CC BY
594
ПРАВО
Д.А. КУЗИН
аспирант кафедры административного и муниципального права Орловского государственного университета E-mail: [email protected] Тел. 8 920 825 39 97
ЗАРУБЕЖНЫЙ опыт построения системы органов МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья посвящена анализу и сравнению организации местного самоуправления в современных странах. Автор указывает на возможность использования зарубежного опыта при реформировании системы местного самоуправления, однако отмечает, что в Российской Федерации этот опыт следует использовать с поправкой на российские социально-политические условия и исторические традиции.
Ключевые слова: комитет, муниципальный совет, мэр, орган местного самоуправления, представительный орган, публичная власть.
В современных зарубежных странах местное самоуправление представляет систему децентрализованной организации местного управления, сложившуюся в результате длительного, преимущественно эволюционного, развития. Становление централизованных государств привело к разделению публичной власти на государственную и муниципальную. На основе взаимодействия различных уровней публичной власти обеспечивается достижение эффективного управления делами общества.
Рассматривая развитие однопорядковых групп общественных отношений в различных странах, сравнивая их с современным состоянием в РФ, мы получаем возможность наряду со знакомством с уникальными особенностями различных моделей местного самоуправления выделить ряд общих закономерностей, имеющих общечеловеческое, общегуманитарное значение.
Прежде всего, международный исторический опыт реализации идеи народовластия свидетельствует о постоянном поиске баланса между двумя диалектическими противоположностями
- самоуправлением (местным, региональным) и государственностью. Борьба с централизмом и порождаемым им государственным бюрократизмом уходит в глубокое прошлое. Противниками централизованной заурегулированной власти выступают люди разных убеждений, ориентации, которые солидарны в одном: они негативно относятся к явлениям, порождаемым централизмом, - якобы единственно рациональная власть есть власть «избранных» на общегосударственном уровне, а собственно управленческие функции предполагают механическое осуществление, - и выступают за создание условий для обеспечения активной жизненной позиции граждан.1
Органы местного самоуправления составляют один из значительных элементов государственной организации современных стран. Представительные органы (советы, собрания представителей, депутатов) на низовом и среднем уровнях избираются на срок от двух до шести лет. Низовой уровень представляют компактные городские и сельские общины. Основными критериями для получения статуса муниципального образования являются численность населения, историческая значимость, общий уровень развития, наличие экономических предпосылок и т. д.
Крупные города имеют двухуровневую систему местного самоуправления: общегородскую и окружную (районную) - Париж, Брюссель и др. Отдельные города имеют двойной статус: субъекта федерации и муниципального образования (Берлин, Бремен, Г амбург в ФРГ, Вена в Австрии).
Критерии разграничения городских и сельских муниципальных образований по численности населения весьма относительны. В различных странах они находятся в диапазоне от 500 до 2000 человек. Часто на одном уровне находятся «карликовые общины» и общины, которые по числу жителей могут претендовать на более высокий статус.
Представительные органы местного самоуправления выступают ядром муниципального образования. В Великобритании, ФРГ, Франции, США и ряде других стран они называются графскими, городскими, окружными, муниципальными, коммунальными советами.
Во Франции в состав муниципального совета входит от 9 (минимум для коммун, имеющих 100 жителей) до 69 членов (минимум для коммун с населением свыше 300 000 человек). Для Парижа, Марселя и Лиона сделано исключение, числен-
© Д.А. Кузин
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
ность муниципальных советов соответственно составляет 163, 101 и 73 члена2.
В Австрии численность муниципального совета колеблется от 9 до 45 членов. Советы 15 крупнейших муниципалитетов страны насчитывают до 61 члена. Совет Вены состоит из 100 человек. В Бельгии численность муниципальных советов колеблется от 5 до 55 членов, в Италии - от 15 до 80, в Голландии - от 7 до 45, в Норвегии - от 13 до 853.
В ФРГ число общинных советников устанавливается до 80. В Англии в состав приходских советов входит от 5 до 21 человека. Крупнейшие городские советы имеют более 150 членов. Такое представительство свидетельствует о создании условий для вхождения в советы представителей различных общественных слоев.
В США в отличие от Великобритании численный состав муниципальных советов определяется вне всякой связи с требованиями и возможностями отображения социальной структуры общества. Средняя численность городских советов в США
- пять-семь членов. Характерно, что даже в крупных городах, население которых превышает 500 000 человек, средний состав совета - 13 человек, наиболее распространены советы из 9 выборных. Муниципальные советы графств, как правило, насчитывают три или пять членов, иногда встречаются советы из девяти и совсем редко из 30, 50 и более человек. Население крупнейшего графства Лос-Анджелес в Калифорнии (примерно 6,5 млн жителей) представлено советом из пяти выборных. Крупнейший в США городской совет - чикагский, состоит из 50, а муниципальный совет Нью-Йорка из 35 человека4.
Прямая зависимость между сокращением числа выборных и повышением роли исполнительного аппарата очевидна. В былые времена численность муниципальных советов в США была значительно большей - в отдельных случаях советы насчитывали свыше 200 человек.
Традиционными формами работы представительных органов местного самоуправления являются сессии. В муниципальных образованиях низшего звена сессии, как правило, проводятся ежемесячно, среднего звена - раз в три месяца. Имеет место практика проведения внеочередных сессий. Они могут созываться по инициативе соответствующей государственной администрации, определенного числа советников - членов представительного органа или главы исполнительного органа5.
Широко распространена практика образования представительными органами постоянных и временных отраслевых, функциональных или территориальных комиссий (комитетов, рабочих групп,
советников). Существующая практика свидетельствует о довольно широком функциональном предназначении комиссий. В странах, где преобладает континентальная (французская) модель самоуправления, основными функциями комиссий являются подготовительная и контрольная. В некоторых странах, где распространены англосаксонская или смешанная модели местного самоуправления, ко -миссии могут наделяться и распорядительными функциями.
Д. Гарнер достоинством британской системы считает наличие у комитетов возможности руководства многими направлениями муниципальной деятельности. Комитеты фактически играют роль исполнительных органов, которым совет делегирует многие свои полномочия6. На наш взгляд, этот опыт целесообразнее применять для немногочисленных муниципалитетов. Двойственное положение комитетов, совмещающих представительные начала с исполнительной деятельностью, создает возможность смягчить обычное противостояние представительных органов и исполнительного звена местного самоуправления.
Современная тенденция смещения центров принятия решений от представительных органов к их административному аппарату в равной степени характерна для всех моделей организации местного самоуправления.
Фактическое положение каждого из муниципальных органов определяется, прежде всего, его компетенцией, а также функциональной связью выборных коллегий и исполнительных органов.
В ФРГ, исходя из особенностей строения исполнительного аппарата и взаимоотношений исполнительных органов с представительными, можно выделить следующие типы муниципальной организации, применяемые в разных землях: совет -обербургомистр (бургомистр); совет - магистрат (коллегиальный исполнительный орган); совет -общинный директор - комитет по управлению; собрание жителей общины.
В США в результате эволюционного развития местного самоуправления сложились три основных формы: «мэр - совет», «совет - менеджер», «ко -миссионное управление». Традиционной является форма «мэр - совет». До сих пор она продолжает оставаться наиболее распространенной.7
Следует отметить, что тенденция к усилению бюрократического начала свойственна в той или иной мере всем названным формам. Хотя в законодательстве о местном самоуправлении декларируется ведущая роль общинных советов, на деле ключевые позиции переходят к коммунальной бюрократии. Свидетельством этого являются многочисленные
ПРАВО
примеры фактического отстранения советов от решения наиболее важных вопросов. Они лишены возможности самостоятельного назначения на должности - в подавляющем большинстве случаев назначения могут осуществляться по согласованию с бургомистром. На практике советы большей частью вовсе не участвуют в решении вопроса о должностных назначениях, отдавая его на откуп бургомистрам и общинным директорам. Ограничены права советов в бюджетной сфере, они не имеют эффективных средств для осуществления контроля за деятельностью исполнительных органов.
Усиление роли бургомистра как главы муниципального аппарата заметно во всех сферах коммунальной деятельности. Как правило, бургомистры одновременно являются председателями советов, обладают правом опротестования решений совета и в связи с этим - приостановления их исполнения. Бургомистр является распорядителем финансов, к его исключительному ведению относятся вопросы, делегируемые общине аппаратом земель. Доминирующее положение бургомистра объясняется также и тем, что он - не только высшее должностное лицо местных органов управления, но и представитель центральной администрации земель. Именно поэтому совет избирается на меньший период времени, чем бургомистр. Такой вариант преемственности обеспечивает стабильность проведения политики органов управления земель и федерации.
В модели «совет - обербургомистр (бургомистр)» можно увидеть значительное сходство с американской формой «сильный мэр - слабый совет». Необходимо отметить, что в ФРГ в отличие от США фактически изжита система типа «сильный совет - слабый бургомистр». При сохранении ряда внешних признаков (например, избрание не населением, а советом), фактическое его положение не менее весомо, чем в случаях избрания непосредственно населением. В США такая форма руководства получила широкое распространение в крупных городах. Но у нее есть свои недостатки. Большая концентрация полномочий у мэра создает основу для напряженных и даже конфликтных отношений между ним и советом. Другая проблема возникает из-за совмещения мэром функций политического и административного руководства. Сильный в политическом отношении мэр может не обладать способностями и профессиональной подготовкой, необходимыми для эффективного управления административным аппаратом. Напротив, у мэра с качествами хорошего управляющего может недоставать черт политического лидера. В ряде городов эта проблема находит частичное разрешение с помощью введения в систему управления долж-
ности главного администратора, подотчетного мэру и обеспечивающего оперативное руководство работой муниципального аппарата.8 Вышеописанный опыт, по нашему мнению, следует учесть при реформировании местного самоуправления в РФ.
Принижена роль совета и в модели «совет -магистрат». Магистрат - коллегиальный исполнительный орган, избираемый коммунальным представительством из своей среды, состоит из бургомистра, штатных советников и советников на общественных началах. Бургомистр и штатные советники избираются на срок шесть лет, т. е. на срок, в 1,5 раза превышающий время полномочий представительного органа и членов магистрата на общественных началах. О реальных возможностях исполнительного звена в этом муниципальном механизме свидетельствует наличие у магистрата права опротестования решений собрания депутатов, а у бургомистра - возможности делегировать полномочия совета магистрату.9
Форма управления «совет - менеджер» или «совет - директор - комитет по управлению» является американским нововведением в практику муниципального управления и для ФРГ является относительно новым. Она возникла в начале XX в. на волне реформистского движения прогрессистов. В противовес «городской политике» реформаторы-прогрессисты выдвигали принципы профессионализма, «эффективности» и «экономии» в управлении. Образцом для них служили формы и методы управления, используемые в частном бизнесе.10
Результатом практического воплощения этих воззрений стало использование в городском управлении системы «совет - менеджер», строящейся по аналогии с формами руководства частными корпорациями, управляемыми профессиональными менеджерами под контролем советов директоров.
Для данной разновидности муниципального управления характерен небольшой состав советов (пять - девять членов). Советники избираются без участия партий от города в целом. За советом закрепляются все нормотворческие функции и формирование общей политики муниципалитета. Наряду с этим важнейшей задачей совета является поиск и назначение на определенный срок (как правило, на четыре года) главного администратора (менеджера), на которого и возлагается ответственность за практическую организацию руководства муниципальным аппаратом. Менеджеры являются профессиональными чиновниками, прошедшими специальную подготовку и имеющими опыт работы в сфере городского управления.
Менеджеру дается право подбирать руководите-
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
лей важнейших департаментов и служб, утверждение которых в должности осуществляется советом. Второстепенные чиновники назначаются самим менеджером. Он непосредственно направляет и координирует деятельность всех подразделений муниципального аппарата, докладывает совету о состоянии дел в городе и вносит свои предложения, подготавливает проект бюджета, участвует в заседаниях совета с правом совещательного голоса.
При этой системе управления формально сохраняется должность мэра, но он выполняет в основном представительские функции и председательствует на заседаниях совета. У него полностью отсутствуют административные полномочия и нет права вето. Круг выборных должностей при данной системе обычно ограничивается только членами муниципального совета, что делает управление административным аппаратом более интегрированным.
Система «совет - менеджер» получила в США широкое распространение. В настоящее время она преобладает в городах с населением от 25 до 250 тыс. человек и немногим уступает системе «мэр - совет» среди городов с числом жителей от 5 до 25 тыс. и от 250 до 500 тыс.11
Институт муниципальных менеджеров (управляющих) в наши дни применяется во многих стра-
нах как континентальной, так и англосаксонской моделей местного самоуправления, например, в Норвегии, Швеции, Финляндии и др. В настоящее время данная система управления стала применяться и в РФ. Данный положительный опыт нельзя не отметить.
Сравнение организации местного самоуправления в современных странах свидетельствует, что в тех или иных модификациях находят отражение вышеприведенные модели. В большинстве стран могут существовать одновременно все известные модели. Историческая и географическая преемственность в организации муниципальных органов ни в какой степени не создает условий, противодействующих современным процессам оптимизации управления на местах.
По нашему мнению, зарубежный опыт построения системы органов местного самоуправления, свидетельствующий о многообразии форм организации муниципального управления, не может остаться не исследованным при формировании эффективной системы местного самоуправления. В РФ этот опыт должен использоваться при реформировании системы местного самоуправления с поправкой на российские социально-политические условия и исторические традиции.
Примечания
1. Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л. [и др.] Муниципальное право России. М.: Проспект, 2011. С.69
2. Чиркин В. Е. Сравнительное конституционное право. М.: Манускрипт, 1996. С. 693.
3. Чиркин В. Е. Сравнительное конституционное право. М.: Манускрипт, 1996. С. 693.
4. Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996. С. 52.
5. Чиркин В. Е. Сравнительное конституционное право. М.: Манускрипт, 1996.С. 695.
6. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М.: Прогресс, 1984. С. 331.
7. Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Савченко Е.С., и др. Под общ. Ред. Иванова В.Н., Патрушева В.И. Муниципальное управление: учебное пособие для вузов. М.: Муниципальный мир, 2002. С. 404
8. Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Савченко Е.С., и др. Под общ. Ред. Иванова В.Н., Патрушева В.И. Муниципальное управление: учебное пособие для вузов. - М.: Муниципальный мир, 2002. С. 406.
9. Муниципальное право России. Под ред. А.Н. Костюкова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право., 2010. С.645
10. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). / под ред. В .В. Еремяна. М.: Академический Проект; Фонд «Мир». С. 148
11. Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Савченко Е.С., и др.; под общ. Ред. Иванова В.Н., Патрушева В.И. Муниципальное управление: учебное пособие для вузов. М.: Муниципальный мир, 2002. С. 407
Библиографический список
1. Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л. [и др.] Муниципальное право России. М.: Проспект, 2011.
2. БарабашевГ.В. Местное самоуправление. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996.
3. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М.: Прогресс, 1984.
4. Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Савченко Е.С., и др. Под общ. Ред. Иванова В.Н., Патрушева В.И.
Муниципальное управление: учебное пособие для вузов. М.: Муниципальный мир, 2002.
5. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). Под ред. В.В. Еремяна. М.: Академический Проект; Фонд «Мир».
6. Муниципальное право России. Под ред. А.Н. Костюкова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право., 2010.
7. Чиркин В. Е. Сравнительное конституционное право. М.: Манускрипт, 1996.
ПРАВО
D.A.KUZIN
THE FOREIGN EXPERIENCE OF CONSTRUCTING THE SYSTEM OF THE LOCAL GOVERNMENT
The article is devoted to the analysis and comparison of the local government in the contemporary countries. The author points to the possiblity of using the foreign experience in reforming the system of the local government, but notes that in the Russian Federation this experience should be used with the adjustment for the social and political conditions and historical traditions.
Key words: committee, municipal council, mayor, local authority, representative body, public authority.
