CC BY
86УДК 342.9 (470)
П. Е. Спиридонов
Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России
АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО И ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС: ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ
В основу статьи положен текст доклада, прочитанного ее автором на Международной научно-практической конференции «Административное судопроизводство в России: проблемы и перспективы», состоявшейся 8 апреля 2016 г. в Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина. Рассматриваются вопросы соотношения административного процесса, административного судопроизводства и гражданского процесса. Анализируется: какие дела рассматриваются в рамках административного судопроизводства; когда возникает соответствующий вид процессуальных отношений; кто является инициатором возбуждения административного дела в рамках административного судопроизводства; а также обоснованность употребления термина «административный иск» в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации.
К л ю ч е вы е с л о в а: административный процесс, административное судопроизводство, стадии административного процесса, административный иск, Кодекс административного судопроизводства.
ADMINISTRATIVE LEGAL PROCEEDINGS AND CIVIL PROCESS: PROBLEMS OF CORRELATION
The article is based on a paper read by its author at the international scientific-practical conference "Administrative justice in Russia: problems and prospects", held on April 8, 2016 at the Kutafin Moscow State Law University (MSAL). The article concerns issues of correlation of administrative process, administrative legal proceedings and civil process. Analyzed: what cases are heard in the administrative legal proceedings; when there is the corresponding procedural relations; who is the initiator of initiation of the administrative case in the administrative legal proceedings; the validity of the use of the term "administrative lawsuit" in the Code of administrative legal proceedings. K e y w o r d s: administrative process, administrative legal proceedings, stage of the administrative process, administrative lawsuit, Code of administrative legal proceedings of Russian Federation.
С принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС России) с новой силой обострилось обсуждение вопроса не только о соотношении административного судопроизводства и административного процесса, но и к какому виду юридического процесса будет относиться административное судопроизводство. Были изданы тематические выпуски журналов, в частности «Административное право и процесс», «Вестник гражданского процесса» и «Законы России: опыт, анализ, практика»; монографии: И. В. Панова «Административная юстиция»; «Проблемы развития процессуального права» под редакцией В. М. Жуйкова и др. Всё это указывает на актуальность и насущность рассматриваемых проблем. Конечно, один из важных вопросов - к какому виду юридического процесса относится
© Спиридонов П. Е., 2017
административное судопроизводство: гражданскому или административному?
Отвечая на этот вопрос, следует акцентировать внимание на следующем: 1) какие дела рассматриваются в рамках административного судопроизводства: публичные или гражданские; 2) кто является инициатором возбуждения административного дела в рамках административного судопроизводства; а также 3) обратить внимание на момент возникновения соответствующих видов процессуальных отношений.
В соответствии со ст. 2 ГПК России задачами гражданского судопроизводства являются правильное и своевременное рассмотрение и разрешение гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, других лиц, являющихся субъектами
гражданских, трудовых или иных правоотношений. Согласно ст. 1 КАС России, в рамках административного судопроизводства рассматриваются административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Таким образом, законодатель посчитал возможным отнести рассматриваемые дела к публичным, а не к гражданским. Необходимо также обратить внимание на то, что особенности административного судопроизводства определяются еще и его задачами, указанными в ст. 3 КАС РФ, которые, по сути, достаточно определенно говорят об административных и иных публичных правоотношениях.
Необходимо также определиться, к какому виду процессов нужно отнести административное судопроизводство: гражданскому или административному. По мнению М. С. Шакарян, гражданское и уголовное процессуальное право, являясь формой реализации материального права, в то же время совершенно самостоятельно, а связь материального права с процессуальным правом не может быть сведена к простому соотношению формы и содержания. Процессуальное право, как гражданское, так и уголовное, имеет свое собственное содержание и свою форму, закрепленную нормами. Материальное право выступает по отношению к процессуальному праву как предмет защиты. Многие понятия и институты процессуального права существуют независимо от материального права1.
Н. А. Громошина полагает, что если процесс связан с назначением наказания - уголовного или административного, - он должен относиться к уголовно-правовому типу судебного процесса. При этом охранительные отношения, которые возникают в результате совершения административного правонарушения и опосредуют применение административного наказания, относятся именно к уголовно-правовому типу, так как с точки зрения властного содержания они аналогичны уголовным правоотношениям, у преступления и административного правонарушения имеется сходство, следовательно, процесс, в рамках которого реализуется охранительное правоотношение, должен быть построен по уголовно-правовому типу2.
На наш взгляд, не все виды правонарушений можно так четко сравнить между собой и выявить аналогию, например, административное правонарушение, предусмотренное ст. 11.18 КоАП
России «Безбилетный проезд», есть, по своей сути, нарушение договора перевозки; существует большая категория дисциплинарных проступков, совершаемых государственными служащими, прокурорами, судьями, решения по которым обжалуются в судебном порядке, но при этом лица указанной категории, обжалующие соответствующие решения, не просто являются гражданами, а наделены определенным специальным статусом и осуществляют свою деятельность, которая носит публичный характер, в специфических условиях. Следует, в частности, учитывать положения ч. 1 ст. 2.5 КоАП России, где указывается, что военнослужащие, сотрудники полиции несут дисциплинарную ответственность за совершение административных правонарушений. Конечно, можно сказать, что административные правонарушения, дисциплинарные проступки можно отнести к уголовно-правовому типу, но не последует ли за этим предположение, отнести все правонарушения к уголовно-правовому типу? Скорее, все же нет необходимости делить правонарушения на два типа: уголовно-правовые и гражданско-правовые, а следует признать, что есть разные правонарушения: уголовные преступления, административные правонарушения, дисциплинарные проступки, нарушения гражданско-правовых договоров и т. п. Следовательно, и процессуальные правоотношения, которые возникают в связи с такими правонарушениями, имеют разный характер.
Таким образом, представляется, что необходим несколько отличный от гражданского и уголовного вид судебного процесса, где учитывалась бы соответствующая специфика.
Следует отметить позицию С. С. Алексеева, который полагал, что от трех профилирующих материальных отраслей права (гражданского, административного, уголовного) идут генетические, функциональные и структурные связи к соответствующим трем процессуальным отраслям - гражданскому процессуальному, административно-процессуальному и уголовно-процессуальному праву. С. С. Алексеев полагал, в отличие от своей прежней позиции, что процессуальные отрасли необходимо рассматривать в качестве фундаментальных, профилирующих3.
Интересна позиция В. В. Яркова, который выделяет судебное административное процессуальное право, которое входит в систему процессуальных отраслей права наряду с гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным, уголовно-процессуальным и конституционно-процессуальным правом4. Правда, уже на следующей странице В. В. Ярков пишет, что судебное административное процессуальное право является: а) подотраслью гражданского процес-
суального права, так как представляет из себя «слепок» классического гражданского процесса в силу совпадения ключевых принципов, стадий и правил; б) вторичным правовым образованием в нормативной ткани гражданского процессуального права, которое вбирает в себя ключевые элементы фундаментальной отрасли права5.
Конечно, нет единства мнений и среди ад-министративистов. Так, И. В Панова полагает, что нельзя отождествлять административный процесс с административным судопроизводством. Это связано, по ее мнению, с тем, что административно-процессуальная деятельность представляет собой часть управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности, подлежащей регламентации, а административное судопроизводство не является частью административного процесса, который регламентирует властную деятельность исполнительных органов публичной власти и Центрального Банка РФ, за исключением деятельности, которая регулируется другими отраслями права6.
Н. А. Громошина полагает, что охранительные отношения, возникающие в случаях, относящихся к обжалованию актов, действий и решений государственных органов и должностных лиц, имеют не уголовно-правовую, а цивилистиче-скую природу. В то же время Н. А. Громошина полностью не отрицает наличия властной составляющей в такого рода отношениях, поскольку одним из субъектов является государство7. Также она делает вывод о том, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов (ч. 2 ст. 45 Конституции России), а следовательно, возможность заинтересованного лица обжаловать принятые органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами решения, включая нормативные правовые акты, воплощающая как индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, так и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционность порядка, является неотъемлемой характеристикой нормативного содержания права каждого на судебную защиту, одной из необходимых и важнейших его составляющих8.
Сложно согласиться с таким выводом Н. А. Гро-мошиной о равноправии граждан и государства. В частности, следует помнить о том, что решения государственных органов, ограничивающие права граждан, при обжаловании этих решений не всегда приостанавливают их действие. Так,
согласно ч. 6 ст. 244 КАС России, к немедленному исполнению не может быть обращено решение суда первой инстанции об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов, а также об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума. При этом такая ситуация не будет являться аналогичной при неисполнении гражданско-правового договора. По сути, у нас есть властное, обязательное для исполнения решение, которое, с одной стороны, необходимо исполнять, а с другой - оно может быть обжаловано, но исполнение не приостанавливается именно в целях обеспечения и защиты прав и интересов граждан, общества и государства.
Исходя из вышесказанного, можно предположить, что само право гражданина на обжалование действий и решений органов государственной власти еще не является признаком равноправия их с государством.
По мнению авторов комментария Конституции под ред. В. Д. Зорькина и Л. В. Лазарева, права и свободы человека должны быть не средством контроля государства над гражданами и их ассоциациями, а способом обеспечения индивидуальной автономии личности и ее взаимодействия с другими людьми, различными социальными структурами, обществом и государством. Практически - политический аспект проблемы состоит в определении оптимального соотношения государственного (коллективного, социального) и личного, или индивидуального, начал в организации общественной жизни. Положение ч. 3 ст. 17 Конституции проистекает из естественного сочленства индивида в обществе, в котором только и возможно его становление как личности, и в этом смысле является атрибутивным свойством человеческой личности и потребностью социального развития; одновременно оно заключает в себе воспринятый Конституцией и в силу этого выступающий в качестве общеобязательного веления императив морали. В связи с этим данное предписание адресовано не только гражданам; оно в равной мере обращено к законодателю и правоприменителю, обязанным в принимаемых ими актах обеспечить принципы социальной солидарности, т. е. учитывать всё многообразие общественных и индивидуальных интересов, их сочетание и взаимодействие, без чего эволюционное развитие общества и государства как рациональной организации публичной власти для достижения общих целей невозмож-но9. Исходя из этого, судья, рассматривающий дело, должен, по нашему мнению, учитывать особенности публичных правоотношений, в которых происходит взаимодействие гражданина и государственных органов и их должностных лиц.
Рассматривая разницу гражданского и административного судопроизводства, П. П. Серков справедливо отмечает, что гражданское судопроизводство изначально не предназначено для обладания контрольных качеств, в системе сдер-жек и противовесов в деятельности органов государственной власти, а осуществление косвенного контроля при рассмотрении гражданских дел затрагивает лишь аспекты применимости нормативного правового акта в конкретной ситуа-ции10. А Кононов П. И. правильно задает вопрос: почему гражданская процессуалистика относит дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, разрешаемых судами, к категории гражданских дел, несмотря на то, что ни ГПК России, ни научная и учебная литература по гражданскому процессу не содержат определение понятия «гражданское дело»11.
Другая разница в восприятии административного судопроизводства заключается в разном понимании момента, когда оно начинается. По мнению представителей гражданского процесса (напомним, что в соответствии с ч. 1 ст. 4 ГПК России гражданское дело возбуждается судом по заявлению лица, обратившегося за защитой своих прав, свобод и законных интересов), оно будет начинаться с момента подачи административного иска, с точки зрения административистов, подача административного иска - это всего лишь одно из возможных продолжений. Здесь необходимо учитывать, что если для представителей гражданского процесса моментом начала процесса будет являться обращение гражданина в суд, то в рамках административного процесса так не происходит, и в зависимости от вида производства в рамках административного судопроизводства они могут относиться к разным стадиям административного процесса. Как справедливо отмечает П. И. Кононов, судебно-администра-тивный процесс является вторичным видом административного процесса по отношению к исполнительно-административному процессу. Это обусловлено тем, что данный вид административного процесса возникает, возбуждается судом на основании ранее возбужденного и частично или полностью разрешенного органом или должностным лицом публичной администрации в рамках административной процедуры административного дела в связи с необходимостью продолжения и завершения его разрешения либо в связи с необходимостью проверки законности хода и результатов его разрешения в рамках исполнительно-административного процесса12.
Рассмотрим, к каким стадиям административного процесса будут относиться административные и иные публичные дела, рассматриваемые в рамках административного судопроизводства. В
четырех видах производств административного судопроизводства идет обжалование ранее принятых государственными органами решений: а) производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами; б) производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; в) производство по делам, рассматриваемым Дисциплинарной коллегией Верховного Суда Российской Федерации; производство по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; г) производство об оспаривании результатов кадастровой стоимости. В перечисленных случаях соответствующие категории дел уже были возбуждены, было вынесено решение и в последующем оно обжалуется.
В рамках пяти производств встает вопрос о применении мер государственного, в том числе административного, принуждения: а) производство по административным делам о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении; б) производство по административным делам о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, либо о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, либо о прекращении деятельности средств массовой информации; в) производство по административным делам о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке; г) производство по административным делам о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке; д) производство по административным делам о взыскании обязательных платежей и санкций. Таким образом, в этих пяти
производствах суд вступает в дело на стадии рассмотрения административного дела, которое заканчивается вынесением решения.
Один вид производства касается применения правовосстановительных мер - производство по административным делам о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок.
И особняком стоит такой вид производства, как производство по административным делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, который тоже сложно отнести к простому гражданскому делу.
Теперь необходимо ответить на вопрос: по чьей инициативе возбуждаются все перечисленные административные дела? Дело в том, что в шести видах производств из двенадцати административным истцом будут являться государственные органы, их должностные лица либо специализированные организации: лечебные учреждения
Подводя итог, следует отметить, что законодателя уже неоднократно упрекали за введение в КАС России ряда спорных терминов, например «административный иск». При этом непонятно: почему судья, обжалующий решение Высшей квалификационной коллегии судей, подает в суд жалобу, а государственный служащий, обжалующий решение о привлечении его к дисциплинарной ответственности, - административный иск?
Давайте попытаемся разобраться в возможных причинах использования термина «административный иск»13. Здесь уместно привести слова известного позитивиста Г. Кельзена: «Согласно традиционной теории, в каждом субъективном праве индивида содержится «притязание» на поведение другого индивида, а именно, составляющее обязанность последнего по отношению к первому, другими словами, на поведение, образующее содержание юридической обязанности, тождественной отраженному праву. Однако «притязание» в юридически релевантном смысле выдвигается лишь при использовании правовой власти, которой должно быть снабжено отраженное право, чтобы стать субъективным правом в техническом смысле... «притязание» или юридически действенный акт наличествует лишь там, где имеется субъективное право в техническом смысле, т. е. правовая власть индивида прибегать к иску в случае неисполнения существующей по отношению к нему обязанности»14. Г. Кельзен полагает, что если один индивид не выполняет какую-либо обязанность по отношению к другому, то тот индивид, чье право нарушено невыполнением обязанности, имеет право при-
бегнуть к иску по отношению к невыполнившему свою обязанность. Следует заметить: Г. Кельзен считает, что подача иска одного индивида по отношению к другому возможна при разрешении «частного» спора, так как в этом случае индивид осуществляет свое отраженное право.
Следует иакже рассмотреть ситуацию, например, спора между органом государственной власти и гражданином (обжалование административного акта). Такая ситуация, по мнению Г. Кельзена, не относится к субъективному праву, следовательно, не связана с «отраженным пра-вом»15. Исходя из вышесказанного, видимо, следует исключить термин «административный иск» из КАС России, как противоречащий сущности рассматриваемых дел, и ввести другие термины, например, «жалоба», «ходатайство» и т. п. Термин «иск» необходимо использовать при разрешении частно-правовых споров, т. е. гражданских дел. Также необходимо отметить, что при обжаловании решения, нормативного правового акта органа государственной власти мы имеем дело с субъективным мнением индивида о нарушенном праве, невыполненной обязанности, незаконном нормативном правовом акте, которое в дальнейшем может быть и не установлено.
В то же время необходимо понимать, что КАС России обошел своим вниманием такие виды производств, как производство по применению и исполнению дисциплинарного ареста в отношении военнослужащего, т. е. продолжает действовать Федеральный закон «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста», но разве нельзя провести аналогию с производствами, указанными в КАС России, касающимися помещения граждан в лечебное учреждение? Другим видом судебного производства, которое также имеет публичный характер и, видимо, должно осуществляться в рамках административного судопроизводства, является производство по рассмотрению материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий.
Таким образом, исходя из всего вышесказанного, полагаем, что административное судопроизводство будет относиться к административному процессу. При этом достаточно много производств обойдены вниманием КАС России, несмотря на их административно-процессуальную природу.
1 См.: Шакарян М. С. К вопросу о теории так называемой « юридической процессуальной формы» // Избранные труды. СПб., 2014. С. 51.
2 См.: Громошина Н. А. Новая страница судебного права // Проблемы развития процессуального права России : монография. М., 2016. С. 20-21.
3 См.: Алексеев С. С. Общая теория права : учебник. М., 2009. С. 177.
4 См.: Ярков В. В. Понятие, предмет, метод и система судебного административного процессуального права. Соотношение с другими отраслями права // Административное судопроизводство : учебник / под ред. В. В. Яркова. М., 2016. С. 28.
5 Там же. С. 29.
6 См.: Панова И. В. Административная юстиция : монография. М., 2014. С. 19-20.
7 См.: Громошина Н. А. Указ. соч. С. 22.
8 Там же. С. 23.
Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России
Спиридонов П. Е., кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права e-mail: pavebpiridonov@rambler.ru тел.: 8-911-220-89-66
9 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М., 2010.
10 См.: Серков П. П. Актуальные вопросы совершенствования административного судопроизводства в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2015. № 2. С. 32.
11 См.: Кононов П. И. Административное судопроизводство как структурная часть административного процесса // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 40.
12 Там же. С. 40.
13 Автор статьи может ошибаться в причинах введения рассматриваемого термина.
14 См.: Кельзен Г. Чистое учение о праве. СПб., 2015. С. 174.
15 Там же. С. 176-177.
St. Petersburg University of State Fire Service of the Ministry of the Russian Federationfor Civil Defense, Emergencies and Elimination of Consequences of Natural Disasters
Spiridonov P. E., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law
e-mail: pavelspiridonov@rambler.ru
tel.: 8-911-220-89-66
