CC BY
20ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
Ю. К. Смольянинова
Воронежский государственный университет
КОДИФИКАЦИЯ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОСУДИИ: ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ
С принятием нового Кодекса административного судопроизводства РФ в стране завершился длительный трудоемкий процесс по приведению законодательства в соответствие с основными положениями Конституции РФ о судопроизводстве, однако на данном этапе законодатель столкнулся с новыми проблемами и противоречиями, вызванными применением нового закона на практике.
К л ю ч е в ы е с л о в а: административное судопроизводство, судебная система, административные суды.
CODIFICATION OF THE PROCEDURAL LEGISLATION ON ADMINISTRATIVE JUSTICE: BASIC PROBLEMS AND CONTRADICTIONS
With adoption of the new Code of administrative legal proceedings of the Russian Federation in the country long labor-intensive process on reduction of the legislation in compliance with basic provisions of the Constitution of the Russian Federation about legal proceedings came to the end, however at this stage the legislator faced the new problems and contradictions caused by application of the new law in practice.
K ey w o r d s: administrative legal proceedings, judicial system, administrative courts.
Развитие Российской Федерации на современном этапе характеризуется повышенным вниманием общества к деятельности судов. Система судебных органов обеспечивает незыблемость основ конституционного строя, единство экономического и правового пространства, имущественные и неимущественные права физических и юридических лиц, а также гарантирует свободу экономической деятельности.
Осуществление мер по повышению качества правосудия, совершенствованию судопроизводства, его постоянной адаптации к потребностям государства и общества является неотъемлемой частью правового государства. Собственно говоря, всё вышеперечисленное и есть последовательные шаги на пути России к построению развитого гражданского общества и правового государства. Сегодня Россия находится на пути модернизации судебной системы1. Нужно отметить, что принято множество федеральных законов, поставлены задачи совершенствования правосудия для обеспечения защиты нарушенных прав и свобод человека и гражданина, а
© Смольянинова Ю. К., 2016
также прав организаций. С принятием Кодекса административного судопроизводства в Российской Федерации (далее - КАС РФ) наконец-то в области административного права и административно-процессуального права наступил эпохальный момент - расширение границ правовой государственности. Нет необходимости повторять, что проблема разработки новой процессуальной формы, в соответствии с которой рассматривались бы дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, возникла давно и являлась наиболее обсуждаемой среди ученых и судей, а также в политических кругах. Трудоемкая работа по разработке единого законодательного акта, регламентирующего административное правосудие, дала зеленый свет проекту КАС РФ. Кроме того, с учетом положительного опыта реализации федеральных целевых программ развития судебной системы России на 2002-2006 и на 2007-2012 гг. распоряжением Правительства Российской Федерации утверждена Концепция федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы»2. В число многочисленных целевых преобразо-
вании данный акт включает внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих совершенствование административного судопроизводства и повышение доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при рассмотрении споров с органами государственной власти Российской Федерации.
Однако, детально проанализировав КАС РФ, можно сделать вывод о том, что он устанавливает единое административное судопроизводство для рассмотрения административных дел по заявлениям граждан и юридических лиц об оспаривании решений, действий государственных органов и их должностных лиц, других дел, возникающих из публичных пра-воотношений3. Глава 1 вышеназванного закона регламентирует общие положения рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, которые сформулированы так, что рассмотрение административными судами дел о привлечении к административной ответственности не относится к их компетенции.
В связи с этим можно говорить о том, что производство по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, не тождественно производству по делам об административных правонарушениях. Представляется, что административное судопроизводство является единым, потому что споры, возникающие из конституционных, судоустройственных, финансовых и иных отношений, подлежащих регламентации нормами КАС РФ, рассматриваются по правилам искового производства. С этим легко согласиться, если проанализировать положения самого КАС РФ: там нет процессуальных норм, которые шли бы вразрез с нормами искового производства. Иными словами, административное судопроизводство представляет собой набор производства в зависимости от характера административно-правового спора с учетом отдельных особенностей того или иного вида производства.
Общеизвестно, что основное назначение любой процессуальной нормы состоит в урегулировании самой процедуры разрешения дела (материального спора) и достижения в ходе ее реализации конечного результата, на который направлена эта процедура. Представляется, что в данном случае интересы государства, общества и гражданина совпадают: результат по административному делу должен гарантировать любому субъекту спорного материального правоотношения справедливое, полное и всестороннее его рассмотрение. Форма судопроизводства представляет собой процедуру осущест-
вления судебной деятельности в конкретном суде, при этом назначение судебной системы, прежде всего, состоит в эффективной защите граждан и их объединений, а также в контроле деятельности органов исполнительной власти. На это, собственно говоря, и направлено административное судопроизводство.
Существенной недоработкой составителей КАС РФ является и то, что само административное судопроизводство строится на основе гражданско-процессуальных принципов правосудия, которые не годятся для рассмотрения административных дел, поскольку данная область общественных отношений имеет свою специфику с учетом характера спора и участников спорного правоотношения.
Если говорить о принципах административного судопроизводства, то отсутствие в проекте общего и максимального сроков судебного разбирательства, а также возможность перерыва срока вынесения судебного постановления до двух недель создает возможность для злоупотреблений и не способствует оперативному рассмотрению дела4, в частности об административном правонарушении, сроки рассмотрения которого четко регламентированы КоАП РФ. Хоть и принцип отправления правосудия в разумный срок отсутствует в проекте КАС РФ, но он должен вытекать из самой сущности какого бы то ни было судопроизводства - защита нарушенных прав и законных интересов заявителей.
Кроме того, не в полной мере отражается в административном судопроизводстве принцип равенства всех перед законом и судом. КоАП РФ допускает изъятия из данного принципа, поскольку в нем закреплены особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечении к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции, которые устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами.
Обращаясь к тезису об административно-правовых отношениях господства-подчинения, нельзя не отметить их схожесть с уголовно-правовыми отношениями в части применения наказания. По своей природе они являются охранительными, поскольку возникают в результате совершения административного правонарушения и вызывают применение административной ответственности. Поэтому и процесс привлечения к этой ответственности, в том числе применение к нарушителю мер административного воздействия должны строиться по сходным с уголовным процессом принципам, в частности презумпции невиновности, возло-
Ю. К. Смольянинова
123
жения обязанностей по доказыванию на государственный орган. В силу этого очевидно, что применение принципов гражданского процесса недопустимо.
В иных охранительных правоотношениях, где речь идет об обжаловании действий и решений должностных лиц, стоит говорить о гражданско-правовой природе данных отношений, несмотря на то что один субъект, в частности государство, под которым подразумевается должностное лицо или орган публичной администрации, занимает более сильное положение по сравнению с физическим или юридическим лицом - заявителем.
Если говорить о материальных проблемах учреждения административного судопроизводства, то здесь далеко не всё просто. Естественно, что введение самостоятельного типа судопроизводства приведет к созданию в нашей стране отдельной системы узкоспециализированных административных судов. Главная проблема, с которой столкнется государство, - финансовая. Создание отдельной системы судов с четкой структурой потребует немалых денежных вложений. В соответствии с Концепцией федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы» на реализацию всех преобразований судебной системы будет выделено из государственного бюджета более 50 млн рублей. Кроме того, сами судьи, на наш взгляд, столкнутся с некоторыми сложностями в процессе отправления правосудия, поскольку им придется осваивать вопросы, связанные с узкой направленностью круга общественных отношений, подпадающих под регулирование административно-процессуальным правом, а следовательно, и с регулированием самого процесса судопроизводства на основе особенных принципов. Кроме того, думается, с введением института административных судов расширится и судейский корпус, что потребует от государства новых финансовых вложений. Речь идет о повышении квалификации судей, поскольку раньше они имели широкую специализацию, т.е. могли рассматривать любые дела. С введением института административных судов судьям придется осваивать новые правовые реалии, направленные на решение задач, связанных с рассмотрением дела по существу именно административно-правовых споров и иных дел, вытекающих из публичных правоотношений.
Говоря о перспективах кодификации процессуального законодательства в целом и административного процессуального законодательства - в частности, нельзя не затронуть вопроса анализа некоторых положений Концепции еди-
ного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Концепция). В настоящее время это становится особенно актуальным, поскольку в соответствии с последними изменениями из Конституции РФ исключены все упоминания о Высшем Арбитражном Суде РФ, а его полномочия закреплены за Верховным Судом РФ5. Верховный Суд РФ стал единственным высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, а также по экономическим спорам6. Кроме того, Верховный Суд РФ получил иной правовой статус, поскольку наделен дополнительными полномочиями7. И это только лишь часть тех изменений, которые последовали за судебной реформой. Краткий анализ концепции позволяет сделать вывод, что, если новый объединенный процессуальный кодекс и будет принят, то он будет касаться только лишь гражданского процессуального законодательства, отражать его цивилистическую природу и природу тех общественных отношений, которые подпадают под регулирование гражданского и гражданско-процессуального права. Об административном судопроизводстве в Концепции ничего не сказано, что говорит о самостоятельном характере данного вида правосудия, а следовательно, его самостоятельном регулировании отдельным кодифицированном акте. Кроме того, существенной прорехой в российском административно-процессуальном законодательстве является отсутствие закона об административных процедурах8. Административные процедуры, как бы они ни понимались в теории административного права и практике государственного управления, связываются с созданием специального правового порядка в осуществлении тех или иных управленческих действий либо принятии соответствующих административных решений. Следовательно, административные процедуры необходимо рассматривать как важнейший административно-правовой институт, логически вписывающийся в структуру административно-правового регулирования. На данный вопрос стоит обратить пристальное внимание, поскольку отсутствие закона об административных процедурах ставит по сомнение вопрос эффективности государственного управления и защиты интересов физических и юридических лиц. Ведь о какой эффективности может идти речь, если в суде оспариваются решения и действия органов власти, при этом отсутствует законодательный акт, который бы регламентировал бы порядок этих решений и действий?
Однако, с нашей точки зрения, выбранный законодателем путь развития судебной системы не самый удачный. Было бы верным создать
о
о щ
ш
ZT
>
О О О
о
> LQ
систему административных судов, передав им полномочия от судов общей юрисдикции и административных дел по разрешению споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, а затем принять сам КАС. Тем не менее, думается, уже сейчас можно судить о том, что данная реформа потребует тщательной проработки и обсуждения, а также внесения изменений не только в законы, но и в подзаконные акты, ведь, проводя параллель понятия эффективности с судопроизводством, вообще, и с административным судопроизводством, в частности, можно сделать вывод, что конечной целью правосудия является защита нарушенных прав, свобод и интересов человека и гражданина в их споре с государственными образованиями.
1 См.: Чернов А. Е. Принципы осуществления правосудия в странах СНГ // Рос. юстиция. 2013. № 3. С. 34.
2 Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы» : распоряжение Правительства РФ от 20 сентября 2012 г. № 1735-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 40. Ст. 5474.
Воронежский государственный университет
Смольянинова Ю. К., аспирант кафедры административного и муниципального права е-mail: anopka28@mail.ru тел.: 8-951-854-73-25
3 См.: ГромошинаН. А. Кодекс административного судопроизводства : оценка перспектив // Вестник гражданского процесса. 2013. № 3. С. 48-57.
4 См.: КлейнН. И. Сравнительный анализ ГПК РФ и АПК РФ о производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений // Вестник гражданского процесса. 2013. № 3. С. 11-12.
5 О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации : закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ // Рос. газета. 2014. № 27.
6 О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» : федер. конституц. закон от 5 февраля 2014 № 4-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 50. Ст. 7334.
7 О Верховном Суде Российской Федерации : федер. конституц. закон от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ // Там же. 2014. № 6. Ст. 550.
8 См.: СтариловЮ. Н. Установление административного судопроизводства в КоАС РФ как специальная форма реализации конституционно-правовой формы и как главный результат модернизации административно-процессуального законодательства // Актуальные проблемы административного судопроизводства : материалы Всерос. науч.-практ. конф. (Омск, 28 ноября 2014 г.) / отв. ред. Ю. П. Соловей. Омск, 2015. С. 232.
Voronezh State University
Smoliyaninova Yu. K., Post-graduate Student of the Administrative and Municipal Law Department е-mail: anopka28@mail.ru rnel.: 8-951-854-73-25
