CC BY
342002.01.030 ЛАНГЕ К. ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЧЕРЕЗ НАЛОГИ НА УПАКОВКУ.
LANGE K. Kommunaler Umweltschutz durch Verpackungssteuern// Gesamtverantwortung statt Verantwortungsparzellierung im Umweltrecht - 4. Aufl. - Baden-Baden: Nomos Verl. — Ges., 1997. — S. 305-320
Реферируемая статья написана профессором кафедры публичного права и административного учения Университета г. Гиссен (Германия), д-р юрид. наук Клаусом Ланге. Автор выражает свое мнение по поводу местного экологического налога на упаковку, принятие и взимание которого явилось поводом для теоретических дискуссий и длительных судебных споров, точку в которых поставило решение Федерального Конституционного суда Германии. В связи со сложностью излагаемого материала в тексте реферата будут сделаны пояснения, необходимые читателю не знакомому с тонкостями публичного права Германии.
С 1 июля 1992г. в г. Кассель был введен налог на одноразовые упаковки и одноразовую посуду, используемую для употребления еды и напитков "на месте" (§ 1). Налогом облагался продавец, имеющий дело непосредственно с конечным покупателем (§ 2). Продавцы, которые собирали посуду и упаковки у конечных покупателей и самостоятельно утилизировали, минуя удаление отходов силами местного самоуправления, от налога на упаковку освобождались (§ 3).
Налог на упаковку преследовал цель уменьшить количество отходов и улучшить ситуацию с доходами г. Кассель. Неизбежное повышение цен, связанное с его введением, должно было стимулировать продажу еды и напитков в многоразовой посуде. Высота налоговой ставки зависела от вида упаковки. Поступления от него в 1995г. составили 83 733,86 ДМ.
Положение г. Кассель (как территории местного самоуправления) о налоге на упаковку базировалось на Законе земли Гессен о местных платежах от 17 марта 1970 г.26. § 7 этого Закона называется "Налоги общин" и содержит следующие положения:
"(1) Общины взимают налоги в соответствии с Законом.
(2) В случае если такой Закон не устанавливает иного, общины могут взимать местные налоги на потребление и на расходы, но не
26 GVBl I S. 225.
налоги, которые взимаются землей или закреплены за земельным округом".
Обжаловали в суд введение этого налога заинтересованные лица, а именно предприятия, торгующие в г. Кассель напитками в одноразовых стаканчиках, так как введение этого налога поставило под угрозу существование предприятий.
Жалобщики потребовали процедуры контроля норм27 по № 2 абз. 1 § 47 Положения об административных судах28, в соответствии с которым Верховные административные суды (в данном случае это был суд земли Гессен) в рамках своей судебной компетенции по заявлениям проверяют действительность нормативных актов, нижестоящих по отношению к законам земель, насколько это определено правом земель. В соответствии с абз. 2 этого же параграфа такое заявление (жалобу) может подать любое юридическое или физическое лицо, чьи права нарушены или в обозримом будущем могут быть нарушены применением такого нормативного акта. Жалоба может быть направлена против сообщества (в данном случае общины), учреждения или фонда, которые издали соответствующий акт.
В процедуре контроля норм Административный суд земли Гессен опирался на решение Федерального административного суда от 19 августа 1994 г.29, в котором Федеральный административный суд30 указал на следующие правовые противоречия. Община при принятии
27Контроль норм - это судебная проверка действительности правовых предписаний. Rechtswörterbuch / Begr. von Creifelds C.; Hrsg. von Weber K. . - 16. Aufl. — München: Beck, 2000. - S. 937-938.
28 Положение об административных судах (Verwaltunggerichtsordnung - VwGO) от 21 января 1960г. (BGBl. I S. 17) действует в редакции Закона от 19 марта 1991 (BGBl. I S. 686) с последними изменениями от 3 мая 2000 (BGBl. I. S. 632, 633). § 47 этого Закона посвящен компетенции Верховного административного суда в области процесса контроля норм. Верховными административными судами (Oberverwaltungsgericht) называются верховные административные суды земель.
29 BVerwGE 96, 272 (275).
30 По абз. 5 § 47 Положения об административных судах, действовавшему на момент судебного разбирательства, но сейчас отмененному, верховные административные суды в процессе контроля норм могли обратиться в Федеральный административный суд по поводу толкования права в случае, если это было необходимо для вынесения судебного решения. — Прим. реф.
Положения о местном налоге на упаковку (как, например, в г. Кассель) введение местного налога на потребление не противопоставляла федеральному налогу, взимание которого по его оформлению, весу и воздействию не тождественно непосредственно действующим в области права отходов запретам или требованиям определенных действий. Кроме того, переносимая на общину финансовая компетенция по абз. 2 ст. 10531 Основного закона не нуждается в дополнительной материальной компетенции, если основной целью взимания налога является не получение дохода, а уменьшение количества отходов.
Здесь требуются некоторые пояснения. Германская конституционно-правовая теория различает несколько видов законодательной компетенции. В приведенном нами абз. 2 ст. 105 Основного закона закрепляется так называемая финансовая компетенция земель, т.н. компетенция издавать нормативные акты по вопросам местных платежей на потребление. Эта компетенция называется финансовой, она является процедуральной компетенцией, т.е. компетенцией в области установления предписаний по взиманию платежей. Ей противопоставляется материальная компетенция, которая обозначается термином 8асИепкошре1еп7, дословно "вещная компетенция". Положения о вещной компетенции находятся в разделе 5 "Законотворчество федерации" Основного закона и сосредоточены главным образом в ст. ст. 72 - 74. Ст. 74 "Область конкурирующего законотворчества" в № 24 первого абзаца относит удаление отходов к конкурирующей компетенции федерации и земель. В соответствии с положениями ст. 72 "Конкурирующая компетенция" Основного закона земли имеют право законотворчества по вопросам конкурирующей компетенции в том случае, если это право не использовано федерацией. В случае удаления отходов федерация использовала свою компетенцию, приняв Закон об избежании и использовании отходов32.
31 Абз. 2а ст. 105 Основного закона Германии предусматривает, что земли имеют полномочия в области законодательства в отношении местных налогов на потребление и на расходы, в случае, если они не являются идентичными налогам, урегулированным федеральным законодательством.
32 Закон об избежании и использовании отходов (сокращенно Закон об отходах -Abfallgesetz (AbfG) был принят 27 августа 1986 г. (BGBl I S. 1410). В дальнейшем в этот Закон вносились изменения и дополнения. С 6 октября 1996 г. с вступлением в силу действующего на сегодняшний момент Закона о стимулировании оборота отходов и
Административный суд земли Гессен на основании решения Федерального административного суда отклонил требование о проверке допустимости правового предписания в отношении Положения о налоге на упаковку г. Кассель (решение от 29 июня 1995 г.)33.
Далее автор статьи обосновывает допустимость взимания данного местного налога. Сначала рассматриваются аргументы "за" и "против" понимания данного платежа как налога. Профессор Ланге подчеркивает, что против такого понимания выдвигается мнение, что в правовом смысле налогом не может быть платеж, преследующий только одну цель - экономически "удушить" плательщика. Однако это и не является целью налога на упаковку, цель которого мотивировать плательщика к определенным действиям. Существует достаточно большое количество стимулирующих определенный тип поведения налогов, например, налог на карточные игры, табачный налог и др. Цель - мотивировать плательщика к "благоприятному" поведению - не должна противопоставляться сущности налога. К тому же не подвергается сомнению то, что кроме вышеуказанной цели этот налог служит пополнению местного бюджета.
Против квалификации налога на упаковку как налога на потребление говорит то, что упаковки материально не потребляются, они представляют собой вспомогательное средство, потребляются напитки и еда. В сравнении с другими "классическими" налогами на потребление, такими как налог на нефть, средства освещения, воспламеняющиеся товары, этот налог не имеет твердого основания. Для того чтобы можно было говорить о потреблении, необходимо каждый раз выполнять следующее условие: объект после потребления не может больше применяться, обычно не применяется или не предназначен для дальнейшего применения. Как раз это и наблюдается в случае
переносимом окружающей средой удалении отходов (сокращенно Закон об обороте отходов - Kreislaufwirtschafts und Abfallgesetz - KrW-/AbfG от 27 сентября 1994 г. (BGBl I S. 2705) Закон об отходах был отменен. В соответствии с § 14 Закона об отходах было принято Административное распоряжение об избежании и использовании отходов от упаковки (VerpackVO) от 12 июня 1991 г. (BGBl I S. 1234 с последующими изменениями и дополнениями). — Прим. реф.
33 Hess. VGH, GewArch. 1996, 233.
одноразовой посуды и одноразовой упаковки, к которым относится обязанность платить налог.
Против налога на упаковку как налога на потребление говорит недостаток отягощения этим налогом конечного потребителя. Федеральный административный суд в своем решении от 7 марта 1958 г.34 указал: "Для налога в первую очередь важно основание обложения, т.е. то, с чем закон связывает обязанность уплаты налога. Вспомогательную роль играют масштабы налогообложения, субъективная налоговая обязанность и экономическое воздействие налогов. ... он не теряет свой характер только из-за недостатка отягощения. Любое другое понимание практически должно "рушиться" из-за того, что в теории существуют различные мнения об установлении, существенных признаках и обосновании отдельных налогов... Вследствие этого определение правомерности налогового закона по различным налоговым теориям приведет к непереносимому дефициту обеспеченности прав граждан".
Однако обоснованное решение Административного суда земли Гессен не удовлетворило жалобщиков, которые обратились затем в Федеральный конституционный суд. Жалобщики настаивали на нарушении их основных прав из абз. 1 ст. 2, абз. 1 ст. 3, абз. 1 ст. 12 и абз. 1 ст. 14 Основного закона. Абз. 1 ст. 2 Основного закона закрепляет право каждого на свободное развитие своей личности в той степени, в которой это не ущемляет права других и не противоречит конституционному порядку. Абз. 1 ст. 3 предусматривает равенство всех перед законом. Абз. 1 ст. 12 устанавливает право всех немцев на свободный выбор профессии, рабочего места и образования. Ограничение профессий может быть закреплено законом или на основании закона. Абз. 1 ст. 14 гарантирует собственность и наследование. Содержание и ограничение этих прав устанавливаются законом.
После рассмотрения претензии на нарушение основных конституционных прав Федеральный Конституционный суд пришел к следующим выводам.
Взимание налогов и специальных платежей вторгается в область, защищаемую абз. 1 ст. 12 Основного закона, если это внимание связано с выбором профессии или может ясно
34 БУетоОе 6, 247 (257).
воздействовать на профес-сиональные тенденции35. Налог на упаковку оказывает влияние на выбор профессии, в связи с этим применение абз. 1 ст. 12 Основного закона для проверки конституционности обоснованно. По мнению Федерального Конституционного суда налог имеет ярко выраженный профессионально ориентированный характер, он нарушает право свободного выбора профессии, так как значительно сужает в данном случае возможность профессиональной деятельности в области продажи напитков и еды в одноразовых упаковках.
Далее, Федеральный Конституционный суд установил, что налог на упаковку является местным налогом на потребление в смысле абз. 2а ст. 105 Основного закона, который не аналогичен федеральному налогу36, однако управляющее действие этого налога не соответствует федеральному праву отходов. Федеральный Конституционный суд пришел к выводу, что Положение о взимании налога на упаковку по духу противоречит Закону об отходах37. Это противоречие выражается в том, что Закон об отходах сориентирован на принцип кооперации. Принцип кооперации обязывает к сотрудничеству в целях охраны окружающей среды государства, экономики (т.е. владельцев капиталов) граждан и их объединений и является одним из основных принципов права охраны окружающей среды Германии. Здесь это выражается в совместной работе по удалению и уменьшению отходов государства, промышленности и общества. Налог на упаковку перекладывает весь этот груз на плечи предприятия - конечного продавца, что противоречит принципу кооперации. В данном случае естественно верховенство Закона об отходах, принятого федерацией на основе своей материальной компетенции ст. 74 Основного закона.
35 BVerfGE 37, 1 (17).
36 Запрет аналогичности связан с избежанием двойного налогообложения одной базы. — Прим. реф.
37 Проверялось соответствие именно Закону об отходах, а не Закону о круговороте отходов, так как в расчет принималось право, действовавшее на момент взимания налога. — Прим. реф.
Следовательно, конечным решеним Федерального Конституционного суда Германии явилась конституционная противоправность Положения о взимании налога на упаковку г. Кассель и запрет взимать этот налог. Однако основное значение этого решения - признание допустимым наличие у налога управляющей цели как основной цели взимания.
В.Н. Гиряева
