CC BY
38
АНАЛИЗ НОРМАТИВНОПРАВОВОЙ БАЗЫ ПО ИСПОЛЬЗОВАНИЮ ПИЩЕВЫХ РЕСУРСОВ ДИКОЙ ПРИРОДЫ
В. М. Тарбаева, Е.А. Михеева
Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, Санкт-Петербург.
E-mail: [email protected]
ANALYSIS OF NORMATIVE AND LEGAL BASE ON USE OF FOOD RESOURCES OF WILD NATURE
V.M. Tarbayeva, Ye.A. Mikheyeva
Head Department of Natural Resources and Environment Conservation of the Ministry of Natural Resources of Russia on Saint-Petersburg and Leningrad Region, Saint-Petersburg.
The analysis of the Russian legislation on the use of wild nature food resources was carried out. It was found that normative legal acts were worked out mainly at a regional level. The number of regions the authorities of which developed and ratified laws, orders or decisions in that direction is still very insignificant. The majority of the accepted acts includes the order of using non-wood resources of a forest; the setting up of the rates of wood prices for gathering non-wood resources; regulations on the licensing the activity on gathering and realization of wild medicinal and food plants; the order of distribution of sanctions to export of flora and fauna objects entered in the Red Data Book; compensation of damage caused to flora and fauna objects. However, the rules that regulate the gathering and processing of resources are indistinctly formulated and do not contain scientifically grounded norms and techniques.
С ростом спроса на природные ресурсы на внутреннем и международном рынках обостряется проблема рационального использования этих ресурсов. Слабость нормативно-правовой базы (НПБ), наряду с неэффективным региональным и местным управлением, приводит к практически безнаказанному применению варварских методов заготовок некоторых ценных видов флоры и фауны, увеличению риска возникновения очагов пожаров по вине заготовителей, развитию нелегальных бессистемных сборов и другим негативным моментам (Захаренков, 2004). Отсутствие на федеральном уровне законодательно утверждённых правил неистощительного использования природных ресурсов, положений о порядке выдачи лицензий на использование ресурсов растительного и животного мира, сертификации способов и методов их сбора, не позволяет контролировать должным образом использование этих ресурсов.
Отношения, возникающие при использовании и охране земель, вод, лесов и иных природных ресурсов, регулируются соответствующим законодательством. Основными законами РФ являются: Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Ко АП, УКРФ, ГрКРФ, ГКРФ, ФЗ «Об ООПТ», ФЗ «Об ООС», ФЗ «О недрах», ФЗ «О животном мире», ФЗ «Об экологической экспертизе», ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» и др. В нормативных актах Президента РФ и МПР РФ: О федеральных природных ресурсах (Указ от 16.12.1993, № 2144), Об утверждении временного положения о порядке выдачи лицензий на комплексное природопользование (Приказ от 23.12.1993 № 273) установлено, «что к федеральным природным ресурсам могут относиться: виды растений и животных, занесённые в Красную книгу РФ; виды животных, ценные в хозяйственном отношении и отнесённые к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории двух и более субъектов РФ, а также животные, отнесённые к видам, подпадающим под действие международных договоров». Положения о лицензировании деятельности по сбору и реализации сырья и ловли утверждены в двух Постановлениях Правительства РФ: от 26.09.1995 № 968 «Об утверждении положения о лицензировании деятельности по организации спортивного и любительского лова ценных видов рыб, водных животных и растений» и от 08.02.1996 № 122 «Об утверждении положения о лицензировании деятельности по сбору и реализации сырья из дикорастущих лекарственных растений». Приказы МПР (от 24.03.1995 № 117 и от 5.02.1996 № 40) «Об утверждении положения о порядке согласования лицензий на экспорт ресурсов животного и растительного происхождения» и «Об утверждении положения о порядке принятия решений о выдаче лицензий на экспорт ресурсов животного и растительного происхождения, выдаваемых МВЭС России» гласят, что «документом, удостоверяющим законность заготовки или приобретения товара (ресурса), может являться: разрешение (лицензия) на сбор, заготовку ресурсов животного и растительного мира (лесорубочный билет, разрешение на побочное лесопользование и др.); лицензия на отстрел (добывание) объектов животного мира (корешок лицензии) или справка управления охотничьего хозяйства; разрешение на добывание водных биологических ресурсов; договор на пользование природными ресурсами или комплексное природопользование; лицензия на вид деятельности; товарный чек (если товар приобретен в торговой сети); договор купли-продажи, завещание, договор дарения». Учитывая, что субъекты РФ являются полноправными хозяевами многих видов пищевых ресурсов дикой природы и в значительной степени различаются по ресурсному потенциалу, законодательная инициатива по организации использования этих ресурсов передана из федерального центра в регионы. Особенно это касается правил пользования лесным фондом для осуществления побочного лесопользования, которые вместе со ставками взимаемых лесных податей утверждаются органами государственной власти субъектов РФ. Поэтому, все большее значение приобретает развитие НПБ регионов. Цен-
Международная конференция
Пищевые ресурсы дикой природы и экологическая безопасность населения
ность регионального законодательства состоит в урегулировании вопросов, недостаточно полно отражённых в федеральных законах. Ниже приведём сравнительный анализ НПБ регионов, отражающих вопросы использования пищевых ресурсов дикой природы.
Только в 4-х регионах России приняты законы: Закон Еврейской АО «О скупке, продаже, обмене, содержании и хранении ресурсов животного и растительного мира» (от 29.06.1998 № 36-О3), Закон Хабаровского края «О порядке пользования лесным фондом Хабаровского края для осуществления побочных лесных пользований, заготовке второстепенных лесных материалов и плантационного выращивания ресурсов леса» (от 27.12.2000 № 275), согласно которым прописаны порядок, объемы и сроки заготовки продуктов побочного пользования лесом: «Статья 7. Юридические и физические лица, осуществляющие заготовку в коммерческих (промысловых) целях, для получения дохода, пищевых продуктов леса, лекарственного и технического сырья, должны иметь лесной билет, полученный в установленном порядке. Без выписки такого билета заготовка в коммерческих целях, для получения дохода, пищевых продуктов леса, лекарственного и технического сырья считается самовольной, а заготовленная продукция подлежит изъятию с наложением штрафных санкций в соответствии с установленным размером взысканий за ущерб, причиненный лесному хозяйству.
Статья 10. Заготовка продуктов побочного пользования лесом осуществляется способами и средствами, указанными в лесном билете, при условии сохранения благоприятной среды, обеспечивающей их своевременное воспроизводство. Заготовка редких и исчезающих дикоросов, занесённых в Красную книгу, запрещается.
Статья 11. При заготовке орехов, плодов, ягод и лекарственно -технического сырья не должны повреждаться деревья, кустарники и лианы, а также сокращаться естественная продуктивность угодий. Заготовка орехов кедра корейского, ягод и плодов допускается в единые сроки, устанавливаемые
районной (городской) администрацией совместно с владельцами лесного фонда по согласованию с районными комитетами охраны окружающей среды и природных ресурсов.
Статья 12. Под коммерческий (промысловый) сбор грибов, дикорастущих ягод и плодов отводятся площади, на которых не осуществляет массовый сбор местное население.
Статья 13. Коммерческая (промысловая) заготовка древесных соков (березы и клена) допускается на участках спелого леса, подлежащего рубке главного пользования, не ранее чем за 5 лет до рубки. Заготовка должна производиться способами, обеспечивающими сохранение технических качеств древесины.
Статья 14. Коммерческий (промысловый) сбор почек берёзы и сосны разрешается только со срубленных деревьев на лесосеках рубок главного пользования, рубок ухода за лесом и санитарных рубок.
Закон Республики Башкортостан «О растительном мире» (от
04.01.2002 № 286-з, дополнение 14.03.2003 № 477-з) и Закон Республики Татарстан «О растительном мире» (от 21.10.2003 № 45-ЗРТ) регулируют отношения в области охраны, использования и воспроизводства растительного мира, находящегося в соответствии с федеральным законом и соглашениями между органами государственной власти РФ и органами государственной власти республик Башкортостан и Татарстан в государственной собственности этих республик, а также в сфере сохранения и восстановления среды произрастания дикорастущих растений и грибов в целях сохранения биологического разнообразия, создания условий для устойчивого существования растительного мира, сохранения генетического фонда видов дикорастущих растений и грибов, защиты растительного мира как необходимого элемента природной среды данных регионов.
Согласно Статье 25 «Пользование объектами растительного мира»:
1. Объекты растительного мира предоставляются для пользования с целью извлечения полезных свойств, заготовки (сбора) плодов и другой продукции в порядке, установленном настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами.
2. Сроки пользования объектами растительного мира устанавливаются правоустанавливающими документами на пользование объектами растительного мира.
3. В пользование могут предоставляться объекты растительного мира, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
4. Использование полезных свойств жизнедеятельности объектов растительного мира (почвообразователей и других) допускается без изъятия их из среды произрастания, за исключением случаев, установленных законодательством Республики Башкортостан (Закон Республики Башкортостан, 2002).
Последние два закона явились успешным результатом Договора от 26.03.1996 между республиками Башкортостан и Татарстан о сотрудничестве в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечение экологической безопасности на сопредельных территориях. В статье договора № 8 «Охрана, использование лесов и иной растительности»:
1. На согласованной основе Сторонами проводятся все работы по воспроизводству и повышению продуктивности лесов и растительного мира на сопредельных территориях, а также пользование лесами в культурно - оздоровительных, туристических и спортивных целях.
2. Стороны проводят согласованные мероприятия по охране лесов на сопредельных территориях от пожаров, самовольных порубок и ле-сопользований, а также по защите лесов от вредителей и болезней.
3. Стороны согласовывают выделение на сопредельных территориях водоохранных зон и прибрежных полос и определяют режим их охраны и использования.
4. Стороны информируют друг друга о переводе лесов из одной группы в другую и выделении особо защитных участков леса, а также о сроках очередного лесоустройства на сопредельных территориях.
5. Создание заповедников, заказников, национальных природных парков и иных особо охраняемых территорий в приграничных зонах производится по согласованию Сторон.
Другие же регионы России ограничились разработкой и принятием Постановлений и Распоряжений по лицензированию, экспорту и порядку заготовки пищевых ресурсов дикой природы. Ниже приводим перечень этих документов. Приморский край: Постановление от 11.08.1992, № 220 «О нормативах платы за пользование лекарственными растениями, занесёнными в Красную книгу», Распоряжение от 15.04.1999 г. № 461-р «Об упорядочении заготовки пищевых лесных ресурсов лекарственного и технического сырья на территории Приморского Края в 1999 году», Распоряжение от 2.03.2000 № 261-р «Об упорядочении заготовки пищевых лесных ресурсов лекарственного и технического сырья на территории Приморского Края в 2000 году», Постановление от 8.06.1999 № 250 «О мерах по усилению охраны дикорастущего женьшеня и упорядочению заготовки его корней в 1999 году», Постановление от 3.02.2000 № 166 «Об утверждении порядка пребывания граждан в лесах на территории Приморского Края»; Амурская область: Постановление от
11.11. 1994 № 1004 «Об утверждении правил пользования лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства, порядка пользования недревесными ресурсами для заготовки второстепенных лесных материалов, осуществления побочных лесных пользований», Постановление от 5.05. 2000 № 281 «Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб причиненный незаконным добыванием или уничтожением объектов растительного мира»; Алтайский край: Распоряжение от 21.08.1995 г. № 743-р «Временное положение о лицензировании деятельности по сбору и реализации сырья из дикорастущих лекарственных растений, кроме занесённых в Красную книгу России», Постановление от 5.10. 1994 г. № 323 «О создании системы лицензирования отдельных видов деятельности на территории Края», Распоряжение от
28.03.1996 № 330-р «Положение о лицензировании деятельности по сбору и реализации сырья из дикорастущих лекарственных растений». Постановление от 12.01.1994 «О введении на территории Алтайского Края регионального Лесного Кодекса», Постановление от 7.10.1997 № 332 «О правилах пользования участками лесного фонда для заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования в Алтайском Крае», Постановление от 6.05.1998 № 162 «Об утверждении ставок лесных податей за заготовку второстепенных лесных ресурсов, побочное лесопользование, за пользование лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства и культурнооздоровительных целей»; Иркутская область: Постановление от 20.08.2003 № 145-пг «Об утверждении правил пользования участками лесного фонда для заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования на территории Иркутской области»; Нижегородская область: Постановление от 25.07.1995 № 97 «О правилах пользования лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства на территории Нижегородской области», Распоряжение от 1.09.2003 № 522-р «Об охране клюквенных болот, сроках сбора клюквы, брусники и лещины на территории Нижегородской области»; Пермская область: Указ от 1.10. 2003 № 187 «О возмещении вреда, причинённого объектам животного и растительного мира Пермской области», Приказ от 27.08.2002 № 20 «О передаче из отдела лицензирования разрешительных функций в области охраны окружающей среды», Постановление от 16.10.1998 № 223 «Об утверждении ставок лесных податей за заготовку живицы, второстепенных лесных ресурсов, побочное лесопользование в лесах Пермской Области»; Рязанская область: Постановление от 1.04. 1996 № 156 «О лицензирования деятельности по сбору и реализации сырья из дикорастущих лекарственных растений»; Самарская область: Постановление от 19.03.1997 № 270 «О запрещении продажи дикорастущих лекарственных растений на мини-рынках и улицах города»; Новосибирская область: Постановление от 19.08. 1992 № 279 «Об организационных мероприятиях по введению платежей за право пользования природными ресурсами», Постановление от 5.10.2003 № 386 «О внесении изменений в постановление главы администрации области от
09.12.2002 № 846 «Об утверждении ставок лесных податей за осуществление побочного лесопользования и заготовку второстепенных лесных ресурсов»; Республика Татарстан: Постановление от 27.12.1991 № 590 «О мерах по реализации прав собственности Татарской ССР на её природные ресурсы» и «Положение о порядке лицензирования пользования природными ресурсами Татарской ССР», Постановление от 17.12.1998 № 761 «О запрете сбора дикорастущих декоративных растений». Постановление от 6.02. 2001 № 57 «О порядке выдачи разрешений на оборот объектов растительного и животного мира, занесённых в Красную книгу Республики Татарстан», Постановление от 10.10.2000 №714 «Об утверждении положения о лицензировании деятельности по сбору и реализации сырья из дикорастущих лекарственных растений (кроме занесённых в Красную книгу РФ», Постановление от 29.06.1993 № 361 «О порядке лицензирования и плате за пользование природными ресурсами в Республике Татарстан», Приказ от 8.04.2002 № 314 «О введении в действие «Порядка определения размера взыскания за вред, причиненный земельным ресурсам и растительности», Приказ от 27.03. 2001 №255 «О введении в действие «Инструкции по определению экологического ущерба, причиненного земельным (почвам) и растительным ресурсам»; Коми-Пермяцкий автономный округ: Постановление от 1.09.1994 № 110 «Об утверждении положения о порядке согласования лицензий на экспорт ресурсов растительного и животного происхождения», Постановление от 26.04.1996 № 72 «Об утверждении порядка выдачи лицензий на комплексное природопользование на территории Коми-Пермяцкого автономного округа»; Республика Карелия: Постановление от 16.05. 1996 № 418 «О лицензировании деятельности по сбору и реализации сырья из дикорастущих лекарственных расте-
Международная конференция
Пищевые ресурсы дикой природы и экологическая безопасность населения
ний на территории Республики Карелия», Постановление от 10.08. 2000 № 215-П «Об утверждении Правил пользования лесным фондом для заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования на территории Республики Карелия», Постановление от 17.06. 2002 № 73-П «О ставках лесных податей за заготовку второстепенных лесных ресурсов и осуществление побочного и иных видов лесопользования в лесном фонде, расположенном на территории Республики Карелия»; Удмуртская Республика: Постановление от 10.08.1998 № 725 «О порядке выдачи разрешений (распорядительных лицензий) на оборот диких животных, дикорастущих растений, лишайников и грибов, принадлежащих к видам, занесённым в Красную книгу Удмуртской Республики, находящихся в государственной собственности Удмуртской Республики». Как видно из приведенного списка, такие крупные субъекты РФ, как Санкт-Петербург и Ленинградская область, Москва и Московская область, не имеют своих региональных нормативно-правовых актов по данным вопросам (Лед-нёв, Тарбаева, Михеева, 2003).
ЛИТЕРАТУРА
Захаренков А.С. 2003. О некоторых принципах нормативно-правовой регламентации пользования недревесными ресурсами леса // Современное состояние недревесных растительных ресурсов России. - Киров: ВНИИОЗ РАСХН. С.10-16.
Леднёв Б.Б., Тарбаева В.М., Михеева Е.А. 2003. Современное состояние, проблемы изучения и охраны биоразнообразия Ленинградской области // Биологическое разнообразие. Интродукция растений. Мат.3-й межд. науч-.конф. - СПб. С.34-36.
Прежде всего следует отметить, что необходимо сделать комплексную оценку природно-ресурсного потенциала регионов, о чем ранее указывалось в Распоряжении Совета Министров Правительства РФ от 07.05.93 № 58 «Об обеспечении проведения эксперимента по совершенствованию учёта и социально-экономической оценке природно-ресурсного потенциала» и в Решении Правительства РФ от 28.02.95 № АЗ-П9-06241 «О продлении срока эксперимента по совершенствованию учёта и социально-экономической оценке природно-ресурсного потенциала». Подобный эксперимент успешно прошёл в ряде регионов: Приморском крае, республиках Татарстан, Карелия и Коми, а также в Вологодской области.
Согласно Постановлению Администрации Приморского края (от 18.04.1995 № 202) «О продолжении эксперимента по совершенствованию учёта и социально-экономической оценке природно-ресурсного потенциала Приморского Края», начатого в 1993: «Основой учёта природных ресурсов и объектов является интегрированная информация о территории, представленная в виде комплексных территориальных кадастров природных ресурсов (КТКПР), интегрированная в единое целое на основе геоинформационной системы (ГИС).
1.3. Система территориальных кадастров организуется и развивается администрацией края и является основой для функционирования органов управления в области использования природных ресурсов края.
1.4. Объектом территориальных кадастров являются все природные ресурсы и объекты на территории края независимо от форм собственности на эти ресурсы.
1.5.Основной целью эксперимента является обеспечение органов управления края информацией о состоянии и динамике изменений природных ресурсов для сохранения устойчивого неистощительного природопользования как существенной части социально-экономического развития Приморского края.
1.6. Организация системы территориальных кадастров осуществляется поэтапно с максимальным использованием существующих организационных структур и информационных потоков о состоянии природных ресурсов.
1.7. В качестве модельных территорий для проведения эксперимента определены административные территории Партизанского и Дальнегорского районов.
1.8. Задачами эксперимента являются: а) создание программного обеспечения для ведения кадастров природных ресурсов; б) разработка требований к объемам и формам представления кадастровой информации;
в) формирование пакета документов, регламентирующих основные этапы деятельности при сборе, обработке и систематизации информации, и для ее использования при принятии управленческих решений.
Таким образом, проведённый анализ законодательства по использованию пищевых ресурсов дикой природы показал, что НПА разрабатываются в основном на региональном уровне. Число регионов, администрации которых разработали и утвердили законы, распоряжения или постановления в данном аспекте, ещё очень незначительно. Большинство принятых НПА включает в себя: порядок пользования недревесными ресурсами леса; утверждение ставок лесных податей за заготовку второстепенных лесных ресурсов; положение о лицензировании деятельности по сбору и реализации сырья из дикорастущих лекарственных и пищевых растений; порядок выдачи разрешений на оборот объектов растительного и животного мира, занесенных в Красную книгу; возмещение вреда, причинённого объектам животного и растительного мира. При этом правила, регламентирующие изъятие ресурса (сбор и заготовка), нечетко сформулированы и не содержат научно-обоснованных норм и методик. В основу регламентации целесообразно предложить принципы, сформулированные А.С. Захаренковым (2003): 1) обеспечение неистощительного пользования, сохранения и улучшения продуктивности, 2) обеспечение необходимого качества потребительских свойств, гарантирующее последующее использование заготовленного сырья.
