CC BY
25
4 См.: Зернова Л. Акира Имамура: Правительство Японии требует от компании ТЕРСО максимальной ответственности // Экология и право. 2011. № 42. С. 4-5; Диггес Ч. Фукусима вынудила Токио изменить курс // Там же. С. 6-7.
5 См.: Давыдова А. Германия перейдет на новую энергетическую стратегию // Экология и право. 2011. № 42. С. 10-11.
6 См.: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 47, ст. 5489.
7 См.: Распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 48, ст. 5836.
8 См.: Распоряжение Правительства РФ от 26 марта 2013 г. № 436-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Воспроизводство и использование природных ресурсов"». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9 См.: Распоряжение Правительства РФ от 8 декабря 2010 г. № 2205-р «О Стратегии развития морской деятельности в РФ до 2030 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 51, ст. 6954.
10 См.: Распоряжение Правительства РФ от 27 августа 2009 г. № 1235-р «Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 36, ст. 4362.
11 См.: Постановление Госатомнадзора России от 8 ноября 2001 г. № 10 НП «Об утверждении и введении в действие норм и правил в области использования атомной энергии "Размещение атомных станций. Основные критерии и требования по обеспечению безопасности"». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
12 См.: Пряхин Е.А., Тряпицына Г.А., Дерябина Л.В., Аклеев А.В. Сравнительная оценка хозяйственных и экологических характеристик водоемов, расположенных в районе конкурентных площадок предполагаемого размещения Южно-Уральской АЭС // Проблемы региональной экологии. 2012. № 4. С. 27-30.
13 См.: Крушель Е.Г., Степанченко И.В., Степанченко О.В. О выборе состава параметров стационарных источников выброса загрязняющих веществ в атмосферу для приближенной модели диагностики нарушений нормативов ПДВ // Проблемы региональной экологии. 2012. № 3. С. 21-24.
14 Богоненко В.А. Правовое обеспечение ядерной безопасности при осуществлении деятельности по использованию атомной энергии в Республике Беларусь // Право и безопасность. 2011. № 3-4. C. 43-46.
15 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 48, ст. 4552; 2012. № 26, ст. 3446.
Е.В. Менис
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОЛОГО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ВОДОРЕСУРСНОГО ПОТЕНЦИАЛА ДЛЯ ЦЕЛЕЙ РАЗВИТИЯ РЫБОХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
E.V. Menis
ACTUAL ISSUES OF ENVIRONMENTAL AND LEGAL SUPPORT OF THE USE OF WATER RESOURCE POTENTIAL FOR THE DEVELOPMENT OF FISHERIES MANAGEMENT
Рыба и рыбопродукты относятся к числу наиболее востребованных во всем мире продовольственных товаров и их суммарное производство в следующем десятилетии превысит объемы производства говядины, свинины или птицы1. В сфере рыбохозяйственной деятельности, по данным Продовольстственной и
© Менис Елена Владимировна, 2013
Преподаватель кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); е-1гшП: [email protected]
сельскохозяйственной Организации Объединенных Наций, аквакультура является наиболее динамичной отраслью по производству продуктов животного происхождения, которая, в то же время, весьма уязвима от вредного воздействия природных, социально-экономических, экологических и технологических условий. Известно, что распоряжением Правительства РФ от 26 марта 2013 г. № 436-р утверждена государственная программа Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов»2.
Программа включает несколько подпрограмм, в т. ч. подпрограмму «Использование водных ресурсов» и Федеральную целевую программу «Развитие воднохозяйственного комплекса до 2020 года». Потребуется общее финансирование в размере 541,1 млрд руб., в т. ч. 317,3 млрд руб. из федерального бюджета и 104 млрд руб. из бюджетов субъектов РФ. Установлено, что целью программы является также обеспечение гарантированного водоснабжения населения и создание надежных условий развития промышленности, энергетики, водного транспорта, рыбохозяйственной отрасли, сельского хозяйства за счет эффективного использования водоресурсного потенциала страны3.
В связи с этим автор предпринял попытку проведения анализа правового обеспечения водных объектов рыбохозяйственного значения, используемых в т. ч. и для целей аквакультуры. В частности, рассмотрение положений Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»4 приводит к следующим выводам:
1. Необходимости дальнейшего продуктивного осмысления отдельных элементов терминолого-понятийного аппарата в указанном законоположении, рассмотрению которых ранее уделялось внимание в литературе5. Такой подход ш вполне оправдан применительно к фрагменту: «К водным объектам рыбохо- н зяйственного значения относятся водные объекты, которые используются или С
а
могут быть использованы для добычи (вылова) водных биоресурсов» (ч. 3 ст. 17). т
о
Очевидно его явное несоответствие объемному понятию «аквакультура», ко- к
о
торое законодатель трактует как «деятельность по содержанию и разведению, о'
в том числе выращиванию, водных биоресурсов в полувольных условиях или |
искусственно созданной среде обитания и в предусмотренных настоящим Фе- в
деральным законом случаях по добыче (вылову) данных водных биоресурсов» нно
(п. 17 ст. 1). В обоснованности предлагаемых выводов можно убедиться при Ю
анализе острой полемики по указанным вопросам накануне принятия в бли- и
жайшей перспективе Федерального закона «Об аквакультуре». На наш взгляд, с
к
можно согласиться с точкой зрения, высказанной представителями бизнес- а сообщества и большинства рыбохозяйственных регионов: «Под аквакультурой Л подразумевается деятельность по производству сельскохозяйственной про- | дукции (сельскохозяйственная деятельность) и иной продукции; пополнению • запасов водных биоресурсов путем разведения или содержания и выращивания 33 объектов аквакультуры в искусственно созданных условиях или естественной ^ среде обитания; их выпуск в водные объекты рыбохозяйственного значения, а § также по оказанию рекреационных услуг»6.
2. Вряд ли соответствует общим задачам улучшения правоприменения отсылочная норма Закона, предусматривающая, что «использование рыбопромыслового участка осуществляется в соответствии с законодательством о водных биоресурсах и водным законодательством» (ч. 4 ст. 18). Ориентация на нормы Водного кодекса РФ не может удовлетворить заинтересованных лиц по следующим 233
основаниям: во-первых, название ст. 51.1 «Использование водных объектов для целей рыболовства» никоим образом не связано с регулированием отношений в сфере аквакультуры. Во-вторых, здесь вновь реализуется отсылочный характер предписания: «Использование водных объектов рыбохозяйственного значения для целей рыболовства осуществляется в соответствии с законодательством о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Таким образом, конкретные правовые ориентиры, столь необходимые для разрешения возникающих ситуаций, просто отсутствуют. Поэтому очевидна необходимость внесения взаимосогласованных корректировок в приведенные тексты статей Водного кодекса РФ (далее — ВдК РФ) и Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».
3. Привлекает внимание следующая позиция законодателя: «Рыбопромысловый участок формируется в определенных границах для осуществления... товарного рыбоводства.» (ч. 2 ст. 18). В данном случае, к сожалению, в перечне целей формирования рыбопромыслового участка отсутствует упоминание о такой важнейшей составляющей отраслевой деятельности, как аквакультура, и это обстоятельство должно быть учтено при соответствующей корректировке текста указанной статьи. Правомерность предлагаемой рекомендации автор усматривает не только в различиях смыслового содержания понятий «товарное рыбоводство» и «аквакультура» как проявления тенденции разграничения дефиниций, реализуемой в Федеральном законе «О рыболовстве и сохранении водных биоресурсов», но и в теоретических изысканиях по этим вопросам7.
4. На наш взгляд, целесообразно глубокое проникновение в суть следующего а предписания: «Рыбопромысловый участок может использоваться в одной или ? нескольких ... целях» (ч. 3 ст. 18). На практике это означает, что в качестве а. одного из важнейших условий для выполнения задач развития аквакультуры
3
§1 специалисты указывают на водоемы комплексного назначения, являющиеся, I по мнению Ю.М. Субботина, важным резервом развития пастбищно-товарного
1 рыбоводства8. Г.Е. Серветник подчеркивает, что «комплексное освоение иррига-| ционных водоемов может сыграть роль стабилизационного фактора в сохранении | микроклимата, повышении урожайности сельскохозяйственных культур и про-| изводства кормов, увеличения площадей орошаемых пастбищ, лесозащитных
2 полос и выращивания рыбы»9. Признание важности указанного направления ноо в научных публикациях и в результатах практической деятельности в сфере « аквакультуры обязывает автора обратить внимание на поиск соответствующих | норм и установлений, которые бы обеспечивали (гарантировали) правовой режим е указанных водных объектов в интересах осуществления рассматриваемого на-1 правления рыбохозяйственной деятельности.
0
° Не следует забывать, что во второй половине ХХ в. указанным проблемам
¿5 комплексного использования водных объектов уделялось серьезное внима-
1 ние10. В действующем водном законодательстве отсутствует понятие «водоемы | комплексного назначения». Этот термин присутствует лишь в названии документа «схемы комплексного использования и охраны водных объектов (ст. 33 ВдК РФ). Сейчас законодатель просто устанавливает, что, исходя из условий предоставления водных объектов в пользование, водопользование подразделяется на совместное водопользование и обособленное водопользование (ч. 1 ст. 38 ВдК РФ). По своей смысловой сути идея комплексного использования водных
234 объектов не совпадает с понятием «совместное водопользование» и в то же время
органично вплетается в ткань экономических категории «водохозяйственный комплекс», «лесохозяйственный комплекс» и «рыбохозяйственный комплекс», получивших правовое закрепление в нормативных правовых актах различного уровня. Следовательно, идея о комплексном использовании водных объектов рыбохозяйственного назначения подлежит реализации в будущей законотворческой деятельности (например, в Федеральном законе «Об аквакультуре»). Именно в рамках такого позиционирования в повестку дня правоприменения включена корректировка установленного Порядка предоставления рыбопромыслового участка для товарного рыбоводства, утвержденного постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. При обобщении практики субъектов РФ выявлена неполнота правового регулирования общественных отношений, а именно пробел законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов в части отсутствия механизма реализации многоцелевого использования рыбопромыслового участка. Правила организации и проведения конкурсов не предусматривают проведение конкурса при предоставлении рыбопромыслового участка для использования нескольких видов рыболовства. Также не установлены приоритеты по определению вида рыболовства, в отношении которого следует проводить конкурс, на предоставление рыбопромыслового участка в случае, если участок имеет многоцелевое назначение. Действующими нормативными актами не урегулирован порядок предоставления участков для осуществления нескольких видов рыболовства. В настоящее время конкурсы на предоставление рыбопромыслового участка для использования нескольких видов рыболовства не проводятся, т. к. различные виды рыболовства имеют определенную специфику их осуществления11. В связи с этим содержание ст. 18 ш должно быть скорректировано надлежащим образом. н
Автор также не может согласиться с понятием «ирригационные водоемы», С
а
упоминаемым в публикации Г.Е. Серветника. Дело в том, что один из вариантов т
о
термина «ирригация» означает искусственное увлажнение сельскохозяйствен- к
о
ных угодий (агроценозов). По-видимому, такой смысл и был заложен указанным о' автором в собственных суждениях. Если исходить из такого варианта, то будет | вполне уместным упрек, который следует адресовать законодателю по поводу в
отсутствия в современном ВдК РФ статьи, регулирующей использование водных |
о
объектов для целей сельского хозяйства (агропромышленного комплекса). В то Ю
же время можно рассматривать вариант, когда термин «ирригация» переводится и
как один из видов мелиорации (изначально принимаемый только для почв). При- к
менительно к обсуждаемой теме следует иметь в виду правовое регулирование а
отношений по рыбохозяйственной мелиорации водных объектов (ст. 44 Феде- Л
рального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»). |
5. Автор считает целесообразным представить собственное видение позиции •
законодателя по вопросам изложения основных принципов законодательства о 33
рыболовстве и сохранении водных биоресурсов в юридической конструкции рас- ^
сматриваемого законоположения. Заслуживает безусловной поддержки идея о § приоритете сохранения водных биоресурсов и их рационального использования перед использованием водных биоресурсов в качестве объекта права собственности и иных прав (п. 2 ч. 1 ст. 2). Вместе с тем вызывает недоумение ситуация, когда нормы о сохранении водных биоресурсов и среды обитания водных биоресурсов размещены в одной из последних (6-й) глав Закона. Иными словами,
предписаниям по поводу указанного приоритета отводится как бы второстепен- 235
ное значение, что совершенно недопустимо. На наш взгляд, правильным было бы избрать юридическую конструкцию Земельного кодекса РФ, где приоритетные идеи об охране земель занимают центральное место (гл. 2).
При детальном рассмотрении вопросов совершенствования норм гл. 6 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» следует руководствоваться Государственной программой Российской Федерации «Развитие рыбохозяйственного комплекса»12. В частности, нормативы качества воды водных объектов рыбохозяйственного назначения (ст. 47) должны пересматриваться с учетом обязательного правового закрепления необходимости реализации наилучших доступных технологий на предприятиях-водопользователях. Предполагается, что в ближайшей перспективе развитие технологий рециклин-га и повторного использования сточных вод будет способствовать улучшению качества воды в водотоках и водоемах и в целом экологической обстановке в бассейнах рек и озер, а также экономии водных ресурсов за счет уменьшения водозабора и сброса загрязняющих веществ со сточными водами. На наш взгляд, заслуживает пристального внимания изучение правовых основ отношений, возникающих в связи с водоснабжением и канализованием населенных пунктов с использованием централизованных систем водоснабжения и водоотведения, введенных в действие Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»13 с 1 января 2013 г.
Указанные меры в совокупности можно рассматривать как шаги в направлении гармонизации российского природоохранного законодательства с европейским, а также как реальные ответы на глобальные экологические вызовы по сокращению доступности к пресноводным водоемам и снижению конкуренции за воду в трансграничных речных бассейнах.
1 См.: Доклад «Состояние мирового рыболовства и аквакультуры. Департамент рыболовства и аква-культуры ФАО. Продовольственная и сельскохозяйственная Организация Объединенных Наций. Рим, 2012. С. III.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 13, ст. 1601.
3 См.: Там же.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 52, ч. 1, ст. 5270.
5 См., например: Тимофеев Л.А. К анализу обеспечения терминологического единства содержания нормативных правовых актов, используемых в теории и практике правового регулирования отношений по добыче, переработке и охране водных биологических ресурсов // Вестник Саратовской государственной академии права. 2012. № 1. С. 147-155.
6 Аквакультура уточнит формулировку // Fishnews.ru: сайт. 2012. 26 окт. URL: http://www.fishnews. ru/rubric/zakon-ob-akvakulture/6125 (дата обращения: 16.03.2013).
7 См.: Сиваков Д.О. Правовое регулирование рыбоводства // Законодательство и экономика. 2006. № 4. С. 75.
8 См.: Субботин Ю.М. Обоснование на проведение комплексных исследований водоемов сельскохозяйственного назначения // Тепловая аквакультура и биологическая продуктивность водоемов аридного климата. Международный симпозиум (16-18 апреля 2007 г., г. Астрахань): материалы и доклады / отв. ред. С.Б. Пономарев. Астрахань, 2007. С. 225.
9 Серветник Г.Е. Сельскохозяйственные водоемы аридных регионов — значение и перспективы использования // Тепловая аквакультура и биологическая продуктивность водоемов аридного климата. Международный симпозиум (16-18 апреля 2007 г., г. Астрахань): материалы и доклады / отв. ред. С.Б. Пономарев. С. 220.
10 См.: Научные основы кодификации водного законодательства //Советское государство и право. 1961. № 9. С. 114; Колбасов О.С. Законодательство о водопользовании в СССР. Проблемы совершенствования советского законодательства об использовании водных ресурсов. М., 1965. С. 19; Тимофеев Л.А. Правовое обеспечение комплексного использования вод: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1979. С. 7.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 9, ст. 1105; 2012. № 19, ст. 2403; № 38, ст. 5121; № 44, ст. 6026.
12 Утверждена распоряжением Правительства РФ от 7 марта 2013 г. № 315-р. См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 11, ст. 1147.
13 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 50, ст. 7358.
