CC BY
17Wschodnioeuropejskie Czasopismo Naukowe (East European Scientific Journal) #14, 2016 ШШ
Melnikova Natalii
Associate Professor of Administrative and Legal Disciplines of Vologda Institute of Law and Economics of
the FPS of Russia, Candidate of Law Kirilovsky Oleg
Senior lecturer of the Department of administrative and legal disciplines of the Vologda Institute of law and
Economics of the Federal penitentiary service of Russia
Мельникова Н.А.
к.ю.н., доцент кафедры административно-правовых дисциплин ФКОУВО «Вологодского института права и экономики Федеральной службы исполнения наказаний»
Кириловский О.В.
старший преподаватель кафедры административно-правовых дисциплин ФКОУ ВО «Вологодского института права и экономики Федеральной службы исполнения наказаний», г. Вологда
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ СТРАН СНГ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЗАЩИТЫ ПЕРСОНАЛА ПЕНИТЕНЦИАРНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
INTERNATIONAL EXPERIENCE OF THE CIS COUNTRIES IN ENSURING STATE PROTECTION OF PRISON STAFF
Summary: the article considers experience of foreign countries in legal and institutional aspects of ensuring the state protection of the staff of penitentiary institutions (Ukraine, Belarus, Azerbaijan, Tajikistan), the authors in the framework of a comparative analysis to formulate specific proposals for improvement of Russian legislation.
Keywords: Keywords: state protection, the prison system, personnel, penitentiary, protection, security
Резюме: в статье рассматривается опыт зарубежных стран в правовых и организационных аспектах обеспечения государственной защиты персонала пенитенциарных учреждений (Украина, Белоруссия, Азербайджан, Таджикистан), также авторы в рамках сравнительного анализа формулируют конкретные предложения по совершенствованию российского законодательства.
Ключевые слова: государственная защита, пенитенциарная система, персонал, пенитенциарные учреждения, меры защиты, безопасность
Государственная защита персонала пенитенциарных учреждений в современных условиях является одной из важных составляющих эффективного функционирования уголовно-исполнительной системы, что имеет значение не только для системы, но и для общества в целом.
Под защитой в юридической литературе понимается деятельность определенных субъектов, направленная на обеспечение осуществления права, исполнения юридической обязанности, восстановление нарушенного права, устранения опасности, проводимая в определенной процессуальном форме [1]. Следует отметить, что данная деятельность осуществляется по средствам конкретных мер. Так, в соответствии с действующим Федеральным законом № 45-ФЗ меры государственной защиты подразделяются на три группы: меры безопасности, правовые и социальные меры [2].
Несмотря на то, что в России приняты нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы государственной защиты сотрудников правоохранительных органов, пока еще нельзя говорить о том, что они эффективны, и все нормы способствуют обеспечению реализации правового статуса сотрудников и состояния личной безопасности. Особую роль в развитии данного законодательства должны играть нормы международного права и
успешный опыт зарубежных странах, который можно использовать в России.
При анализе зарубежного законодательства необходимо обратить внимание на его правовые и организационные особенности, которые могли бы оказать позитивное влияние на развитие отечественного законодательства в рассматриваемой сфере и возможность его адаптации к современной деятельности правоохранительных органов.
Исследование зарубежной правовой базы на основании специфики государственных правовых систем, общности организационных подходов к пенитенциарной системе, особенностей законодательных основ обеспечения прав и законных интересов персонала исправительных учреждений позволяет условно выделить три группы стран: 1) страны содружества независимых государств; 2) страны Азиатско-Тихоокеанского региона; 3) Европейские страны и США. Одним из ярких примеров являются представители стран СНГ в силу правовой и территориальной близости к России, а также наличия общего модельного закона в рассматриваемой сфере. В рамках статьи остановимся на характеристике некоторых из них.
В странах СНГ осуществляется постоянная работа по разработке и совершенствованию нормативной базы, ориентированной на повышение
эффективности в области обеспечения неприкосновенности и безопасности государственных служащих, осуществляющих уголовное судопроизводство. На постсоветском пространстве институт государственной защиты, зародился и развивался параллельно с законодательством Российской Федерации.
В частности, в декабре 1998 года на XII пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи СНГ был принят Модельный закон о государственной защите судей, работников правоохранительных и контролирующих органов (Модельный закон) [3]. В основе указанного документа лежат общепризнанные принципы и стандарты в области государственной защиты государственных служащих и участников уголовного процесса, закрепленные как в международных правовых актах Организации Объединенных Наций и Совета Европы, так и в соответствующем законодательстве стран -членов СНГ.
На вышеуказанном пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи СНГ данный модельный закон направлен парламентам государств - участников СНГ и рекомендован для его использования при разработке национального законодательства в рассматриваемой сфере.
Важно отметить, что структура Модельного закона была разработана с непосредственным участием представителей России и соответствует первоначальной редакции Федерального закона от 20.04.1995 № 45-ФЗ.
Как справедливо утверждает А.В. Москаленко, на основании Модельного закона сформировалось законодательство в сфере государственной защиты в ряде государств - членов СНГ [4, с. 53]. В частности, в Азербайджанской Республике был принят Закон «О государственной защите работников судебных и правоохранительных органов» (1998 г.), в Республике Беларусь - Закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (1999 г.), в Республике Казахстан - «О государственной защите лиц, участвующих в уголовном процессе» (2000 г.), в Украине - Закон «О государственной защите работников суда и правоохранительных органов».
Правовой основой государственной защиты работников суда и правоохранительных органов в Украине является Закон Украины от 23.12.1993 № 3781-XII «О государственной защите работников суда и правоохранительных органов» (далее - Закон Украины о защите) [5].
Законодатель Украины в статье 2 раскрывает понятие «правоохранительные органы», где перечисляет органы государственной власти работники, которых могут приобрести статус «защищаемого лица». К числу данных органов относятся: органы прокуратуры, Национальной полиции, службы безопасности, Военной службы правопорядка в Вооруженных Силах Украины, Национальное антикоррупционное бюро Украины, органы охраны государственной границы, органы доходов и сборов, органы и учреждения исполнения
наказаний, следственные изоляторы, органы государственного финансового контроля, рыбоохраны, государственной лесной охраны, другие органы, которые осуществляют правоприменительные или правоохранительные функции. Как видно из указанного перечня, органы и учреждения, исполняющие наказания, относятся к правоохранительным органам и их работники, при наличии установленных законом оснований, подлежат государственной защите.
В отличие от отечественного Закона о государственной защите в Законе Украины строго определен круг близких работников суда и правоохранительных органов, подлежащих государственной защите. К их числу относятся: родители, жена (муж), дети, родные братья и сестры, дед, бабка, внуки, посягательство на жизнь, здоровье, жилье и имущество которых препятствует выполнению работниками суда и правоохранительных органов возложенных на них законом обязанностей и осуществлению предоставленных прав.
Также Закон Украины о защите устанавливает систему особых мероприятий защиты работников суда и правоохранительных органов от препят-ствования выполнения возложенных на них законом обязанностей и осуществлению предоставленных прав, а также от посягательств на жизнь, здоровье, жилье и имущество указанных лиц и их близких родственников в связи со служебной деятельностью этих работников.
Виды специальных мер безопасности во многом соответствуют законодательству России в данной сфере. При этом стоит отметить, что среди указанного перечня мер имеются такие, как установка телефона по месту жительства, использование технических средств контроля и прослушивания телефонных и других переговоров и визуальное наблюдение. Сами по себе данные меры не представляют новую (передовую) форму государственной защиты. Установка телефона по месту жительства в современных условиях не актуальна при наличии технически прогрессивных способов оповещения об опасности (мобильная связь, интернет). Использование технических средств контроля и прослушивания телефонных и других переговоров, и визуальное наблюдение могут и осуществляются в рамках оперативно-розыскной деятельности.
В статье 18 Закона Украины о защите определен статус органов, принимающих решение о применении мер безопасности и органов, реализующих меры безопасности, что в отечественном законодательстве отсутствует.
Одним из заслуживающих внимания, на наш взгляд, положений, закрепленных в Законе Украины, является четкое определение оснований для отмены мер безопасности, к которым отнесены: а) истечение срока осуществляемого мероприятия; б) устранение опасности; в) заявление лица, в отношении которого применены меры; г) систематическое невыполнение лицом, взятым под защиту, законных требований органов, обеспечивающих ее безопасность.
В российском Законе о государственной защите (ст. 18) основанием отмены мер безопасности является устранение угрозы безопасности «защищаемого лица» либо в случае возникновения иных оснований. Определение «иные основания» в рассматриваемом контексте носит неопределенный характер и может трактоваться правоприменителем разносторонне широко, оставляя опасность субъективного произвола.
Интересным моментом для российской практики также является то, что Закон Украины о защите предусматривает имущественную ответственность лица, взятого под защиту. В соответствии со статьей 23 данного закона, в случае умышленного невыполнения или ненадлежащего выполнения законных требований органа, осуществляющего меры защиты, лицо, взятое под защиту, обязано возместить в соответствии с законодательством причиненные вследствие этого убытки. Продажа, залог и передача лицам имущества, предоставленного в личное пользование лицу, взятому под защиту, для обеспечения его безопасности, а также утрата или повреждение этого имущества влечет за собой ответственность, предусмотренную действующим законодательством.
Считаем, что по российскому законодательству обязанность «защищаемого лица» бережно обращаться с имуществом, выданному ему, должна быть дополнена положением об имущественной (материальной) ответственности.
В Республике Беларусь предоставление государственной защиты судьям, должностным лицам правоохранительных и контролирующих органов, а также их близким регламентируется соответствующим Законом Палаты Представителей Национального собрания Республики от 13 декабря 1999 г. № 340-З «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (Закон РБ о защите). Указанные лица обеспечиваются определенными мерами безопасности в целях защиты их жизни и здоровья, а также сохранности их имущества; применяются меры правовой защиты, предусматривающие, в том числе, повышенную уголовную ответственность за посягательство на их жизнь, здоровье и имущество; осуществляются меры социальной защиты [6].
В Законе РБ о защите определение «близкие» содержит расширенное толкование, согласно, которому к ним относятся: родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и сестры, дед, бабка, внуки, супруг (супруга), либо те же родственники супруга (супруги) судьи, должностного лица правоохранительных и контролирующих органов, а также другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы и иные лица, проживающие совместно и ведущие общее хозяйство с судьей, должностным лицом правоохранительных и контролирующих органов, либо иные лица, которых они обоснованно признают своими близкими. Норма Российского Закона о государственной защите не содержит такого расширенного толкова-
ния круга «близких» и «иных» лиц. Российский законодатель гарантировал право на государственную защиту близким родственникам и иных лиц на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности судьи, должностного лица правоохранительного или контролирующего органа, либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за такую деятельность.
С учетом изложенного, считаем возможным, применить опыт белорусского законодателя к конкретизации нормы Федерального закона о государственной защите, определяющей перечневый список близких родственников и оснований отнесения к таковым «иных» лиц.
В качестве обязанности «защищаемого лица» законодатель РБ закрепил обязанность применять выданное оружие в соответствии с законодательством РБ в целях обеспечения свой защиты. В отечественном Законе о государственной защите не закреплена обязанность применять оружие «защищаемому лицу», в части 3 статьи 7 лишь говорится, что в случае необходимости применения оружия, «защищаемые лица» должны соблюдать требования статьи 24 Федерального закона от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии» [7].
Закон РБ о защите также как и Закон Украины о защите предусматривает одинаковые основания для отмены мер безопасности, что для отечественной практики является ориентиром в рамках корректировки правовых основ института государственной защиты.
В Республике Азербайджан государственная защита судей и работников правоохранительных органов осуществляется на основании Закона Азербайджанской Республики от 11.12.1998 г. № 586-^ «О государственной защите работников судебных и правоохранительных органах» (Закон АР о защите) [8].
Положительным, на наш взгляд, аспектом, по сравнению с Федеральным законом о государственной защите, является то, что Закон АР о защите содержит норму, закрепляющую правовою основу данной деятельности (ст. 2). Также стоит отметить, что отдельной нормой закреплен статус органов, обеспечивающих безопасность защищаемых лиц, определены их права и обязанности (ст. 16), исчерпывающий перечень оснований для прекращения мер безопасности (ст. 15), что аналогично соответствующим законам Украины и Белоруссии.
Закон АР о защите государственную защиту рассматривает как систему мер безопасности и только. Меры правовой защиты, как один из видов государственной защиты, азербайджанский законодатель в рамках Закона АР о защите не определяет как средство, механизм, позволяющий эффективно влиять на состояние защищенности, личной безопасности защищаемых лиц. При этом Уголовный кодекс Азербайджанской Республики (УК АР) содержит ряд норм, предусматривающих повышенную уголовную ответственность за посягательство на жизнь, здоровье, телесную неприкос-
новенность, имущество, честь и достоинство судей, работников правоохранительных органов и их близких (в частности, ст. 301 УК АР устанавливает ответственность за разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении работников суда и правоохранительных органов, ст. 315 УК АР предусматривает ответственность за сопротивление или применения насилия, в том числе опасного для жизни, в отношении представителя власти, ст. 317 УК АР предусматривает ответственность за нарушение нормальной деятельности уголовно-исполнительных учреждений и следственных изоляторов [9].
При этом порядок применения мер безопасности четко не регламентирован, нет закрепленной обязанности органов, обеспечивающих безопасность, издавать в пределах своих полномочий в соответствии с Законом АР о защите нормативные правовые акты, регламентирующие организацию и тактику осуществления мер безопасности. Обеспечение государственной защиты возложено на соответствующие органы, однако в структуре указанных органов, не предусмотрено создание специальных подразделений.
Сотрудники пенитенциарных учреждений Республики Таджикистан являются сотрудниками органов внутренних дел. Исправительно-трудовые учреждения входят в систему МВД Республики Таджикистан [10]. Социально-правовая защита сотрудников органов внутренних дел регулируется главой шестой (ст.ст. 22-31) Закона Республики Таджикистан от 15.05.2004 № 41 «О милиции» [11].
В соответствии с положениями указанного закона сотрудники милиции являются представителями государственной исполнительной власти и находятся под защитой государства. Сотрудник милиции при исполнении служебных обязанностей является неприкосновенным лицом. Посягательство в любых формах на сотрудника милиции влечет немедленное пресечение таких действий средствами и способами, разрешенными данным законом.
Государственная защита сотрудников милиции Таджикистана включает в себя правовую и социальную защиту [12].
Социальная и правовая защита сотрудников органов внутренних дел Республики Таджикистан предполагают политику государства, направленную на обеспечение социальных, экономических, политических и других прав и гарантий человека независимо от его пола, национальности, вероисповедания, места жительства и других обстоятельств, имеющую цель компенсировать ограничения, возникающие в связи со службой [13]. Особое значение в государственной защите сотрудников республики Таджикистан имеют гарантии, обеспечивающие безопасность сотрудника органов внутренних дел и членов его семьи.
Таким образом, проанализированные законодательные акты ряда стран ближнего зарубежья основаны на Модельном законе и имеют ряд положительных аспектов, которые могут быть ис-
пользованы в процессе совершенствования правого института государственной защиты в Российской Федерации. Поэтому видится необходимым внесение изменений и дополнений в Федеральный закон от 20.04.1995 № 45-ФЗ, в частности:
1) конкретизировать перечень лиц, в отношении которых могут применяться меры государственной защиты (раскрыть понятие «близкие родственники», исключить формулировку «иные лица», используемые в части 2 статьи 1 Федерального закона № 45-ФЗ);
2) закрепить исчерпывающий перечень оснований отмены мер безопасности в отношении «защищаемого лица»;
3) предусмотреть возможность материальной ответственности «защищаемого лица» в случае умышленного невыполнения или ненадлежащего выполнения законных требований органа, осуществляющего меры защиты;
4) закрепить право защищаемого лица на применение выданного оружия в целях обеспечения личной безопасности в рамках самообороны.
Использованные источники
1. Мордовец А.С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина / под ред. И.И. Матузова. М., 1996. С. 232; Шубина И.И. Организационное обеспечение правовой защиты сотрудников органов внутренних дел. Дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.13. М., 1999. С. 45; Макарова Н.Н. Организация деятельности уголовно-исполнительной системы по социальной и правовой защите персонала. Дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.11. Рязань, 2006. С. 28.
2. Федеральный закон от 20.04.1995 № 45-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 17. Ст. 1455.
3. Модельный закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» принят Постановлением № 12-9 от 08.12.1998 г. на двенадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - стран участников СНГ // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. 1999. № 20.
4. Москаленко А.В. Меры государственной защиты лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство в странах СНГ / Москалено А.В. // Российский следователь. 2006. № 10. С. 53-54. (66 с.)
5. Закон Украины от 23.12.1993 (ред. от 23.12.2015) № 3781-XII «О государственной защите работников суда и правоохранительных органов» // Ведомости Верховной Рады Украины от 15 марта 1994 года. №11. статья 50.
6. Закон Республики Беларусь Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь от 13 декабря 1999 г. № 340-З «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов». [ Электронный ресурс] // URL:
http://www.busel.org/texts/cat1 ex/id5 ewecdx.htm
(дата обращения: 22.09.2016).
7. Федеральный закон от 13.12.1996 № 150-ФЗ (ред. от 06.07.2016) «Об оружии» // Российская газета. 1996. № 241.
8. Закон Азербайджанской Республики от 11.12.1998 г. № 586-IQ (в ред. от 13.02.2015) «О государственной защите работников судебных и правоохранительных органах» // Сборник законодательных актов Азербайджанской республики. 1999. №2. статья 57.
9. Уголовный кодекс Азербайджанской Республики от 30.12.1999 г. № 787-IQ (ред. от 31.05.2016) [Электронный ресурс] // URL: http: http://online.zakon.kz/document/?doc id=30420353#p os=1;-263 (дата обращения 26.09.2016)
10. Постановление Правительства Республики Таджикистан от 28.12.2006 № 592 (в ред. 30.12.2015) «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Республики Таджикистан» [Электронный ресурс] // URL:
http://base.spinform.ru/show doc.fWx?Rgn=23438 (дата обращения 26.09.2016).
11. Закон Республики Таджикистан от 15.05.2004 г. № 41 (в ред. 27.11.2014) «О милиции» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2004. №5. Ст. 352.
12. Уголовный кодекс Республики Таджикистан от 21.05.1998 г. № 574 (в ред. 23.07.2016) // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 1998. №9. Ст. 68-70.
13. Кудратов М.О. Социально-правовая защита сотрудников органов внутренних дел Республики Таджикистан / М.О. Кудратов // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 2. С. 375-378; Кудратов М.О. Понятие правовой и социальной защиты сотрудников милиции (полиции) / М.О. Кудратов, М.А. Махмудов // Ученые записки Худжандского государственного университета им. академика Б. Гафурова. 2015. № 4 (45). С. 44-54.
