедрение, начиная с 1999 г., методики распределения трансфертов предусматривало выделение основной части трансферта пропорционально отклонению душевого налогового потенциала регионов от среднего по стране уровня с учетом показателя межрегиональной дифференциации объема и стоимости расходов на предоставление региональных общественных благ по Российской Федерации, который получил название индекса бюджетных расходов.
На четвертом этапе (2002-2005) реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации осуществлялось на основании Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 г., в которой важной целью реформирования межбюджетных отношений называлось стимулирование регионального развития. Для этого Программой предусмотрено повышение бюджетного статуса и расширение налоговобюджетных полномочий муниципальных образований, повышение роли собственных доходов
региональных и местных бюджетов и переход в долгосрочной перспективе к формированию их в основном за счет собственных налогов, а также расширение полномочий регионов и местных органов власти в планировании бюджетных расходов.
На пятом этапе (2006-2008) межбюджетные отношения строились на Концепциях и методиках формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на соответствующий год и на среднесрочную перспективу. В соответствии с этими концепциями в 2006-2008 гг. предоставлялись различные виды межбюджетных трансфертов в соответствии с созданными во исполнение Бюджетного кодекса Российской Федерации формами финансовой поддержки. На данном этапе произошло законодательное закрепление налоговых полномочий, доходных источников и расходных обязательств бюджетов всех уровней.
Однако необходимость повышения качества управления государственными и муниципальными финансами еще осталась. Поэтому выделяют шестой этап (2009-2013), характеризующийся дальнейшими преобразованиями в развитии бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в связи с наличием следующих тенденций:
- большая совокупность субъектов межбюджетных отношений как на региональном, так и на местном уровнях;
- дифференциация экономических и бюджетно-налоговых потенциалов региона;
- ограниченная способность большинства регионов и муниципальных образований к обеспечению бюджетной самодостаточности;
- отсутствие у федерального бюджета достаточных ресурсов для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в рамках формализованных процедур и т. п.
Основным направлением в преодолении отмеченных тенденций является нормативное регулирование налоговых отчислений от того или иного налога и оказание финансовой помощи из фондов, определенных в федеральном бюджете.
В условиях финансово-экономического кризиса разработана новая Концепция межбюджетных отношений. В этом документе предлагаются меры по приведению бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации в соответствии с кризисным периодом: работа над уве-
личением доходной базы бюджетов, оптимизацией расходных обязательств. В 2009 г. доходы региональных бюджетов находились примерно на уровне 2007 г., но при этом объем расходных обязательств, в первую очередь, социальных по сравнению с тем же периодом, значительно вырос. В таких условиях еще большее значение приобретает эффективность деятельности финансовых органов субъектов Российской Федерации. Теперь согласно новой Концепции межбюджетных отношений, работкам финорга-нов регионов, где исполнение бюджета не адекватно современным условиям, придется вновь подтверждать свою квалификацию на комиссии Минфина России по оценке квалификационных требований. Кроме того, в новой Концепции межбюджетных отношений в условиях кризиса предусмотрена межмуниципальная кооперация, при которой определенные полномочия могут осуществляться на паях несколькими муниципальными образованиями, что сэкономит их ресурсы и повысит качество оказываемых ими услуг. В Концепции предполагается укрупнение муниципальных образований, так как объединенным поселениям, даже с невысоким налоговым потенциалом, проще вместе осуществлять возложенные на них полномочия, а субъекту Российской Федерации проще оказывать финансовую помощь - она будет эффективнее использоваться, не «размываться», а концентрироваться на первоочередных задачах этого муниципального образования [2. C. 10-11].
Говоря о величине межбюджетных трансфертов, следует отметить, что в 2002-2006 гг. наблюдалась тенденция к постепенному снижению объема федеральных финансовых ресурсов, перечисляемых региональным бюджетам (с 3,03 до 2,17 % ВВП). В 2007 г. эта тенденция была прервана, объем межбюджетных трансфертов существенно увеличился — до 2,6 % ВВП. В 2008 г. рост доли средств продолжился и составил 2,64 % ВВП, в 2009 г. в условиях кризиса объем федеральных финансовых ресурсов, перечисляемых региональным бюджетам, значительно вырос и составил 4,03 % ВВП [4. C. 118].
С каждым годом расширяется количество форм финансовой поддержки осуществления полномочий субъектов Российской Федерации: в 2001 г. предоставлялось 17 субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, в 2008 г.— 84. Так, в 2008 г. были предусмотрены 11 каналов финансовой поддержки образования, 11 — здра-
воохранения, 5 — социальной политики, 9 — жилищно-коммунального хозяйства. При наличии столь значительного числа каналов финансовой поддержки из федерального бюджета практически во всех отраслях происходит размывание приоритетности отдельных отраслей, снижается стимулирующее влияние целевых межбюджет-ных трансфертов на модернизацию бюджетных отраслей в целом. В то же время резко возросла доля узкоцелевых межбюджетных трансфертов, что негативно сказывается на укреплении финансовой самостоятельности регионов и муниципальных образований. Следовательно, необходимо осуществить объединение ряда субсидий в одну (блочный трансферт) — на осуществление программ модернизации соответствующей отрасли в целом.
Блочный трансферт - это консолидированная субсидия на финансирование конкретной отрасли, которая не имеет жестких условий расходования получаемых средств [1. С. 13]. Суть блочного трансферта заключается в том, что финансовые ресурсы в рамках одного межбюд-жетного трансферта можно использовать по нескольким направлениям. При этом федеральный уровень власти может устанавливать формулу ее распределения и условия расходования средств по каждому направлению финансирования. Региональный уровень власти может самостоятельно выбрать пропорции использования выделенных средств по каждому направлению, включенному в субсидию. Федеральным уровнем власти должен быть предложен перечень показателей, характеризующих качество бюджетных услуг, их целевых значений, а также концепция действий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на основе которой ими будут разрабатываться программы действий с учетом региональных особенностей. Это позволит расширить самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в использовании получаемых средств с учетом особенностей субъектов Российской Федерации и одновременно осуществлять стимулирование модернизации социальных отраслей в целом, а не отдельных направлений деятельности.
Одним из основных условий предоставления субсидий из федерального бюджета должен стать учет качества оказываемых бюджетных услуг. Предоставление средств необходимо осуществлять на основании заключенных соглаше-
ний с учетом оценки достижения целевых значений показателей, обусловливающих предоставление субсидий. Соглашения, заключаемые с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, должны предусматривать приостановление и даже сокращение предоставления межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации, не обеспечивающим достижение целевых значений показателей качества бюджетных услуг.
Одновременно следует сохранить возможность предоставления субсидий целевого характера, направляемых на стимулирование деятельности при осуществлении конкретных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предоставляемые из федерального бюджета субсидии на реформирование региональных и муниципальных финансов являются инструментом повышения эффективности государственного управления, стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации мер, направленных на повышение качества управления региональными и муниципальными финансами. Данная финансовая помощь оказывается субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе по результатам оценки программ реформирования региональных (муниципальных) финансов, а также при обязательном соблюдении требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и отсутствии просроченной задолженности.
Программа реформирования региональных (муниципальных) финансов — это комплексные планы действий всех органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по реформированию общественных финансов, рассчитанные на несколько лет и содержащие конкретные мероприятия по следующим основным направлениям реформирования: организация бюджетного планирования; ориентированного на результат; среднесрочное планирование; управление расходами и реструктуризация бюджетной сети; создание условий для развития доходной базы; межбюджетные отношения; повышение публичности государственного и муниципального секторов экономики.
За 8 лет применения данного инструмента межбюджетных трансфертов около 60 регионов
подавали заявки на участие в конкурсном отборе, из которых 40 явились получателями субсидий на реформирование региональных финансов [3. С. 190]. Однако применение стимулирующих трансфертов для регионов, проводящих экономические преобразования, может и не привести к желаемому успеху. Проведение институциональных реформ трудно поддается мониторингу, поэтому может возникнуть значительная асимметрия информации, при которой региональные власти могут имитировать проведение реформ с целью получить соответствующие трансферты из федерального бюджета.
С учетом этого предлагается, не отказываясь от мер прямого стимулирования реформ на региональном и местном уровнях, большее внимание обратить на креативную поддержку данных реформ: обучение государственных и муниципальных служащих, методическое обеспечение нововведений и др. В дальнейшем прямое стимулирование реформ на региональном и местном уровнях за счет средств федерального бюджета должно смениться формированием общих правил, поддерживающих данные реформы. В такой институциональной среде лучшая практика проведения реформ будет распространяться среди регионов и муниципалитетов со схожими социально-экономическими условиями.
Кроме того, для стимулирования повышения эффективности управления финансами следует внедрить систему ежегодной рейтинговой оценки субъектов Российской Федерации, отражающей результаты работы региональных и местных администраций по следующим направлениям:
1. Предоставление государственных услуг юридическим и физическим лицам.
2. Внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат.
3. Межбюджетные отношения и качество управления муниципальными финансами.
4. Повышение качества финансового менеджмента в бюджетной сфере.
На протяжении всех анализируемых лет сохраняется тенденция доминирования дотаций в объемах федеральной финансовой помощи: ФФПР по-прежнему остается наиболее значимым в структуре межбюджетных трансфертов. Но достижению основной цели распределения дотаций из ФФПР — обеспечить всем регионам сравнительно одинаковую возможность по предоставлению бюджетных услуг — препятствует попытка достичь целей, изначально не при-
сущих данному фонду: повысить финансовую дисциплину региональных властей, избежать резких колебаний в уровне дотаций, стимулировать регионы к самостоятельному наращиванию налогового потенциала. При всей важности этих дополнительных целей попытка решить их все вместе с помощью одного финансового механизма может привести к тому, что ни одна из целей не будет достигнута, а процедура распределения дотаций из ФФПР станет более сложной и менее прозрачной.
За годы эволюции межбюджетных отношений методика распределения дотаций из ФФПР значительно улучшилась, но можно отметить ряд недостатков формулы распределения дотаций, требующих эволюционного совершенствования.
1. Налоговый потенциал по «прочим видам налогов» рассчитывается пропорционально сумме налоговых поступлений по налогу на прибыль, налогу на доходы физических лиц, налогу на имущество организаций и налогам на совокупный доход. Однако расчеты показывают, что целесообразно рассчитывать налоговый потенциал по «прочим налогам» пропорционально налоговому потенциалу по налогу на доходы физических лиц, поскольку он более равномерно распределен между регионами Российской Федерации, чем используемая в предлагаемой формуле распределения сумма четырех налогов, а платежи по этому налогу лучше коррелируют с платежами по «прочим налогам».
2. При расчете налогового потенциала субъекта Российской Федерации по видам налогов используется прогноз поступления доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации по отдельным видам налогов на очередной финансовый год. Если налоговая база по всем налогам распределена равномерно между регионами, такой подход представляется оправданным. Однако в случае взимания налога на добычу природных ископаемых, налога на прибыль и некоторых акцизов очевидно, что значительная доля налоговой базы сосредоточена в незначительном числе субъектов Федерации, и прогноз поступлений по ним является крайне значимым для данных субъектов при распределении дотаций из ФФПР. Кроме того, может значительно отличаться структура налоговых доходов в различных субъектах Российской Федерации, получающих выравнивающие дотации. В результате этого у отдельных субъектов Федерации и у фе-
дерального центра может возникнуть стремление по-разному прогнозировать поступления от данных видов налогов. Во избежание негативного влияния завышенного прогноза налоговых доходов предлагается использовать в формуле расчета налогового потенциала не прогнозные данные о поступлении доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, а фактические данные за последний отчетный период.
3. В методику распределения ФФПР с 2003 г. снова включены компенсационные механизмы с целью недопущения резкого снижения для субъектов Федерации объема выделяемых дотаций по сравнению с предыдущим годом. С 2007 г. степень компенсации регионам потерь при переходе на новую формулу зависит от достижения регионами некоторых показателей выполнения мер по сокращению кредиторской задолженности и увеличения поступления доходов в бюджет субъекта Российской Федерации. Это противоречит сути выравнивания уровня бюджетной обеспеченности - обеспечить всем регионам сравнительно одинаковую возможность по предоставлению бюджетных услуг при применении одинаковых налоговых ставок и, соответственно, нарушает общую методологию распределения средств из ФФПР.
4. Среди используемых коэффициентов при расчете индекса бюджетных расходов нет показателей, характеризующих уровень благосостояния населения, его способность потреблять бюджетные услуги, предоставляемые ему на возмездной основе, или замещать их потребление покупкой аналогичных услуг в частной сфере. Косвенно данный пробел компенсируется использованием при расчете коэффициента уровня цен показателя доли населения в возрасте до 17 лет и лиц старше трудоспособного возраста в численности постоянного населения субъекта Российской Федерации на конец последнего отчетного года, но этого недостаточно.
Анализ методологических основ расчета индекса бюджетных расходов, показывает, что применение подхода расчета индекса бюджетных расходов, исходя из объективных различий в стоимости групп однородных бюджетных услуг, является вполне перспективным направлением и в последствии позволит и при распределении ФФПР применять по отношению к регионам систему бюджетирования, ориентирован-
ную на результат. Необходимо ввести дополнительные показатели, характеризующие уровень достатка основного потребителя бюджетных услуг, и использовать их при расчете коэффициентов уровня цен в субъекте РФ, дифференциации заработной платы и коэффициента стоимости жилищно-коммунальных услуг:
1. Доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума. Чем выше доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, тем больше требований о предоставлении им более объемных и содержательных «безвозмездных» бюджетных услуг предъявляют жители. Следовательно, в сравнении с аналогичным показателем в среднем по России, выше будут поправочный коэффициент и индекс бюджетных расходов.
Поправочный коэффициент, учитывающий долю населения с доходами ниже прожиточного минимума, рассчитывается по следующей формуле:
Лпм + 1
1Гпм _ ^ "Т 1
А')' •
1 лпм
Лпм +1
(1)
где кг‘м — коэффициент дифференциации доходов населения субъекта Российской Федерации;
А”м — доля населения с доходами ниже прожиточного минимума в численности постоянного населения по субъекту Российской Федерации на конец последнего отчетного года;
Апм — доля населения с доходами ниже прожиточного минимума в численности постоянного населения в среднем по субъектам Российской Федерации на конец последнего отчетного года.
2. Доля расходов на покупку продуктов питания в структуре потребительских расходов домашних хозяйств. В рамках классической экономической теории, при возрастании уровня дохода населения, снижается доля расходов на покупку продуктов питания. Соответственно, чем выше удельный вес в структуре потребительских расходов домашних хозяйств расходов на питание, тем ниже уровень благосостояния жителей, тем выше их потребность в «безвозмездных» бюджетных услугах, тем большие требования к объему и содержанию бюджетных услуг предъявляют жители. Соответственно, в сравнении с аналогичным показателем в среднем по России, выше будут поправочный коэффициент и индекс бюджетных расходов.
Поправочный коэффициент, учитывающий различия в структуре расходов домашних
хозяйств на покупку продуктов питания, рассчитывается по следующей формуле:
Ki
An'
пит _ *4
+1
A^um + і
(2)
где кiит - коэффициент дифференциации расходов домашних хозяйств на покупку продуктов питания по субъекту Российской Федерации;
Апит - доля расходов домашних хозяйств на покупку продуктов питания в общих расходах домашних хозяйств по субъекту Российской Федерации на конец отчетного года;
Апит - доля расходов домашних хозяйств на покупку продуктов питания в общих расходах домашних хозяйств по субъектам Российской Федерации на конец отчетного года.
Таким образом, анализ межбюджетных отношений в Российской Федерации показал наличие следующих основных тенденций их развития. В результате постепенного преобразования системы межбюджетных трансфертов сегодня в России существует большое количество форм межбюджетных трансфертов: дотации, субсидии, субвенции, предоставляемые по разнообразным методикам из пяти различных фондов. Кроме того, происходит увеличение и объемов финансовой помощи из федерального бюджета
и, как следствие, усложнение порядка их предоставления и согласования между собой. При этом сохраняется тенденция доминирования объема дотаций из ФФПР в структуре межбюд-жетных трансфертов.
На наш взгляд, в кризисных условиях необходимо идти по пути укрупнения как самих транс-
фертов, так и их получателей: объединить ряд трансфертов в блочные на осуществление программ модернизации соответствующей отрасли в целом, а также предусмотреть возможности объединения муниципальных образований. Нами также предложено для дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений при распределении дотаций из ФФПР стремиться к достижению только одной цели: выровнять уровень бюджетной обеспеченности регионов, остальные же задачи (стимулирование регионов к расширению налоговой базы, повышение финансовой дисциплины и др.) необходимо решать с помощью иных инструментов.
Список литературы
1. Ерошкина, Л. А. О совершенствовании предоставления межбюджетных трансфертов в форме субсидий / Л. А. Ерошкина // Экономика и социум: современные модели развития общества в аспекте глобализации : материалы II междунар. науч.-практ. конф. : в 3 ч. Ч. 3 / отв. ред. Л. А. Тя-гунова. Саратов, 15 окт. 2008 г. Саратов : Науч. кн., 2008. С. 12-14.
2. Межбюджетные отношения в условиях финансового кризиса : интервью с зам. министра финансов РФ А. Г. Силуановым // Финансы. 2009. № 5. С. 10-12.
3. Региональные финансы: опыт, стратегии, перспективы / под ред. А. В. Дорждеева, Д. Ю. Завьялова. М. : Финансы, 2008. 368 с.
4. Российская экономика в 2009 году. Тенденции и перспективы. Вып. 31. М. : ИЭПП, 2010. 707 с.
