CC BY
244
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ, СВЯЗАННАЯ С ОКАЗАНИЕМ ПОМОЩИ ПРИ ПРИРОДНЫХ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ
Е.В. Елютина
Кафедра публичного права Всероссийской академии внешней торговли Ул. Пудовкина, 4 а, 119285 Москва, Россия
В статье рассмотрены правовые основы и основные направления деятельности международных организаций при оказании помощи в условиях природных чрезвычайных ситуаций.
Разделим межгосударственные и негосударственные международные организации на три функциональные группы: 1) организации, осуществляющие научно-техническое сотрудничество; 2) организации, действующие в области прогнозирования стихийных бедствий; 3) организации, оказывающие экстренную спасательную и гуманитарную помощь. Эта классификация является условной и не означает, что какая-либо группа имеет приоритет. Все группы имеют равное значение.
Важную роль по координации научно-технического сотрудничества в области предупреждения и ликвидации последствий природных чрезвычайных ситуаций играет ООН. В частности, ЮНЕСКО обеспечивает разработку и осуществление долгосрочных специальных программ, к реализации которых привлекаются множество межгосударственных и негосударственных международных (в том числе практически всех основных региональных) организаций и национальных центров, а также специалистов.
В деле предупреждения природных чрезвычайных ситуаций негосударственные научные организации проявляют все большую активность. Это разветвленная сеть, представленная организациями как универсального, так и регионального характера. В качестве примера приведем Международный сейсмологический центр — негосударственную организацию, которая была учреждена в «смешанном порядке» в 1970 г. под эгидой Королевского общества Великобритании и Эдинбургского университета по решению ЮНЕСКО и Международной Организации по сейсмологии и физики недр Земли.
Задача Центра — сбор сейсмических данных, полученных из обсерваторий всего мира для исчисления и публикации точных координат землетрясений. Центр обрабатывает информацию, полученную почти с трех тысяч сейсмографических станций, и предоставляет ее для использования национальным организациям. Российская академия наук принимает активное участие в работе Центра [4, с. 42].
Последнее время все чаще учреждаются соответствующие международные негосударственные научные организации регионального уровня на основе решений ряда государств, а также в рамках уже действующих межгосударственных организаций и договоров.
На основании межгосударственных договоров о научно-техническом сотрудничестве активно взаимодействуют национальные научно-исследовательские институты.
С увеличением числа природных чрезвычайных ситуаций возросло значение международных организаций, действующих в области их прогнозирования. Экономисты подсчитали, что вкладывать деньги в прогнозирование стихийных бедствий и принимать превентивные меры намного выгоднее, чем ликвидировать, как правило, колоссальные их последствия.
В рамках ЮНЕСКО функционируют Международная координационная группа по системе предупреждения о цунами в Тихом океане; Европейско-Средиземноморский сейсмологический центр; Центр обсерваторий и исследовательского оборудования европейской сейсмологии (ОРФЕЙС); в рамках Международной организации вулканологии и химии недр Земли — Международная организация вулканических обсерваторий.
Международные организации, оказывающие экстренную спасательную и гуманитарную помощь, осуществляют координацию между национальными системами реагирования и управления при чрезвычайных ситуациях по оказанию различных видов помощи. Они также содействуют формированию и поддержанию международного механизма реагирования на чрезвычайные ситуации. В этой области активно действуют не только специальные подразделения ООН, ЕС, других региональных организаций, но и НАТО. Среди негосударственных международных организаций наибольшую активность проявляет Международный Комитет Красного Креста (МККК). Такие организации принято объединять в группу «гуманитарные международные организации», каждая из которых специализируется на определенном виде деятельности.
Большинство гуманитарных организаций создавались как реакция на последствия различных военных конфликтов. Предоставление гуманитарной помощи при стихийных бедствиях стало уже следующим этапом в развитии деятельности международных организаций.
Гуманитарные международные организации условно можно разделить на несколько подгрупп: 1) организации, занимающиеся взаимодействием в области подготовки специального персонала и структур государств, непосредственно участвующих в ликвидации последствий стихийных бедствий; 2) организации, действующие в области оказания гуманитарной помощи; 3) организации, осуществляющие смежные функции по предоставлению гуманитарной помощи и поисковоспасательной помощи.
Среди международных организаций, занимающихся содействием развитию государственных спасательных и реагирующих структур, одной из старейших является Международная организация гражданской обороны (МОГО). Это межгосударственная организация включает в себя более 50 государств-членов, объединяя их национальные структуры реагирования на различные чрезвычайные ситуации. Россия является членом Организации с 1993 г.
К целям деятельности МОГО относится содействие развитию государствами структур, обеспечивающих защиту и оказание помощи населению, безопасность собственности и окружающей среды при естественных и созданных человеком чрезвычайных ситуациях. МОГО осуществляет свою деятельность в трех направлениях: развитие национальных структур гражданской защиты, международное сотрудничество по вопросам гражданской защиты и содействие предупреждению чрезвычайных ситуаций.
МОГО выработала концепцию гражданской защиты, которая получила свое отражение в Амманской декларации 1996 г. В Декларации закреплен процесс постепенного перехода большинства государств от «гражданской обороны» к «гражданской защите», что связано с переориентацией большинства национальных и международных организаций, занимающихся данным вопросом, от задач военного характера к реагированию, путем оказания гуманитарной помощи, на чрезвычайные ситуации мирного времени.
С 1994 г. действует Центр координации по предупреждению стихийных бедствий в Центральной Америке (ЦЕПРЕДЕНАЦ), членами которого являются Гватемала, Гондурас, Коста-Рика, Никарагуа, Панама и Сальвадор. Целью Центра является поощрение и координация международного сотрудничества; обмен информацией, опытом, техническими достижениями и технологиями в области предупреждения стихийных бедствий и борьбы с их последствиями в центральноамериканском регионе [10, с. 406]. Центр проводит курсы и семинары, программы по специализации и другие мероприятия, способствующие развитию национальных средств борьбы со стихийными бедствиями и их последствиями.
В данной сфере активное сотрудничество осуществляют и различные региональные, международные организации общей компетенции, такие как ООН, ОАГ, СНГ, ЕС и другие.
К международным организациям второй подгруппы следует отнести МККК, Врачи без границ, Международный комитет спасения и другие гуманитарные организации. В последнее время активно осуществляют гуманитарную деятельность различные религиозные международные организации (Католическая служба спасения, Международное общество гуманитарного призыва, Исламское агентство помощи и спасения и другие).
В большинстве своем действующие международные негосударственные гуманитарные организации имеют схожий механизм функционирования при оказании гуманитарной помощи и проведении гуманитарных операций.
Наиболее показательна в этом плане, видимо, деятельность МККК, которая осуществляется им через специально созданные на территориях государств гуманитарные отделения, объединенные в Федерацию международного движения Красного креста и красного полумесяца. При возникновении какого-либо стихийного бедствия действующее на определенной территории подразделение или национальное общество Федерации определяет, необходима ли гуманитарная помощь пострадавшему населению, и сообщает об этом в Федерацию. Координацию международной операции предоставления помощи на местах может осуществлять как национальное сообщество при условии согласованности действий с МККК или Федерацией в зависимости от ситуации, так и сама Федерация (ст. 6) [7],
Для МККК и других негосударственных международных организаций гуманитарного характера существует ряд проблем, снижающих оперативность их деятельности, одной из причин существования которых является именно негосударственный статус этих организаций. Данный факт нашел свое отражение в итоговых документах проводимых МККК конференций и стал одним из оснований принятия Кодекса поведения международного движения КК и КП и неправительственных организаций при осуществлении операций помощи в случае стихийных бедствий и катастроф.
Третью подгруппу составляют организации, входящие в систему международных организаций, осуществляющих как гуманитарную, так и техническую помощь по спасению людей. Универсальной международной организацией (как по террито-
риальному распространению, так и по видам деятельности в области гуманитарного реагирования) является ООН. Фактически она выступает в качестве центрального звена международной системы в этой сфере. Первую операцию по координации гуманитарной помощи ООН осуществила в Европе. Она была связана с массовым переселением людей во время Второй мировой войны. Эта операция была проведена успешно, и мировое сообщество возложило на Организацию обязанности по координации усилий при ликвидации последствий стихийных бедствий и катастроф, поскольку они не могут быть осуществлены силами только одного государства.
На сегодняшний день в рамках ООН действует целая институциональная структура по реагированию на чрезвычайные ситуации различного характера и оперативного оказания помощи.
Постепенно данная структура менялась и совершенствовалась. В настоящее время она выглядит следующим образом. Основным рабочим органом ООН в рассматриваемой сфере является Управление по координации гуманитарной деятельности. Это Управление — основной координатор действий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в созданной им системе чрезвычайного реагирования. Оно тесно сотрудничает с оперативными учреждениями ООН, правительствами, региональными организациями, негосударственными и межгосударственными гуманитарными организациями [3, с. 216].
В случае сложной обстановки и несоответствия масштабов бедствия имеющимся финансовым возможностям пострадавшей страны Управление предоставляет финансовую помощь правительству этого государства. Финансовая помощь, выделяемая странами-донорами, используется для покрытия расходов на обеспечение наиболее необходимых потребностей пострадавшего населения, которые не могут быть профинансированы за счет собственных ресурсов.
Данная финансовая помощь может быть оказана только в случае обращения национального правительства с запросом о международной помощи сразу же после возникновения чрезвычайной ситуации и поступления данного запроса в соответствующее представительство ООН по развитию в течение первой недели после возникновения чрезвычайной ситуации. За такой помощью в свое время обращались правительства Индии, Сальвадора, Перу и других государств вследствие произошедших на их территории сильных землетрясений, причинивших катастрофический ущерб.
В рамках Управления ООН по координации гуманитарной деятельности действует отдел координации действий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, который осуществляег круглосуточное дежурство для обеспечения возможности своевременного получения и обработки экстренной информации. Страны в случае возникновения чрезвычайных ситуаций могут обращаться непосредственно в этот отдел со своими запросами о получении информации по оказанию международной помощи.
Управление готовит доклады об обстановке, которые направляются через средства компьютеризованной системы службам чрезвычайного реагирования стран-доноров, организациям системы ООН, межгосударственным и негосударственным организациям или другим соответствующим организациям международного сообщества. В случае если не поступил запрос о необходимости международной помощи от пострадавшего государства, то подготавливаются информационные доклады, а при наличии подобного запроса — доклад о помощи.
Следующим этапом является проведение консультаций с местным представителем Программ развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) и выделение Управлением ООН по координации гуманитарной деятельности Экспертной группы по оценке ситуации на месте и координации действий (ЮНДАК). Экспертная группа со-
стоит из квалифицированных экспертов и специалистов в области управления в чрезвычайных ситуациях из стран-доноров, а также сотрудников Отдела координации действий Управления. ЮНДАК на безвозмездной основе осуществляет оценку и координирует действия в районе чрезвычайной ситуации, сотрудничает с местными органами чрезвычайного реагирования, оказывает им соответствующую помощь.
На этапе организации спасания Управление ООН производит оповещение поисково-спасательных отрядов различных стран в случае, если этого требует обстановка, посредством специализированной сети, созданной в рамках Международной консультативной группы по проведению поисково-спасательных работ (ИНСАРАГ). В свою очередь, консультативная группа Управления состоит из руководящего органа, трех региональных подгрупп (Африка — Европа, Северная и Южная Америка, Азия — акватория Тихого океана) и межрегиональных рабочих групп.
ИНСАРАГ представляет собой межгосударственное объединение внутри ООН, целями деятельности которого являются осуществление городского поиска и спасания и другие операции по ликвидации последствий бедствий. Оно было создано в 1991 г. по инициативе международных команд поиска и спасания, участвовавших в ликвидации последствий землетрясения 1988 г. в Армении. В ИНСАРАГ входят государства, подверженные именно землетрясениям, поскольку при этом виде стихийных бедствий возникает необходимость в поисково-спасательной помощи.
Недостатком рассмотренной системы ООН является сложность принятия решений о необходимости предоставления помощи, особенно поисковоспасательной. Согласно руководящим правилам международная помощь предоставляется через органы ООН. Таким образом, Организация выступает центральным звеном в цепи взаимодействия национальных структур, непосредственно предоставляющих помощь. В случае если запрос о помощи пострадавшего государства поступил именно в ООН, проходит длительное время до ее непосредственного предоставления, которое затрачивается на согласование процедур, несмотря на необходимость срочного принятия решения.
В то же время, помимо данной структуры ООН, гуманитарную помощь предоставляют и другие специализированные учреждения ООН: ФАО, ВОЗ, ЮНИСЕФ, Фонд ООН в области народонаселения, Мировая продовольственная программа.
Активно действуют региональные международные организации в области предупреждения природных чрезвычайных ситуаций и оказания помощи при ликвидации их последствий. Существует своя система реагирования и в рамках Европейского Союза, которая опирается на объединенные силы быстрого реагирования. В эту систему входят подвижные медицинские бригады и отряды, организованные на базе многопрофильных больниц.
В рамках ЕС действует Комитет по сотрудничеству в области гражданской защиты, который осуществляет помощь в защите населения, окружающей среды и имущества от различных природных и техногенных бедствий.
В 1981 г. ЕС была принята «Директива Севезо», которая регулирует весь комплекс спасательных мероприятий на территории европейского региона [2]. Однако основные положения этого документа касаются только промышленных аварий. В существующую систему реагирования входят национальные спасательные и медицинские подразделения, оказывающие различную помощь на своей территории и, при необходимости и наличии соответствующего решения, соседним пострадавшим государствам.
Кроме внутриевропейской системы в рамках ЕС действует Бюро по гуманитарной помощи, которое является службой Европейской Комиссии и осуществляет помощь пострадавшим государствам как на территории ЕС, так и за его пределами.
Бюро имеет более 170 партнеров — организаций, подписавших с Европейской Комиссией контракт о партнерстве, которыми являются специализированные агентства ООН, МККК и другие международные организации в области гуманитарной помощи. Таким образом, в рамках ЕС действует своя региональная система реагирования и оказания помощи при стихийных бедствиях как государствам-членам, так и третьим пострадавшим странам.
Одним из видов деятельности НАТО является гражданское чрезвычайное планирование. Оно означает разработку коллективных планов по систематическому и эффективному использованию гражданских ресурсов Альянса на национальном уровне и уровне НАТО в поддержку стратегии Союза. Главной задачей гражданского чрезвычайного планирования является защита общества от последствий чрезвычайных ситуаций различного характера, в том числе от стихийных бедствий и катастроф. В рамках НАТО действует разветвленная система, одной из функций которой является реагирование на возможные стихийные бедствия путем предоставления государствам-членам соответствующей помощи [8, с. 192].
Общая координация деятельности в разных сферах планирования осуществляется Главным комитетом чрезвычайного планирования, который непосредственно подчиняется Североатлантическому Совету. Согласно единой программе «Партнерство ради мира» одним из приоритетных видов деятельности является снижение риска катастрофических последствий природных чрезвычайных ситуаций и оказание гуманитарной помощи. НАТО активно сотрудничает в данной сфере с другими международными организациями (МККК и КЦ ЮНЕСКО, СЕ и другие) и государствами — неучастниками договора.
В 1997 г. на заседании Главного комитета по чрезвычайному планированию НАТО с участием России в рамках существующего соглашения о взаимодействии было принято решение о создании системы реагирования на чрезвычайные ситуации, когда их масштабы превышают возможности пострадавшей страны. Таким образом, в 1998 г. был создан Евроатлантический координационный центр чрезвычайного реагирования при штаб-квартире НАТО.
Его задачами является общая координация международных чрезвычайных гуманитарных операций, осуществляемых по согласованию с ООН, в географической зоне ответственности Совета Евроатлантического Партнерства (СЕАП). Страны-партнеры предоставляют свои силы и средства для участия в деятельности, но подразделения находятся на своих национальных территориях. В случае поступления соответствующего запроса от пострадавшей страны или от ООН объединенный отряд формируется утке на месте по прибытии в район проведения совместной международной операции. Данный центр использовался также для координации поддержки со стороны СЕАП действий Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев при оказании помощи пострадавшим при стихийном бедствии в Албании.
Таким образом, организация НАТО, первоначально создаваемая как военная международная структура, на сегодняшний день активно развивает в качестве одного из направлений своей деятельности гуманитарное реагирование и предоставление помощи при чрезвычайных ситуациях невоенного характера, используя при этом свои военизированные подразделения, специально обученные на проведение гуманитарных операций [9, с. 122].
Существуют и другие международные региональные организации, действующие в рамках международного сотрудничества по гуманитарному реагированию при стихийных бедствиях различного характера. Одной из них является Карибское агентство по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (КДЕРА). Агентство
представляет собой межправительственную региональную организацию, созданную в 1991 г. путем заключения соглашения главами правительств Карибского сообщества. Основной функцией КДЕРА является немедленное и скоординированное принятие мер в случае любых чрезвычайных ситуаций на территории государств-членов в случае получения соответствующего запроса об оказании помощи. Агентство также осуществляет оценку последствий таких ситуаций, предоставление необходимой информации, обучение персонала. Деятельность организации касается как природных, так и техногенных катастроф.
Следует отметить важное условие, существующее для государств — членов Агентства. Каждая страна-участник должна создать национальную организацию по чрезвычайным ситуациям, которая отвечает за ликвидацию их последствий и поддержание связи с КДЕРА, а также за выполнение программ КДЕРА в соответствующем государстве. Таким образом, страны Карибского бассейна в рамках своего региона создали специализированную международную организацию, занимающуюся содействием в разрешении различных проблем защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера как на международном, так и на национальном уровне государств-членов,
В рамках СНГ создано специальное межгосударственное подразделение реагирования на чрезвычайные ситуации. Корпус сил СНГ предназначен для быстрого реагирования объединенными межгосударственными силами и средствами на стихийные бедствия и катастрофы в государствах СНГ. Корпус состоит из национальных бригад, созданных в соответствии с Положением о нем [5]. Согласно Положению подразделения Корпуса участвуют в ликвидации тех последствий чрезвычайных ситуаций, которые не могут быть ликвидированы силами и средствами одного государства — участника СНГ, и только по просьбе этого государства, либо в чрезвычайных ситуациях, имеющих трансграничное воздействие и требующих осуществления согласованных действий по ликвидации последствий.
В соответствии с соглашением решение о привлечении Корпуса сил принимает председатель президиума Межгосударственного экономического комитета Экономического союза по представлению Межгосударственного совета по чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера на основании обращения правительства государства, в котором возникла такая ситуация.
Международные организации, осуществляющие деятельность, связанную и оказанием экстренной и гуманитарной помощи при природных чрезвычайных ситуациях, испытывают ряд проблем. В их числе: недостаточный уровень координации оперативных действий спасательных подразделений разных стран; отсутствие четкого разделения труда при проведении спасательных операций; использование средств общего назначения там, где необходимы специальные; слабое использование передовых специализированных технологий [1].
В 1999 г. Россия на 54-й сессии ГА ООН выступила с предложением о создании Международного агентства по чрезвычайным ситуациям (МАЧС). К сожалению, необходимой поддержки данная инициатива до сих пор не получила.
На проведенном в 2000 г. Фрибургском форуме было принято решение о создании международной рабочей группы по формированию МАЧС. Согласно документам первоначально предполагалось создание самостоятельной международной организации по типу МККК, но межгосударственного уровня, со своими финансовыми органами и региональными структурами. Впоследствии это предложение трансформировалось в концепцию создания международного агентства по чрезвычайным ситуациям под эгидой ООН. До сего дня вопрос так и не решен.
Однако более целесообразным представляется создание межгосударственной международной гуманитарной организации (организации реагирования), которая бы действовала самостоятельно, а не в рамках ООН. Такая организация могла бы более оперативно реагировать в случае возникновения природных чрезвычайных ситуаций. В качестве примера можно рассматривать Глобальную морскую систему связи при бедствии и для обеспечения безопасности (ГМССБ-97) [6]. Вся территория планеты разделена на секторы ответственности, определены региональные центры этих секторов и создана система специализированных сил реагирования с подразделениями на территориях секторов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Выступление представителя РФ по пункту 20 повестки дня 54-й сессии ГА ООН «Укрепление координации в области гуманитарной помощи и помощи в случае стихийных бедствий, представляемой ООН, включая специальную экономическую помощь» // http://www.un.org
2. Директива 82-501 ЕЭС, 1981.
3. Катастрофы и общество. — М.: Контакт-Культура, 2000.
4. Кондорская Н.В. Участие Российской академии наук в работе международных организаций по сейсмологической практике // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. — 2003. — № 3.
5. Положение о Корпусе сил СНГ для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера 1994.
6. Постановление Правительства РФ «О создании и функционировании Глобальной системы связи при бедствии и для обеспечения безопасности» от 3 июля 1997 г. № 813 // Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 27. — Ст. 3247.
7. Севильское соглашение об организации международной деятельности составных частей Международного движения Красного Креста и Красного Полумесяца 1997 г.
8. Справочник НАТО: Юбилейное издание к пятидесятой годовщине НАТО. — Брюссель: Отдел информации и прессы, 1999.
9. Староверов С.С. Об опыте сотрудничества между МЧС России и НАТО: создание евроатлантического подразделения чрезвычайного реагирования // Первая годовщина со дня подписания Основополагающего акта Россия — НАТО.
10. Энциклопедия международных организаций. В 3 т. — Т. 1. — СПб., 2003.
ACTIVITY OF INTERNATIONAL ORGANIZATIONS DEALING WITH ADMINISTRATION OF NATURAL FORCE-MAJEURE EVENTS
E.V. Elutina
The Department of Public Law Russian Foreign Trade Academy Pudovkin St., 4a, 119285 Moscow, Russia
The article covers legal regulations and basic activities of international organizations when administrating force-majeure events.
